农村集体经济组织法人治理的构建与完善

丁劭泊

（山西经济管理干部学院，山西太原 030024）

1 农村集体经济组织

农村集体经济组织发源于我国20世纪50年代初的农业合作化运动，是指农民将土地、耕畜和大型农具等生产资料投入集体所有，由集体统一经营管理，村民共同参加劳动，各尽所能，按劳分配的一种经济组织形式。农村集体经济组织一般设立在自然村或行政村的范围内，成员具有特定的人身属性，与土地和农民的身份有天然的依赖关系，具有明显的封闭社区的特征。另外，具有企业的经营性质，以营利为目的。因此，与社会团体不同，与行政机关不同，与普通企业不同，有独特的组织形式和运营机制，是社会主义公有制在农村范围内的具体体现。

从性质上讲，农村集体经济组织有自己的名称、组织机构和必要的财产，能够独立承担民事责任，具备法人条件，属于法人组织。然而，农村集体经济组织的法人治理却存在诸多问题，相关法律制度长期空白，严重影响农村经济和社会的发展。从十八大到十九大，从“精准扶贫”到“乡村振兴”，国家实施了一系列关于农村的重大改革，其中就包括发展壮大农村集体经济。为了巩固脱贫攻坚的伟大成果，全面推进“乡村振兴”，农村集体经济组织的法人制度亟待建立。相关法律法规需要根据农村的实际情况进行构建，以激发农村经济的集体活力，使之规范运行并保障农民的集体权益。

2 农村集体经济组织法人治理的问题分析

2.1 法律主体的长期虚设

改革开放后，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。既然是统分结合，就要有统有分，各村应该根据实际情况处理好集体和农户的关系，不能搞一刀切。然而，大部分农村的实际情况是分散经营发展良好，统一经营被大大削弱了。从全国范围来看，包括土地等集体生产资料分的多，留的少。根据官方数据统计，全国有三分之二以上的农村集体经济收益在五万元以下或者没有收益。这使得村集体的很多事务都难以开展，村容村貌破烂不堪成了普遍现象。没有了经济基础的支撑，农村集体经济组织的法律主体身份变得有名无实。连很多本村的村民都不知道有集体经济组织的存在，更不用说外人了。然而，在《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》等一系列重要法律中都有关于农村集体经济组织的规定，这就使得法律主体出现了虚设问题，长期以来被虚化和弱化。

2.2 村党委、村委会与集体经济组织的关系混乱

村党委是党在农村执政的根基，是党的各项方针政策在农村贯彻落实的核心，领导和支持农村各项事业的发展。村委会是在农村范围内的基层群众性自治组织，主要承担公共事务和公益事业的职能，并辅助乡镇、县级政府完成相应的工作，是由村民选举产生的带有行政职能的机构。农村集体经济组织主要负责本村集体资产的经营管理，保值增值和收益分配。三者性质不同，职能不同，不能相互替代。然而，一方面农村集体经济组织的法律主体长期虚设。相关法律条文作了相互补充的规定，例如《民法典》规定“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”。其他涉及农村的法律也有类似的规定。另外，农村的人员特殊情况使得很多事情在实际运行中变成了牌子不同，一套人马。结果就是职责不清，关系混乱。很多村民也搞不清三者的区别，甚至连村委会成员也说不清楚。

2.3 集体成员的权利难以保障

法律主体的长期虚设，部门交叉关系混乱，人员重合职责不清，必然会导致正常的管理活动不能有序进行，难免会损害各方利益。没有村集体的由村委会代行职能。设立村集体的与村委会又是一套人马。所以，从实际运行情况来看，有没有似乎也没太大差别。更重要的是村委会的职能、组织机构、表决事项及办法与集体经济组织不同。村民委员会有明确的法律规范，受其制约。集体经济组织规范的法人制度尚未出台。如何保障集体成员的表决、选举和被选举、集体资产收益分配、知情、监督、诉讼等重要权利？村委会代行职能该如何监管？村委会与集体经济组织混同，如何防止内部少数人控制？这些问题都需要建立和完善法人治理制度。

3 农村集体经济组织法人治理的构建与完善

3.1 明确法律主体地位

农村集体经济组织具备法人的一般特征，符合法人的资格要求。最新施行的《民法典》已经将农村集体经济组织界定为特别法人，赋予了明确的法律主体地位，可以以自己的名义参与市场经营活动。2018年起，县级以上农业农村管理部门对本行政区域范围内的各级农村集体经济组织发放登记证，并赋予统一社会信用代码。农村集体经济组织终于有了自己的“身份证”，可以名正言顺的开展工作。近年来，农村不断推进了一系列重要的改革，从确权登记到清产核资再到集体产权制度改革，集体资产有了明确的界定和归属。集体经济组织的财产得到了充实，集体经济组织不再虚设，在名义和实质上都有了坚实的基础。

3.2 法人治理制度的构建

有了明确的身份只是第一步，还需要建立相应的法人治理制度。其中关于部门重叠关系混乱、集体成员权利难以保障等问题，都需要明确解决。有的专家学者认为，既然农村人员关系紧密，部门不同而人员重合的现象普遍存在，不如干脆取消集体经济组织，不必单独立法，由村委会代行一切职能，合二为一。既可以减少开支，又可以避免法律与实践的冲突，把问题简单化。个人认为并不合适，村委会与集体经济组织的职能完全不同，一个是以管理和服务为目的，一个是以经营和分配为目的。目的不同过程不同，过程不同结果不同。假设财务收支、组织机构、运行机制等重大问题都混为一谈，那么，村委会、村集体和村民各方面的权利都将难以保障。所以，需要建立不同的法人组织加以规范。人员可以重合，职责必须分开。20年11月，农业部发布了《农村集体经济组织示范章程》，以指导各地规范运行。具体表现为各村或组成立相应的经济合作社或者股份经济合作社，将集体经营性资产折股量化到本社成员，作为年终收益分配的依据。同时赋予了成员表决、选举和被选举等一系列重要权利，并成立三会组织确保其正常运行。目前，国家正在加紧制定“农村集体经济组织法”以建立一套完整的法人治理制度，对成员的身份确认、相互的权责划分、组织登记和机构运行、资产财务管理、法律责任、监管防范制度等作出全面的规定。

3.3 完善相关法律法规

长期以来，关于农村集体经济组织的规定散见于多部法律。在《宪法》《民法典》《土地管理法》《农村土地承包法》和《村委会组织法》中都有体现，这就客观上造成了很多事项的依法不明。尤其是土地发包、集体资产经营管理等重大事项，村集体可以管，村委会也可以管，到底谁来管。没有村集体的，村委会可以代行，那有村集体的，村委会可以干预吗？两者的地位是否平等，是否存在隶属关系？在实际工作中，村委会插手干预的现象比较普遍，内部一言堂和小团体控制的问题很多，村集体和成员的利益经常被侵害。个人认为两者是独立的法人组织，不存在上下级关系。相关法律法规应当及时修订完善。特别是《村委会组织法》和正在制定的“农村集体经济组织法”都应当加以明确。建立相应的监督和预防机制，确保两者的规范运行，促进集体经济的健康发展。