多源流理论视域下中外合作办学收费政策研究——基于28省(市)收费文本的分析①

徐 琼

(厦门大学,福建 厦门 361005)

近年来,中外合作办学收费问题经常引发公众的质疑和担忧,成为社会关注的热点。中外合作办学的法律制度正在逐步完善,但尚无专门性的收费政策,这导致了收费过程中的诸多问题,阻碍了中外合作办学的健康和长期可持续发展。中外合作办学收费问题属于高等教育收费范畴,由于其特殊性,有必要出台规范的收费政策以有效应对。将中外合作办学收费政策纳入国家政策议程,对于中外合作办学的健康有序发展具有重要意义。

一、我国中外合作办学政策收费相关规定的简要回顾

《中外合作办学条例》规定,中外合作办学是一项公益事业,是中国教育事业的组成部分。但由于自身的特点,中外合作办学收费政策具有特殊性，如必须考虑引进高质量外国教育的费用分担和中外学者之间的费用转换。 目前我国尚无针对中外合作办学的特殊收费政策,而由各省(市)根据有关法律、法规和具体情况作出规定。

对中外合作办学的相关政策文件进行整理发现,首先,关于中外合作办学收费规定的内容不多,相对缺乏行政法规和部门法规。其次,近年来中外合作教育发展迅速,收费问题引起了广泛关注，但我国的政策法规是2007年之前发布的,最新的修订后的法规也在2013年发布(表1),因此在解决当前的中外合作办学费用问题上存在不适切性。最后,以往文件中涉及收费的内容多为理论指导,缺乏可操作性的指导内容。在具体实践中,按照文件指示相关理念和社会约定俗成的规则,中外合作办学暂时由各省自行出台相应收费文件，各省(市)规范性收费文件及发布年份的统计如表2所示。

表1 我国中外合作办学政策文本与收费相关内容统计

表2 具有规范性收费文本省(市)的文件发布年份统计表

我国有中外合作办学的省(市)28个,其中仅有16个省(市)具有规范性的收费文件,文件发布时间不一,部分省(市)较早颁布,但较为规范的收费文件均为近年来出台。从时间上看,我国最早的相关文件是北京市1998年出台的中外合作办学收费审批相关程序的函件(并非规范性文件),2001-2010年大多数省(市)均未出台规范性收费文件,2010年之后各省(市)才开始陆续制定相关收费文件。可见,各省(市)收费文件要么制定较早已不适应新形势的需求更不具前瞻性,要么就是制定太晚难以满足现实需要；28个省(市)中目前还有近一半没有出台规范性收费文件,如海南省近年来中外合作办学发展较快,但至今没有规范性收费文本可供参照。我国的中外合作办学始于20世纪80年代,但至今尚未出台中外合作办学的专门性收费政策,这使得地方省(市)难以规范具体的收费做法,产生了的诸多收费问题并逐渐引发社会的广泛关注。

二、多源流理论分析框架及其适切性

多源流理论(The Multiple Streams)是由美国著名的公共政策科学家约翰·W·金登(John W. Kimden)根据组织行为的“垃圾”模型开发的一种政策过程分析理论。该理论认为,问题源流、政策源流和政治源流的发展通常是相互独立的,当特定时间或焦点事件触发时,这三个主要源流会汇聚在一起,从而推动公共问题进入政策议程。[1]金登将特定时间或焦点事件命名为“政策之窗”(policy window)(图1)。 该理论阐明了政策中出现的相关影响因素的类型,区分了建立政策议程的主要影响因素,并为公共问题是否可以进入政策议程提供了分析框架。

多源流理论是第一个对公共政策过程的核心环节,即议程的建立和公共政策形成的内部机制进行科学讨论的理论，为揭示为什么某些公共问题可以吸引公共决策者的注意力并进入政策议程提供了分析框架。近年来我国教育领域学者开始运用多源流框架模型来分析教育政策议程设置、过程和形成,既探讨已出台政策的相关源流及交汇过程,了解打开“政策之窗”形成政策文本的原因,也对已引起广泛关注但未能进入政策议程的社会问题进行构想,探讨如何实现源流交汇,并打开“政策之窗”以促进其进入政策议程。自上世纪中外合作办学开展以来,中外合作办学的收费政策问题就引起了社会的广泛关注,但一直未能进入政策议程。[2]各地方省(市)收费标准依据只能参照相关理论和法规,不规范的收费文本导致实际收费过程中出现诸多问题,引发了社会公众对中外合作办学的质疑与不满。因此,运用多源流理论来探究这一备受社会公众关注的问题为何仍未进入政策议程具有适切性,通过具体分析中外合作办学收费政策受到哪些源流影响、为何无法打开“政策之窗”也可更全面地看待这一热点问题。

三、中外合作办学收费政策的多源流分析

1.问题源流分析。社会环境中往往“漂浮”着各种社会问题,但并不是每个问题都会被提上议程。问题源流(problem stream)分析是指针对问题重要程度的一系列指标、能够引起关注某个问题的危机或焦点事件，对现行政策存在问题反馈进行评价和分析的过程。研究发现中外合作办学收费标准及行为不规范,政策透明度低;收费政策滞后于现实需求,出现多次危机事件;收取费用过高,近年来涨速快、涨幅大形成了中外合作办学收费政策的问题源流。

(1)收费标准及行为不规范,政策透明度低。2007年教育部《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》强调中外合作办学应严格按照一定标准,即国家规定的收费项目或学校所在地省人民政府批准的收费标准收费,并公开收费项目。但实际上各省(市)收费政策透明度低,相关文件规定并不规范,如缺乏科学的成本核算体系、财务管理不健全等,这些问题影响了生均培养成本的准确测量。[2]不规范的收费标准与行为、不透明的政策内容导致中外合作办学收费“有办法、无依据”，学费标准的结构不合理，市场供求因素影响过大以及在执行过程中发生“搭便车”的现象。[3]

通过对各省(市)收费文本的分析,发现中外合作办学收费定价存在较大差异,虽有政府定价、政府指导价以及市场调节价等标准但并不规范。如山东省规定中外合作办学若能引进外国优质教育资源、属于新兴和急需的学科专业领域、办学质量高并且得到社会普遍认可,即可适当提高收费标准;湖北省主要通过召开听证会收集中外合作办学收费方案再做决断;北京市物价局规定,中外合作办学应当以非营利性、按照社会力量办学收费管理办法制定收费标准；广东省中外合作办学收费文本规定将独立办学学历教育中专业课外语授课课时比例作为收费考量标准,但未指定依据。总体而言,当前关于学费标准制定依据、生均培养成本等方面,相关政策没有数据支持，效力非常有限。因此,许多高校在实践中并未按照有关规定收费,出现了以中外合作办学收费作为创收手段的任意收费、高收费等问题,是中外合作办学收费政策的问题源流之一。

(2)收费政策滞后于现实需求,出现多次危机事件。《中外合作办学条例》曾专章规定了中外合作办学机构收费制度,各省(市)基本按照相关精神制定文件。但是,目前各省(市)公布的收费文本差异很大,其中既有函件,如《北京市物价局、北京市财政局关于本市中外合作办学收费审批程序(试行)的函》;又有管理办法,如《广东省发展改革委、广东省教育厅、广东省财政厅关于高等教育中外合作办学收费管理的办法》;还有一部分以通知形式发布,如江苏省发布《关于进一步规范高等教育中外合作办学收费的通知》等。研究发现，各省(市)已公布的正式收费文本的基本内容相差不大,部分省(市)文本内容极其简单或并未根据本省实际制定,还有部分省(市)收费文本甚至直接搬套相关文件,只有很少省(市)根据地方发展需求增添了部分内容,因此大多数收费政策难以满足实际发展需要。

政策滞后于实际需要,中外合作办学频现危机。教育部在2014年底终止了252个本科以下层次的中外合作办学机构和项目;2015年4月,湖北大学等6所省属本科院校宣布停办9个中外合作办学项目;2016年,湖北省内26个中外合作办学项目停止招生;2018年7月教育部宣布终止234个本科以上的中外合作办学机构和项目,更是引起了社会的广泛讨论。暂停审批和叫停部分中外合作办学既是我国中外合作办学由规模发展向内涵建设的淘汰更新、优化升级转型阶段的必经之路,尤其是收费问题,包括部分院校所收费用过高,提供的教育资源、教学质量学生并不满意,办学活动难以持续;或是收取费用无法满足办学需要,难以继续开展办学;还有部分中外合作办学将收费作为赚取利益的渠道，进行欺诈式宣传招生,严重违反教育部规定。公众信任危机愈发明显,成为中外合作办学收费政策的另一问题源流。

(3)收取费用较高,近年来涨速快、涨幅大。越来越多考生选择中外合作办学,并希望通过“多花钱去上一所好学校”,然而教育供求不平衡和资源分配不均,导致中外合作办学收取费用对于普通家庭而言相对过高,且近年这种增长速度越来越快、涨幅也比较大。根据各高校官网数据,具有独立法人的中外合作办学机构最高学费可达到每年每生18万元,加上住宿费、书本费、医疗保险费和生活费等,每个学生一年的费用超过20万元。其他机构的价格也接近10万元,如广东以色列理工学院每学年学费9.5万元人民币，香港中文大学(深圳)则为9万元,深圳北理莫斯科大学规定为4万元,温州肯恩大学普通类专业每学年学费6.5万元。

对部分院校近5年内学费上涨情况进行统计,可以发现中外合作办学本身收费很高,近年来这些院校或多或少都出现了学费上涨现象(表3)。经过统计,目前各省(市)中外合作办学机构和项目的学费价格主要有3种,包括直接规定价格、设置价格上限和基于一定基准进行浮动。然而这些规定并没有相应说明,且不同院校、地区之间差异明显,学费上浮区间就呈现出15%、20%、25%到30%不等甚至3、4倍的差别,相应基准既有明确价格的表述也有模糊价格的表述,导致部分院校即便在规定基准内也可随意收取高费用。可见,目前中外合作办学缺乏完善的定价机制,关于定价主体、收取标准、定价原则、定价程序等内容均难以统一,导致中外合作办学近年来收取费用高、涨速快、涨幅大,成为中外合作办学收费政策问题源流之一。

表3 部分院校5年内学费上涨情况统计表

2.政策源流分析。政策源流(policy stream)意蕴丰富,指一项政策建议、主张或方案经由产生、讨论、重新设计以及受到重视的复杂交互过程。这一过程中发挥主要作用的是各利益集团,一般包括高校学者、政策研究者、政府官员等,他们组成一个“政策共同体”,从自己的立场出发反映不同利益诉求、基本立场和价值偏好,进而设计问题解决方案,并据此提出相应的政策建议以推动政策议程的建立。中外合作办学收费政策源流一方面体现在相关专业研究人员提出的意见建议,另一方面来源于社会多方对中外合作办学收费问题的反馈。

(1)相关专业研究人员提出的意见建议。高等教育学、教育经济学和中外合作办学等方面的研究人员对中外合作办学的收费政策进行研究时,主要从促进中外合作办学发展的角度出发。以王善迈教授为代表的国内学者主张,中外合作办学作为我国高等教育的一部分,属于准公共产品,因此学费的实质是对教育成本的一种补偿。[4]这一说法得到大多数学者的认可,有学者进一步提出成本补偿的额度必须考虑学生的比较利益。[5]实际上,学生的利益与家庭负担能力有关,高校所建立的学费标准必须基于受教育者或家庭的经济支付能力,不应该超出学生及家庭的最大承受能力。[6]中外合作办学收费问题涉及多方利益,研究人员必须从不同利益主体的角度来研究收费问题。为此,一些研究表明,不同时间段、不同学校、不同学科的高等教育带来的个人回报率不同,应实行具有差别性的定价,并根据教育成本补偿理论探索多样化收费。[7]王康平等学者还认为,学费的确定不能局限于特定的基础。[8]可见,中外合作办学收费政策还必须考虑到办学主体的成本、学生及其家庭的负担能力以及劳动力市场的供求状况等因素。[9]

著名高等教育专家潘懋元先生曾在高校学费研究中谈到高校投资、捐资与合理回报问题,他主张投资不等于捐资,应该得到回报，但大学获取回报并不直接等同于营利,不能因此在办学中将营利作为目的。[10]高等教育的公益性和营利性是中外合作办学收费面临的重要问题。我国强调,中外合作办学既要坚持公益性,又可以获得合理回报。但由于中外合作办学收费的特殊性,有必要探索出适合中外合作办学的收费模式。因此,在对几种收费模式进行比较分析的基础上,有学者提出了一种基于成本补偿理论的“预算+核定+依据评估进行调整”模型,制定了生均成本核算的方案。[11]专家学者的相关意见和建议是中外合作办学收费政策的政策源流之一。

(2)社会多方对中外合作办学收费问题的反馈。一直以来,教育行政部门、学生家长、中外合作办学管理人员等社会多方利益相关者十分关注学费问题。首先,教育行政部门主要依据有关文件管理中外合作办学的收费。《中外合作办学条例实施办法》规定,办学者在满足相应条件下可以取得合理回报,因此教育行政部门主要面临如何衡量公益性和营利性的难题。其次,中外合作办学的特点是引入了高质量的境外教育资源,学生家长对中外合作办学质量拥有较高期待,他们关注的焦点在于学费是否真的有效利用,包括引进优质教育资源、提高教学质量以及改善办学条件等,并主张中外合作办学收费应该公正公开,尤其是必须公布使用明细。国内中外合作办学收费始终存在收费过高但承诺的相应事项却无法兑现的情况,部分办学机构因此被关闭或叫停,学生的利益还会进一步受到侵害。[12]再次,中外合作办学管理人员认为,目前我国政策制定的理论研究较为匮乏,没有统一的可用于中外合作办学收费政策制定的理论依据,而收费时又必须同时满足外方合作院校的相关需求,因此只能以地方收费政策相关标准为主,以办学成本和外方收取费用作为主要依据收费。社会多方的相关反馈成为中外合作办学收费政策的政策源流之一。

3.政治源流分析。政治源流(political stream)主要从国家角度来分析政策议程的建立方式,其中涉及到国民情绪、有组织的政治力量、意识形态、政府行动策略以及其他相关因素。政治源流与政策源流紧密相关,政策共同体之间的“讨价还价”是政治源流共识达成的关键因素。我国提倡的教育对外开放和中外合作办学内涵式发展需求愈发明显,与中外合作办学质量所引发的公众质疑情绪共同成为中外合作办学收费政策的主要政治源流。

(1)教育对外开放和中外合作办学内涵式发展需求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出,鼓励各级各类学校的国际交流与合作,致力于发展示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目。中外合作办学在引进国外优质教育资源方面具有独特的优势,逐渐成为我国教育对外开放的重要方式。因此规范和完善中外合作办学相关政策已成为我国教育开放发展新的需要。

随着教育对外开放的发展,中外合作办学内涵式发展需求更为显著。依据《中外合作办学条例》的指导方针,制定科学合理、运行规范的中外合作办学收费政策成为当务之急。当前,各省(市)主要根据中外合作办学的实际成本和教育供求关系来制定收费标准,只有少数省(市),如北京市、广东省和福建省等根据各自的发展需要,针对收费政策进行了本土化创新,这既为当地教育消费者提供了更加规范化的教育市场,也调动了地方合作办学的积极性,同时为规范性收费政策出台奠定了一定基础。因此高等教育开放和中外合作办学内涵式发展需求是中外合作办学收费政策的政治源流之一。

(2)中外合作办学质量引发公众的质疑情绪。2003年《中外合作办学条例》中,主张中外合作办学费用应主要用于教育教学活动和改善办学条件,但频繁出现的质量问题不断引发着公众的质疑情绪。首先,部分中外合作办学教师并非正规聘请，而其中不少是短期内上课的“飞行教师”,授课多集中在几周内,学生难以消化吸收,课程和教学质量难以保障。其次,从一些合作的国外办学机构和学校的水平来看,大多数中方合作的外方院校主要以国外二流、三流学校或培训机构为主,缺乏真正具有实力和备受认可的高质量院校。再者,还有部分国外非正规学校以合作办学为由来中国兜售虚假文凭和证书,这些学历文凭有的并未获得其国内教育行政部门的认可,有些证书含金量不高。[2]最后,根据中外合作办学试点评估有关数据,目前中外合作办学引入的教育资源从总体来看水平还不够高。尽管中外合作办学中有“四个1/3”的规定,但该规定实际上并未得到严格执行。

近年来中外合作办学正加速发展,许多机构和项目引进的教育资源无法达到标准、教学质量难以保障、学科专业发展不够以及缺乏内涵式发展机制等问题,在某种程度上导致学生满意度低,许多办学活动难以持续只能终止。另外,中外合作办学机构的财务管理体系不够完善,公布的学费制定标准与教育成本使用效率情况均不明晰，以及合理回报的界限不清导致营利性与非营利性的冲突,这些问题进一步引发了社会公众的质疑情绪,关于中外合作办学收费过高、标准不明等新闻层出不穷,多媒体是反馈这一问题的重要阵地。目前,收费问题是中外合作办学被反映最多的问题之一,成为中外合作办学收费政策的政治源流。

四、中外合作办学收费政策尚未进入议程的原因分析

约翰·W·金登提出三个独立源流后,进一步认为这些分离的源流会在关键时刻汇合从而形成决策。但实际上三大源流汇合存在很多现实阻碍,如社会问题得以确定并拟定了相应解决措施,但此时政治气候远未能达到;又或者政治源流与政策源流已经汇合,但社会问题自身并未引起大众重视;还存在政治源流与问题源流汇合成功,亟需适当行动来解决问题却缺少可行方案。相对而言,中外合作办学收费政策的问题源流已经形成,但政策源流和政治源流中仍有部分因素不够明显,未达到打开“政策之窗”,难以进入政策议程。

1.牵涉主体较多,难以兼顾政策共同体利益需求。政策源流中的“政策共同体”是基于某一问题短期内聚集的团体,他们从自身利益出发提出对策建议,难以平衡不同个体的利益需求,稳定的政策源流便无法形成。中外合作办学收费问题较复杂,如就收费审批流程而言,目前的收费审批方式有申请-审批式、申请-批准式、提出意见-审核-制定式、核定-核准式等多种方式;不同方式涉及的审批层级既有单级线性管理,也有省市两级管理;具体审批流动路径则包括机构(项目)-教育厅-发改委-财政局、机构(项目)-物价局、财政厅-教育厅,有时还会涉及到人力资源社会保障部门。一道审批程序就已牵涉诸多相关利益主体,参与价格制定的单位又涉及教育厅(市教委)、物价局、财政局、发改委、人力资源和社会保障厅等多个行政部门,还需考虑社会多方意见,因此共同体的利益需求极难达成一致。

除此之外,中外合作办学中的学历教育与非学历教育之分、营利与非营利之争实际上都牵涉不同利益主体的需求,涉及各级政府及其职能部门、中外合作办学举办者、管理人员、在校师生以及家长等不同主体之间纵横交错的利益关系。如学生家长主要基于学生发展利益,对中外合作办学教育质量非常关注;对于政府而言,中外合作办学是我国高等教育不可分割的一部分,要始终按照高等教育规律进行办学;对举办者而言,中外合作办学需要在高等教育系统中投入更多资金、资源,同时必须考虑合作办学中外院校之间权利与利益等复杂关系。可见中外合作办学收费政策牵涉主体较多,难以兼顾政策共同体的利益需求,也阻碍着可行性问题解决方案的形成。

2.各省(市)实践差异大,未形成可行性问题解决方案。我国中外合作办学收费实行属地化原则,各高校的学费按学校所在地省(市)级政府物价、教育部门批准标准执行，但缺乏严谨的收费政策理论依据,相关标准又未经科学论证,具体收费实践中地区、项目价格差异较大。根据文本显示,就价格上浮的条件方面而言便存在标准不一、幅度不等的情况,上浮条件有双一流，高水平学校、学科、专业，合作院校的世界排名，课时比例等条件；上浮幅度也不尽相同,有15%、20%、25%、30%甚至3、4倍的差距,部分省(市)根据办学层次类别分别制定基准价格,基准既有明确价格的表述也有模糊价格的表述,即便同一省(市)内的学费标准也不尽相同。可见各省(市)中外合作办学收费政策各不相同，收费实践情况存在较大差异。

目前,为规范中外合作办学收费政策,一些省(市)也采取了改革措施。如北京市物价部门本着不以盈利为目的的基本原则,依据教师酬金、办公费、设备购置费等成本支出来核算审批,参照社会力量办学收费管理办法,制定了本市收费标准。[3]广东省在教育对外开放上优势突出,故而将外语教学时间比例作为限制性因素之一,以此来激励办学单位引进更多优质资源,但监督和保障机制还不够健全。各省(市)收费政策的创新某种程度上为形成可行性问题解决方案提供了参考,但正如学者潘从义所说,“教育行政主管部门制定的诸多学费收取政策大多具有即时性,缺乏宏观上的整体规划,实际执行效果离政策目标还存在一定的差距”[13]。因此,由于各省(市)收费实践差异较大,社会各方的观念立场不一、利益诉求不同致使相应制度建议和问题改革举措无法统一,问题解决方案无法成行,中外合作办学收费政策自然无法进入政策议程。

3.中外合作办学理论基础薄弱,政策实施空间狭窄。根据《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》的指示,我国中外合作办学收费原则以生均培养成本为主,并参照成本补偿原则，但由于缺乏科学的成本核算系统,目前很难准确衡量中外合作办学的生均培养成本。因此,该理论运用到中外合作办学实践中还需进行调整和更新,否则无法适应中外合作办学实际情况。

表4 部分省(市)收费依据原则统计表

从公开的收费政策文本中可以发现,各省(市)所依据的收费原则主要以成本补偿原则为主,但在具体规定中还存在差异(表4)。根据各省(市)已公开的政策文本内容,基本没有针对这些原则的具体说明,关于如何在中外合作办学中贯彻这些原则也缺乏详细指导。这主要是由于我国中外合作办学近年来发展较快,但理论基础相对薄弱,法律体系还不够完备,很多政策内容涉及到中外合作办学专业知识,目前的理论研究还较少涉及到这一领域。这导致中外合作办学实践中存在很多问题,如直接从办学经费中按比例提取办学回报,影响了中外合作办学的可持续发展和我国教育开放质量,是中外合作办学收费政策难以进入正式议程的重要原因。

五、关于促进中外合作办学收费政策进入正式议程的建议

目前中外合作办学正处于艰难的发展时期,许多问题尚待法律保障。[14]要促使中外合作办学收费政策进入议程,首先,需进一步明晰中外合作办学收费政策的“问题源流”,剥离出中外合作办学中涉及的教育主权、资源配置、产权结构、意识形态等变量之间的关系,避免问题的长期滞留和积压成为悬难问题。其次,需要不断优化政策源流中“政策共同体”的协商调解通道,开放利益表达和民众参与的反馈渠道,重视办学者、相关利益团体、智囊专家库、新媒体网络和社会公众代表的诉求。再次,注重及时回应政治源流,不断加强中外合作办学立法组织与程序建设,明确利益表达主体权益和参与制度,提高立法精准度。最后,在三大源流汇合之际抓住关键时机促使政策议题直观化,避免随着政策问题层级向上移动面临的不确定性及不可逆转性成为隐蔽议程。如何缓解中外合作办学收费问题与政策制度之间的内在张力,促进三大源流汇合并抓住最佳时机开启“政策之窗”,仍有待更深入的探索和研究。