新时代语言文字事务治理的法治内省与善治旨向

陆平辉

（中央民族大学 法学院，北京 100081）

语言文字事业是国家综合实力的重要表现，在国家治理体系中占有基础性地位。自1956年国务院发布《关于推广普通话的指示》65年来，特别是《国家通用语言文字法》实施20年来，随着国家语言文字政策法规的不断完善，语言文字工作制度的不断健全，我国已初步建立起一套中国特色社会主义语言文字事务治理体系。这一体系在提高公民素质、传承历史文化、促进经济发展、维护国家统一和民族团结中发挥了重大作用。党的十八届三中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的决定，党的十九届四中全会着重研究了坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。对照新时代国家治理体系和治理能力现代化提出的新要求，反思《国家通用语言文字法》实施20年的成效以及当前国家语言文字工作面临的新任务，笔者认为新时代的语言文字事务治理还需要与时俱进，不断完善治理体系，提升治理能力，通过健全法治来开创语言文字工作的新局面。

一 国家治理体系和治理能力现代化背景下语言文字事务治理的定位

从社会学角度来看，现代化是指由一系列现代性要素所造成的社会和文化变迁现象。美国社会学家阿瑟·G·尼尔（Arthur G.Neal）认为，现代化可被视为一种没有单一目标或方向的持久变革。作为一个持续的历史进程，现代化代表着对过去的不断超越，对变革和发展的重视。现代化对目标实现效率的无休止的追求，使创新成为一种价值［1］。在政治学理论中，现代化是指通过对一系列现代国家治理要素，如自然资源、经济资源、政治资源、文化资源等进行优化组合和高效实施所实现的突破性的政治发展［2］。我国的国家治理体系和治理能力现代化蕴含了社会学和政治学所诠释的社会变革和政治发展原理，但其坚持以人民为中心、坚持平等和公平正义、坚持共建共治共享、坚持法治等四个重要价值理念［3］，表明其已与传统的现代化概念有所不同。同时，作为一个在扬弃传统国家管理概念的基础上发展而来的概念，作为新时代一项建设社会主义现代化强国、为中华民族伟大复兴提供制度保障的战略部署，当前的国家治理体系和治理能力现代化更具有鲜明的时代特征。

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，这是中国国家治理历史上第一次把国家治理与现代化联系起来，着眼于实现各项国家事务和社会事务治理的制度化、规范化和法治化。基于十八届三中全会确立的目标和任务，我国的国家治理体系和治理能力现代化确立了两个目标和任务方向，即国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。这意味着，新的治理体系的构建和治理能力的提升是当前与今后推进国家治理体系和治理能力现代化需要完成的两个基本步骤和目标。

党的十九届四中全会审议通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。这一论断表明，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，将中国特色社会主义的制度优势转化为国家治理效能是当前推动国家治理体系和治理能力现代化的两项总体要求，也是推进各项国家和社会事务治理现代化的根本原则、措施和方法。

“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，从目标任务层面来解读，蕴含了以下具体要求：通过固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系；在国家治理的各个领域深化改革、联动改革，集成总体效应；建立和完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的多元治理体系，构建多元治理共同体；坚持和完善中国特色社会主义法治体系，全面推进依法治国，提升党和国家在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法方面的领导能力；通过法治、德治、自治相结合来构建基层治理新格局；重视治理方式的优先次序、轻重缓急、标本关系，把抓基层、打基础、查源头、堵漏洞作为防范化解重大风险的重中之重。

“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，从目标任务层面来归纳，它体现的要求是党和国家各级组织、各级干部在新时代的新任务、新问题、新挑战面前，要善于科学执政、民主执政、依法执政。一方面，增强制度资源的掌控力和执行力，构建制度体系，加强执行监督，善于把各方面制度优势转化为管理国家的效能；另一方面，能够统筹制度改革和制度运行，处理好顶层设计和分层对接的关系，搞好上下左右、方方面面的协同配套，做到完善国家制度和提升国家治理效能的有机统一［4］。

语言文字事务治理是国家治理的一个细分领域。语言文字事务治理现代化，是指在坚持和完善我国语言文字根本制度的前提下，对语言文字进行法治化、规范化和标准化治理。具体来讲，就是对照党的十九届四中全会确立的国家治理体系和治理能力现代化目标任务，围绕贯彻落实国家确立的中长期语言文字事业改革和发展的目标任务，来实现语言文字事务治理现代化。语言文字事务治理包括普及国家通用语言文字，推进语言文字信息化建设，提高国家语言文字服务能力，弘扬传播中华优秀语言文化，完善语言文字工作管理体制等五个方面。因此，语言文字事务治理现代化的内涵就是在上述五个方面实现治理现代化。从目标任务来分析，每一个方面的治理都包括了治理体系的构建和治理能力的提升两个具体要求，这两个具体要求从实际操作层面来归纳，可以概括为规范现代化、标准现代化、测评现代化和监督现代化。

所谓规范现代化，是指构建系统完备的语言文字工作管理规范体系，目标是通过加强语言文字的各层次立法，推进各行业和各地方的配套立法工作，建立起完善的以《国家通用语言文字法》为核心的中国特色社会主义国家语言文字法律法规体系，确保实现以良法保障善治。从任务来讲，一是建立完善的语言文字立法体制机制。这个体制机制不仅要能科学立法、民主立法、依法立法，也要形成党委领导、人大主导、部门依托、社会参与的立法工作格局，还要具备不断提高立法质量和立法效率的能力。二是构建门类齐全、结构合理、内容科学的语言文字法律规范体系。使社会生活各领域的语言文字事务都能够实现法律调整，使各项语言文字工作都能“有法可依”。

所谓标准现代化，是指确保语言文字使用标准的科学规范和高效运行，目标是围绕实施国家的信息化建设战略，通过制定新标准和对现有标准进行修改完善，增强现有语言文字规范标准的适用性、针对性和实效性，最终建立顺应信息化时代要求的层级关系合理的具有前瞻性的语言文字规范标准体系。从任务来讲，一是构建科学合理的语言文字规范标准体系。这一体系应该涵盖国家通用语言文字规范标准和专用语言文字规范标准两大门类，语言文字一般规范标准和语言文字信息处理规范标准两大体系，国际标准、国家标准、地方标准、行业标准、团体标准和企业标准六大层级。不同门类、体系和层级之间能够实现协同发展。二是建立统筹协调各类语言文字标准之间关系的体制机制，推动规范标准研制部门之间实现合作，防止各类规范标准之间出现相互矛盾。三是实现通用标准和专用标准、基础标准和应用标准之间的配套建设与协调发展。以国家通用语言文字为依据构建通用标准与基础标准；以非国家通用语言文字为依据构建专用标准；丰富和完善国家通用语言文字和非国家通用语言文字本体规范标准与工作规范标准；发展与各类语言文字应用相关的信息处理规范标准；推进各领域与语言文字应用相关的信息处理规范标准。四是解决重点行业与领域中语言文字规范标准使用存在的问题，同时针对新领域中出现的问题制定新标准。

所谓测评的现代化，是指实现语言文字应用水平培训测试的科学化、规范化和信息化，目标是通过构建与完善各类语言文字应用水平的测试大纲、测试标准及管理制度，增强现有语言文字应用水平测试的科学性和有效性，健全顺应信息化时代要求的语言文字应用水平测试体系。从任务来讲，一是修订完善通用语言文字应用水平测试体系。主要是健全用于测试普通话水平、汉字应用水平的各类测试大纲、测试标准及规章制度。二是根据基础和条件，有序推进各类专用语言文字应用水平测试大纲、标准及制度建设。三是根据不同行业和领域语言文字应用的实际和需求，分清轻重缓急，在特定行业和领域中推进语言文字应用水平的测试。四是推进各类语言文字应用水平测试的信息化建设和资源建设，大力推动计算机技术和人工智能辅助技术在语言文字应用水平测试中的运用，有效提升规范化、标准化方面的治理能力。五是建立和完善行业从业人员的语言文字应用能力的测试标准以及应用能力培训的测试标准。

所谓监督的现代化，是指语言文字使用监督检查的制度化和规范化，目标是通过对重点领域、行业、人群的语言文字使用情况的监督检查，建立语言文字应用情况的监管体系、参与体系和服务体系。从任务来讲，一是不断完善国家语言文字工作的管理机制。形成国家语委协调，行业主管部门主导，相关部门协同，社会力量参与的高效、协作的管理机制。二是健全语言文字依法管理和执法监督的协调机制。加强各部门参加的综合执法，开展重点行业领域的专门执法，围绕社会反映强烈的热点难点问题开展执法检查。三是完善语言文字管理工作的规章制度，特别是推进语言文字规范标准管理的法治化。四是加强对重点行业和领域语言文字应用情况的监督检查。加强对新闻出版、广播影视、新媒体、公共服务领域、公共场所语言文字使用情况的监测；强化对信息技术产品中的语言文字、互联网语言文字使用的管理；加强对网络语言、新词新语、字母词、外语词等的监测、规范和引导。五是围绕构建社会语言文明，积极建设语言文字社会应用的参与体系与服务体系。鼓励社会参与不同层级规范标准制定和推广工作；在语言文字事务治理的各环节推行民主管理；依托计算机和互联网技术、专业机构和专业咨询，向全社会提供方便快捷的语言文字应用服务。

二 良法标准下的语言文字事务治理的法治检视

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。依靠法治确立制度安排、维护社会和谐稳定、确保国家长治久安，是人类在长期的国家治理实践中获得的智慧，也是近现代国家实现善治的重要路径。究其原因，现代法治在价值层面为国家治理注入了良法善治这一核心价值［5］，在制度层面为国家治理构建起善治的体制机制，在方法层面为国家治理提供治理体系法治化和治理能力法治化两个相互促进的路径，将治理目标转化成治理效能，最终把国家治理导入现代化进程。上述原理表明，实现国家治理体系和治理能力现代化，关键是推进国家治理法治化。党的十八届四中全会指出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系。这不仅强调了法治在国家治理体系中的重要性，也指明了我国语言文字事务治理的主要方式与法治任务。

长期以来，我国语言文字事务治理以行政指令方法为主，这种方法在计划经济时代甚至改革开放初期，在语言文字推广普及、基础建设、督查服务、能力提升、科学保护、文化传承等问题并不凸显的情况下，因具有灵活性、权威性等优势成为主要的制度工具。以至于在20世纪90年代起草《国家通用语言文字法》的过程中，有人质疑语言文字立法的必要性［6］。现在来看，当初制定《国家通用语言文字法》将语言文字事务治理导入法治化轨道是非常正确的。因为从该法实施20年的情况来看，该法不仅很好地贯彻了国家语言文字工作的方针政策，促进了语言文字的规范化、标准化建设，更重要的是它解决了我国语言文字工作无法可依的问题，开启了语言文字事务治理法治化的新阶段：一是用法律确立了普通话、规范汉字作为国家通用语言文字的地位，这对于维护国家统一，促进民族团结，传承中华文化发挥了重要作用。二是规定了社会主体学习和使用国家通用语言文字的权利和义务。通过设定这些权利义务，确保了国家通用语言文字能够对提高国民素质、传承历史文化、促进经济社会发展、维护国家统一和民族团结持续发挥作用。三是立足语言文字社会使用状况，用刚柔相济的手段对语言文字的社会应用进行规范，既规制了公共领域的语言文字使用，又尊重了私人领域的语言文字自由。依托《国家通用语言文字法》共28条规定，汇集我国宪法、民族区域自治法、扫除文盲条例、教育法、商标法、全国人民代表大会组织法、居民身份证条例、人民法院组织法、刑事诉讼法、行政诉讼法、著作权法等法律法规关于语言文字学习、使用和传播的规定，加上30部实施《国家通用语言文字法》的地方性法规，21部关于少数民族语言文字使用的自治条例和单行条例及若干规章［7］，我国初步构建起语言文字事务治理的法律法规体系，这一体系通过实现语言文字工作的有法可依和依法行政，最终把语言文字事务治理纳入法治化轨道。

审视我国语言文字事务治理法律法规体系20年的运行，可以看到该体系虽然为推进国家通用语言文字事业发展提供了法治保障，但用良法善治标准来衡量，离实现语言文字事务治理现代化还存在一定差距。具体表现在以下几个方面。

一是法律法规体系存在结构性缺陷。我国是一个多民族、多语言、多文种的国家，有56个民族，近百种语言，近30种现行文字。这种语言文字社会使用状况表明我国语言文字至少存在两个应用体系：即由汉语普通话和规范汉字构成的国家通用语言文字体系，由方言、少数民族语言、手语、盲文等构成的国家非通用语言文字体系。从治理来讲，需要在坚持国家通用语言文字法治主导的前提下，构建通用语言文字和非通用语言文字两个体系。这两个体系在立法目的、保护方式、法律性质及法律责任与救济方式等方面有不同的要求［8］。每一个体系的构建需要体现系统性、整体性和全局性的要求，在法源上除了有宪法的原则性规定，还应该有配套的法律、法规、规章、地方性法规及自治条例和单行条例等。对照上述标准，目前国家通用语言文字法治体系还不健全，而国家非通用语言文字的法律调整几为空白。我国的少数民族语言文字工作体系虽然客观存在［9］，但该体系缺少统领治理的专门法，因此民族语言文字的调控体系同样存在结构性问题。

二是法律法规体系的协调作用不突出。语言文字是一种文化财富，但却有着重要的政治功能。在大多数国家，语言文字与国家认同和民族认同密切联系在一起，被用作维护国家统一、推动民族融合的重要工具。在我国，由汉语普通话和规范汉字构成的国家通用语言文字集中体现了国家的整体利益，肩负着实现构建中华民族共同体的重要任务；而国家内部的非通用的语言文字常常与特殊群体的某些文化传统与生活习惯联系在一起，又具有维系群体认同的作用。因此，国家语言文字治理体系的构建，需要在坚持以通用语言文字所代表的国家整体利益为根本遵循的前提下,适当兼顾少数群体的利益，而不能完全忽略非通用语言文字在文化资源保护、少数人权益保障、国际舆论导向、区域发展战略和民族法制建设等方面的独特作用。当前，统筹各种语言关系，处理好普通话和方言、简体字和繁体字、国家通用语言文字和民族语言文字、母语和外语的关系,仍然是国家语言文字法律法规体系在完成保障国家通用语言文字推广普及这一核心任务时面临的重要课题［10］。

三是法律法规体系调整的内容滞后。我国是统一的多民族、多语言的国家。改革开放以来，我国语言文字的使用状况发生了一些新变化，如新媒体和文化创意产业改变语言文字的表意性和意象性；外来语、新媒体语言使用增多，影响扩大；通用语言与非通用语言交叉使用现象突出；专业语言的非专业使用与跨领域使用越发普遍；等等。上述新变化对语言文字工作构成挑战。而在另一方面，通用语言文字治理体系主要基于过去形成的传统场景与使用习惯来运作，无法对市场经济中和文化创新中的一些新事物、新概念、新现象作出反应。例如，一些在《广告语言文字管理暂行规定》看来是违规的广告语言恰恰是创意之作。与此同时，一些新型的语言文字行为因缺少法律明文规定出现规制“缺位”现象。例如，一些新媒体语言的使用与管理问题在现行语言文字法律法规体系中没有得到及时反映。除此以外，在现有的通用语言文字法律法规体系中，一些特定的语言文字使用规则，法律、法规或者规章等之间的规定存在不一致。例如对于公民自己修改姓名，法律、法规、规章、规定之间存在着明显的不一致现象，以致产生了姓名权纠纷［11］。

四是法律法规体系的实施有待加强。语言文字法律法规体系有两个主要作用：一是确保语言文字管理工作的规范化和制度化。二是保障公民的语言文字权利。而从现有体系运行来看，这两个方面作用发挥不够明显。从第一个方面来看，目前我国的语言文字管理是一种集中与分散相结合的体制。依据《国家通用语言文字法》第21条的规定，教育部和国家语委具有管理语言文字工作的职权，还有其他若干部门也在负责语言文字工作，如文化和旅游部、国家民委、全国人大教科文卫委员会等。但是由于《国家通用语言文字法》对于语言文字工作部门的职权规定十分笼统，各部门究竟具有何种具体职权并不明确。特别是从执法角度而言，该法及其配套法规政策对具体语言文字工作部门的执法缺少相应规定。部门主导、权力配置不足、执法程序缺乏，直接造成语言文字使用监管不力。从第二个方面来看，一些学者认可《国家通用语言文字法》的软法属性，认为该法倾向于引导、指引和协调，缺少强制性［12］。软法属性，缺少强行性规范，弱化了法律的适用性。另外，《国家通用语言文字法》对于违法行为只是部分规定了批评教育、责令改正等措施，对违法者难以起到约束和制裁的作用。在当下语言文字侵权频发、侵权种类多样化的背景下，法律救济受害人权益的作用较难实现。

三 善治目标下的语言文字事务治理的发展方向

党的十八大以来，相继发布了《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要（2012—2020年）》《国家语言文字事业“十三五”发展规划》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《“十三五”少数民族语言文字工作规划》，实施了中华优秀文化传承发展工程，加强和改进了新形势下大中小学教材建设，国家语言文字事业在推进全面深化改革、服务国家发展战略、提升中华民族认同与中华文化认同方面的作用越来越突出。因此，关注新时代语言文字事业的发展和振兴，应当关注新时代国家语言文字事务的治理，认真思考如何通过健全法治来实现语言文字的“善治”。

一是构建完整的语言文字法治体系，满足多层次的语言文字工作的需要。具体来讲：（1）修改《国家通用语言文字法》，细化有关通用文字使用、规范、管理、罚则等方面的规定，使其操作性更强。与此同时，需要对通用语言文字与非通用语言文字之间的关系进行定位，为今后非通用语言文字立法预留空间。（2）对非通用语言文字进行立法，将通用语言文字以外的其他语言文字纳入法治体系进行调整，逐步建立语言文字的双核或者多核调整体系。（3）加强《国家通用语言文字法》配套行政法规的制定。我国迄今没有制定规范语言文字使用的专门行政法规，与《国家通用语言文字法》配套的行政法规不多，这对构建《国家通用语言文字法》的执法机制与协调机制极为不利。（4）重视国务院部门规章在规范语言文字工作方面的作用，使之能够及时解决当前语言文字领域出现的新情况和新问题，同时确保行政手段的有效性。（5）充分发挥地方立法在语言文字法治建设中的作用。国家层面的语言文字立法存在滞后性，这在短时间内难以改变，然而语言文字的地域特性又预示语言文字地方立法可以走在国家前面。

二是在推广普及国家通用语言文字时，统筹推进通用语言文字与非通用语言文字两大法治体系建设，注意协调不同语言文字及语言群体之间的关系。在全国基本普及国家通用语言文字，提高农村地区普通话水平，加快民族地区普通话普及率，强化学校语言文字教育，这是当前和今后一段时间国家语言文字工作的基本方针。这意味着，语言文字事务治理需要以国家通用语言文字应用为中心，突出对国家通用语言文字及使用群体权益的法律保障。但是，这并不意味着可以完全忽略少数群体非通用语言文字的使用习惯。因此，在推进语言文字治理时，要注意协调不同语言文字及语言群体之间的关系。具体来讲，立法可以差异设定国家的语言文字保护义务，以国家通用语言应用及其使用群体的利益保护为重心，在一定范围内适当兼顾非通用语言应用及其使用群体的权益，进而使国家通用语言文字推广普及、国家通用语言文字教育与公民语言文字权利保护能够统一起来［13］。

三是优化语言文字法治体系的内容，增强规范内容的科学性与可操作性。从科学性来讲，首先，要注意解决规范引导与规范强制相结合的问题。对于事关公共利益与重要事项的语言文字使用问题，法律调整要以强制性规定为主，现有的引导、指引和协调规定也应该细化，并赋予主管部门更多的监管权力。对于公民个人生活领域的语言文字使用，体现对公民选择自由的尊重，立法应该以倡导为主。其次，要注意解决语言文字立法层次和立法主体多元化导致的规范冲突现象。除了要修改或者废止那些不合法的规定外，也要清理那些内容相互抵触、执法存在冲突、依据明显缺失以及不适应语言文字事业发展要求的规范。从可操作性来讲，要重点围绕执法过程中遇到的问题，补充完善现有立法，突出规范对于执法监管的保障作用。要进一步调查跟踪各类语言的使用情况与使用环境，对出现的一些新问题与新情况，可以制定一些效力位阶较低的规范灵活处理，解决语言文字规范内容与现实生活脱节的问题。对于地方性、群体性特色较浓的语言文字问题，重视地方性规范与自治规范的调整作用。

四是加强语言文字法治体系的实施，确保语言文字规范内容得到贯彻执行。目前我国语言文字的治理主要依靠语言文字管理部门的检查监管。这种状况决定了加强语言文字法治体系的实施主要是要完善现有的语言文字应用监管体制。目前我国语言文字管理部门分工较为宽泛，还存在着一些职能交叉、模糊与空白地带。国家语委主管语言文字工作，实际的工作主要由教育部下设的两个业务司，即语言文字应用管理司和语言文字信息管理司来承担。此外，还有众多的委员单位参与管理工作。如国家民委负责各少数民族语言文字的教学、研究、推广及相关法律、规章、制度的建立与制定等管理工作。现在国家语委，过去属于国务院直属机构与语言文字管理的专门机构，法律地位较高，但1998年机构改革被并入教育部后，其职能属性发生了较大变化。从近几十年的运行状况来看，这种集中与分散相结合的体制由于专职宏观，部门实化，专职监管受到的牵制多，部门监管又存在协调不够，难以有效解决现实中出现的语言文字问题。改革的方向应该是强化专职机构职能，加强参与部门协调。具体做法可以考虑：重构国家语委监管权，完善垂直领导体系；探索语言文字行政综合执法改革，提高行政执法效能；建立多部门联席会议制度，加强各部门在语言文字标准化和规范化工作方面的协调；建立专家咨询机制，实现决策工作科学化；调动地方和基层各级语言文字管理部门的积极性，建立长效管理机制；实现行政主导与社会参与相结合，建立合作型语言文字治理结构。

当前，我国正在推进全面依法治国方略，在社会生活各领域推行法治化建设，这是立足长远的国家治理体系和治理能力现代化的选择。推动语言文字法制建设，是《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要（2012—2020年）》和《国家语言文字事业“十三五”发展规划》等政策文件确立的完善语言文字工作治理体系的重要举措，目前这一举措也正在稳步推进之中。应当看到，由于我国语言文字工作的长期性与复杂性，加之现行语言文字治理体系尚不完善，目前我国语言文字法治体系建设还没有作顶层设计，语言文字事务治理和法制建设相关的理论研究也没有获得足够的关注。希冀本文的讨论能够对推进国家语言文字事务治理现代化有所裨益。