地方政府落实“双减”政策的偏差及对策研究

肖芳飞/赣南师范大学马克思主义学院硕士研究生

钟文平/赣州师范高等专科学校教师

肖芳飞

“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”[1]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央一直非常关心教育，教育问题也是社会长期关注的热点话题。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》明确要求各级政府要贯彻落实各项“双减”政策。针对“双减”政策的落实，各级政府统筹协调、多方联动，层层压实责任，有序推进。我国政府的层级管理是中央、省、市、县、乡自上而下的，地方政府作为国家管理的末端，在社会治理和基层管理中起着举足轻重的作用。特别是在国家政策的宣传和落实方面，地方政府是拥护者、执行者、监督者和反馈者。地方政府作为落实“双减”政策的主体，其行为直接关系到“双减”政策的成效和教育事业走向现代化的健康发展。

地方政府落实双减政策的偏差

“双减”政策指出：“加强党对‘双减’工作的领导，各省（自治区、直辖市）党委和政府要把‘双减’工作作为重大民生工程，列入重要议事日程，纳入省（自治区、直辖市）党委教育工作领导小组重点任务，结合本地实际细化完善措施，确保‘双减’工作落实落地。”地方政府作为实施“双减”政策的主体，受制于当地的经济文化和一定的人为因素，在政策推行的过程中，产生了较为明显的偏差。

（一）地方政府对“双减”政策解读的偏差

相较于早些年中央出台的减负政策，此次“双减”政策力度之大、影响之深，实属空前。地方政府在接收到印发文件时，首先是对政策文件解读，了解其内涵和要义，有针对性地进行工作安排和部署。而恰恰是第一步的解读工作，各个地方政府就产生了偏差，从而影响到了执行与反馈。

1.对“双减”政策落实力度的解读偏差

从“双减”政策内容中，能看出中央政府在出台和推行过程中的决心与担当。其中，“全面压减作业总量和时长”“坚持从严治理，全面规范校外培训行为”“大力提升教育教学质量”等，字里行间透露出对地方政府的要求，也是“双减”政策落实力度之强、之深的体现。然而，一些地方政府在对“双减”政策落实力度的解读过程中，却出现了两个方面的偏差。一方面是按照政策内容，加码执行，严苛程度超过了试点地区。比如，治理校外培训机构，不分学科类与非学科类培训，“一刀切”的现象比比皆是。更有甚者，干脆不再布置作业，彻底给了学生“自由”；另一方面，推脱敷衍，大打折扣。部分省份在治理校外培训机构的过程中出现了“检查来了关门，检查走了继续营业”的乱象。

2.对“双减”政策落实范围的解读偏差

关于“双减”政策的落实范围，在文件中已经有所指明。比如“双减”针对的目标群体是义务教育阶段的学生，并不包含幼儿园和高中阶段的学生；“双减”的目标之一是减轻校外培训负担，而校外培训负担主要是指学科类的培训负担；“双减”政策是减轻义务教育阶段学生的作业负担，并不是单纯地减少甚至是取消作业。因此，地方政府在解读“双减”政策时，出现了落实范围的偏差。部分地区，对幼儿园和高中阶段，也进行“双减”，即所有的学生都“减”作业，更有甚者，还出现了没有作业的现象。这种对“双减”政策落实范围的偏差，直接导致家长对政策产生顾虑，网上曾曝出某学校老师布置作业，其中一名家长反对，而班上剩余的所有家长都“要求”那位反对的家长带上孩子转学，不要耽误其他的孩子正常练习、正常学习的事件。另外，“双减”政策要求的是减轻学科类的培训负担，而有些地方政府却把艺术类、特长类的校外培训一并“减”，使学生不能满足个性爱好的培养，更无法全面健康地成长。

（二）地方政府对“双减”政策执行的偏差

地方政府是“双减”政策在地方上的执行者与监督者，而“双减”工作的目标是减少学生作业总量和规范校外培训机构。如何减少学生作业总量，怎样规范校外培训机构，是摆在地方政府与相关部门面前的一道“必答题”。

1.对减少学生作业总量的执行偏差

面对堆积如山的各科作业，中小学生苦不堪言，家长也深感无奈。以地方政府为主导，会同教育部门建立作业管理机制是“双减”政策中有效减少学生作业总量的方法。“双减”政策明确指出了学生完成书面作业的时间限度，让老师们在布置作业时有据可依——“学校要确保小学一二年级不布置家庭书面作业，可在校内适当安排巩固练习；小学三至六年级书面作业平均完成时间不超过60分钟，初中书面作业平均完成时间不超过90分钟。”然而，有些地方政府在减少学生作业总量的执行上，因对政策的解读不同，在减少作业总量上显现出不同的“标准”，在执行减少学生作业总量的操作上出现偏差。

2.对规范校外培训机构的执行偏差

从严治理校外培训机构是此次“双减”政策的目标要求之一。地方政府在执行“双减”政策对校外培训机构规范整治时，有较大偏差。其中，学科类与非学科类在规范整治时，多地出现“眉毛胡子一把抓”的情况，地方政府“一刀切”的做法与“双减”政策中“对非学科类培训机构，各地要区分体育、文化艺术、科技等类别，明确相应主管部门，分类制定标准、严格审批”的要求相违背。此外，继“双减”政策之后，教育部办公厅印发《教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围通知》要求各地政府对各类培训机构进行分类，精准识别培训机构的性质与范围，更好地落实“双减”政策，规范校外培训市场，防止地方政府的庸政行为。

（三）地方政府对“双减”政策反馈的偏差

一项政策能否落地、能否深入人心、能否真正地惠及人民群众，关键看政策反馈。“双减”政策目前产生的成效和评价，更多的是对政策本身的时效性和对根深蒂固的评价体系、教育制度的反馈。一些地方政府在解读和执行“双减”政策的过程中产生了偏差，同时也延伸到“双减”政策的反馈。

1.落实双减政策的成效不佳

因地方政府在行政执法过程中存在偏离规范的行为，部分家长和学生对“双减”政策推行过程中，产生了认识不同步、不到位的情况，没能理解“双减”的真正目的和意图。而由教育部门牵头组织成立的相关联合执法部门在对校外培训机构规范整治时，存在工作态度急躁和执法行为粗暴的现象，容易引发社会大众特别是学生家长的不满情绪，影响地方政府的公信力和“双减”政策的成效。

同时，减轻学生作业负担和整治校外培训机构是一项复杂、系统的工程，需要长期跟进并监督，并非一朝一夕就能产生实实在在的成效，因而很多家长和学生对“双减”政策的时效性产生了强烈的担忧。而地方政府在落实“双减”政策时，不注重时效性与全面性，未能深刻地看到家长背后的担忧，导致观望的心态，产生了对“双减”政策成效反馈不佳的结果。

2.落实双减政策的评价不佳

“有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向。”[2]目前，在唯中高考胜的评价制度下，基础教育难以摆脱应试的倾向，学生的作业负担很难减下来，对“双减”的评价，反馈不佳。此外，对于“双减”的目标和举措，在治标不治本的情况下，大力推行减压减负，恐怕很难让更多的家长“真心接受”。而有些地方政府在对“双减”政策的落实过程中（毕竟地方政府也是执行者）忽视家长的心理变化和真实想法，未认识到教育制度的滞后性，必然会对“双减”政策产生负面评价。整治校外培训机构相对容易，但直面教育体制改革才是社会大众期望看到的，这也是缓解家长焦虑、减轻学生负担的根源所在。

解决地方政府落实双减政策偏差的对策

从辩证的角度看，因各个地方政府存在着经济、文化上的差异，在落实“双减”政策时会导致一定的差异，这种偏差是有序、不可控的；地方政府作为“双减”政策的执行者，在推进“双减”政策时带有的倾向与主观感情色彩，也会导致偏差的出现，而这种偏差是无序、可控的。如果任由这种无序、可控的偏差加剧、蔓延，势必会对“双减”政策造成抵触，给社会治理带来不必要的问题与成本。因此，减少地方政府落实“双减”政策时出现的无序、可控的偏差，不但是推进教育现代化的重要举措，而且是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环，更是建设社会主义现代化国家的内在要求。

（一）加强地方政府对“双减”政策解读的精准性

“我国有着全世界最大的教育体系，同时情况也非常复杂，城乡区域发展不平衡，人民群众教育需求也存在很大的差异。”[3]因此，党中央在制定“双减”政策时，直面的是学生作业和校外培训负担过重、家长经济和精力负担过重的问题。而地方政府对“双减”政策的解读，直接关系到政策的执行和结果的反馈。加强地方政府对“双减”政策解读的精准性，是落实“双减”政策的基本要求。

第一，地方政府须理解“双减”政策的背景。当前阶段，义务教育最突出的问题之一是中小学生负担太重，短视化、功利性问题仍然突出。一方面是学生作业负担比较重，作业管理不够完善；另一方面是校外培训依然过热，超前超标培训问题尚未根本解决，培训机构被资本裹挟，违法违规行为时有发生，严重威胁到教育改革发展成果和教育生态环境。党中央为了实现中华民族伟大复兴，落实立德树人的根本任务，促进学生全面发展和健康成长，对“双减”工作作出了重大的决策部署。地方政府必须从政治高度上来认识和对待，拥护并支持“双减”政策。第二，地方政府须紧抓“双减”政策的宗旨和要求。党中央出台“双减”政策的目标就是减轻中小学生作业负担和校外培训负担。而地方政府在解读的过程中，应紧紧抓住政策的核心要素，扣住“双减”政策的宗旨和目标，这是加强地方政府对“双减”政策解读精准性的最主要的一步，也是有效落实政策的坚强保障。应以教育部门为首，组织会同其他相关执法部门，集体学习“双减”政策的宗旨和目标，真正吃透“双减”文件精神。第三，地方政府须研读“双减”政策的内容要求。研读政策，是地方政府施政的前提和基础。地方政府作为“双减”政策的落实主体，在开展工作之前必须对政策全文进行仔细研读，了解其中各个条款与各个类别的要求，明确范围与力度，深刻理解教育部联合相关部门出台的配套文件。同时，掌握各项内容之间的关系与主次，辩证地分析学生、家长、教师、学校、培训机构等各个相关主体的内在联系，为“双减”政策在地方的推行打下坚实的基础。

（二）提升地方政府对“双减”政策执行的统一性

地方政府在落实“双减”政策时的工作目标是，“在校内方面，使学校教育教学质量和服务水平进一步提升，作业布置更加科学合理，学校课后服务基本满足学生需要，学生学习更好回归校园。在校外方面，使校外培训机构培训行为全面规范，学科类校外培训各种乱象基本消除，校外培训热度逐步降温。”[4]因此，在执行过程中，提升地方政府在落实“双减”政策时的统一性，必须对标试点城市，管控内在的偏差。

第一，对标试点城市统一执行。对于地方政府来说，“双减”政策试点工作是一项重大的政治任务，中央在推行政策之前选择了九个城市作为试点地区，就是要针对治理中的难题，率先试验，进行突破。各个试点城市勇于探索，为全国“双减”工作提供了宝贵经验、做好了优秀示范。所以，各个地方政府在落实“双减”政策时，可对标试点城市的落实工作，借鉴推广模式，参照执行标准，自觉统一到“双减”政策的执行标准上来。第二，结合地方差异统一执行。我国幅员辽阔，行政区划众多，不同的地区因风土人情、经济文化的差异，造成了地方独具一格的特色。中央政策在执行、推广时，要结合地方的特殊情况，有效地规避一些不必要的因素。比如，少数民族地区可以结合民族文化，为中小学生开展有当地民族特色的课外延时课程或周末兴趣课程。地方的差异，并不影响“双减”政策的落实。相反，统一执行还有助于丰富“双减”政策的地方推广工作经验，为中华民族教育事业推向现代化奠定坚实的基础。第三，牢记政策目标统一执行。“双减”政策施行以来，党中央和教育部都陆续发文，对不断出现的新问题、新动态进行及时指导。围绕“双减”的目标，地方政府应明确工作职责和工作范围，要针对减少学生作业总量下功夫，并且还要以教育部门为主联合公安、城管、消防、质监、住建等部门规范治理校外培训机构，严打超前超纲的教学培训行为，维护家长和学生的合法权益。地方政府还应区别对待学科类和非学科类的教育培训机构，在维护良好的教育生态环境的同时，也要保障学生和家长充足的学习空间和选择，使学生健康全面地发展。

（三）扩大地方政府对“双减”政策反馈的合理性

“双减”政策的出台与推行，一定程度上减少了孩子的负担、缓释了家长的焦虑。但目前单一的评价体系、单一的成才选择，已经造成了严重的教育内卷，以致出现繁重的作业负担和火热的学科类校外培训市场。中高考教育体制改革势在必行，而“双减”政策的实施正是一个良好的开端，为后续消除顽瘴痼疾“打先锋”。“要全面落实立德树人根本任务，推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，建立促进学生身心健康、全面发展的长效机制。”[5]

第一，积极宣传“双减”政策。虽然“双减”政策已经落实有一段时间，但还有为数不少的群众对政策的内容和政策的目的不清楚，甚至还产生了一定的误解。地方政府为了让政策开花结果，真正地惠及孩子和家长，在落实“双减”政策的过程中，须不间断地向群众宣传并讲解“双减”政策，让人民群众真正了解“双减”的意义，减少孩子作业负担和减轻校外培训负担，为政策在地方上有效落实奠定坚实的群众基础。第二，高效地提升教学质量。目前，唯分数论在社会上依然占据主流。要想让孩子不再需要去校外培训机构，就必须提升学校的教学质量，让孩子在学校能“吃饱”。因此，地方政府必须以教育部门为主导，健全地方学校管理规章制度，提升学生在校学习效率。学校要严格按课程标准零起点教学，做到应教尽教，高效提升学校的教学质量。第三，扩大“双减”政策的成效。地方政府推行“双减”工作是一项系统工程，涉及众多利益群体，也涉及众多部门的职责，必须由地方党委和政府高位统筹、各部门通力合作，才能确保各项举措切实落地。地方政府不但要把落实“双减”工作作为党委教育工作领导小组的重点任务和重大民生工程列入到重要议事日程，而且还要强化督促检查和宣传引导，将落实“双减”工作情况及实际成效，作为督查督办、漠视群众利益专项整治和政府履行教育职责督导评价的重要内容。建立责任追究机制，对责任不落实、措施不到位的地方、部门、学校及相关责任人要依法依规严肃追究问责。