山东莱西市农村土地流转与适度规模经营进展与对策

王 彬

（山东省莱西市农业农村局，山东 莱西 266600）

2018 年中央“一号文件”中提出培育发展龙头企业、家庭农场、合作社及农业产业化联合体，以形成多样化适度规模经营[1]。2018 年政府报告中李克强总理提出，乡村振兴战略实施应当完善产权制度，配置市场化要素。在农村发展中，可以适度规模经营引导土地流转，优化农村土地流转要素，提高经济效益。

一、莱西市土地流转与适度规模经营现状

1、土地流转现状

莱西市始终依法推进土地规模流转，出台相应的《关于进一步规范土地规模流转推动农业高质量发展的意见》，共有65.74万亩土地实现规模化经营，占比达到69%。莱西市近年来积极探索农村土地承包权、所有权及经营权“三权分置”实现形式，巩固农村土地承包权确权登记，以放活为目标，以稳定为基础，规范流转程序。土地流转可以将土地资源聚集至优势产业，实现多元化乡村产业结构，提高抵御市场风险能力，拓宽农民增收渠道。

2、适度规模经营现状

建设高标准农田8.32 万亩，粮食播种面积131.12 万亩。扎实推进农民专业合作社质量，新增家庭农场、合作社70 家，成立高油酸花生、大美日庄、莱西土豆等18 家协会，党组织领办合作社覆盖率达到96.46%。承办青岛市新型经营主体高质量发展会，培优富强农产品加工企业，新增“新六产”示范企业4 家，农业产业化联合体2 家。

以土地流转为依托，超过50 亩的产业园区建设75 个，培育889 家社会化服务组织，建成镇级社会化服务中心12 处，全托面积为22.91万亩。在乡村格局中形成了土地规模化经营、“1+3+N”法制工作模式、自然村“六微”自治，且《“一统领三融合”打造乡村治理新格局》案例成为乡村振兴典型案例，被《农民日报》、央视等新闻媒体报道宣传。

二、莱西市农村土地规模流转主要做法

1、把握“三个原则”，保证正确流转方向

（1）自愿原则

在不变更土地集体所有制、土地农业用途及农民土地承包权基础上，鼓励农户自愿决定流转对象与方式。

（2）依法原则

规范土地流转行为，加强用途管理，坚持耕地保护，禁止借土地流转进行非农建设，或是占用农田毁坏种植条件、挖塘栽树等，禁止圈占、污染、闲置、破坏更新和损坏基础设施。

（3）规范原则

实现流转流程与合同的规范，明确流转价格与缺陷，确定单宗合同期限不超过第二轮土地承包期限。北部丘陵指导价300～500 元/亩，其他地区指导价600～800 元/亩，保证价格合理，确保民众合法权益。

2、做好“四个结合”，激发创新创业活力

一是与培育农业经营主体相结合，出台《关于扶持培育新型农业经营主体发展壮大的实施意见》（西发〔2018〕36 号），为农民专业合作社建立、家庭农场发展营造良好环境。全市当前已经培育228 家农民专业合作社及218 家家庭农场，以政策为依托累计担保抵押贷款1.5 亿元，仅2019 年贷款抵押8000 万元，破解农业经营融资贵与融资难问题。

二是结合农业产业结构优化与土地流转，坚持先产业后流转，实现土地资源聚集优势产业。在10 万亩甜瓜与胡萝卜基础上，培育3 万亩晚熟桃与日韩梨、2 万亩设施葡萄、1 万亩矮化苹果，构建多元化产业结构。

三是结合村庄布局调整与土地流转，推进建设美丽乡村示范区，拓展技术、人才、资本下乡空间。

四是结合社会化服务与土地流转，培育社会化服务组织，展开统防统治、联耕联种、土地托管等托管服务，为农民提供服务。

3、突出“三个重点”，规模化推进土地流转

（1）加大政策扶持

先后出台多项土地规模流转实施意见，为该工作提供政策保障。市财政以城投借款模式为日庄镇、院上镇、望城街道等注入500 万资金用于土地规模流转，每年还安排600 万元整建制土地流转资金，对工作加以奖励；河头店镇卞家村、沽河街道前我乐村等20 个村庄实现整建制流转，土地一次性流转可达到1.07 万亩。

（2）加强风险防控

采取事中事后监管方式，定期督导检查流转企业土地用途、农业经营能力及防范风险能力，确保百姓无后顾之忧，设置500万风险保障金，避免出让土地者经济受损。

（3）综合经验推广典型

在“三权分置”改革中应用土地确权登记成果，进行新土地流转模式探索，总结了“村集体+农户的东石格庄模式”“公司+农户+村集体+村经济合作社+经营主体的马连庄模式”“合作社+农户的前我乐村模式”等典型做法，逐步全市推广。

三、土地流转与规模经营存在的问题

1、小农户生产与农业发展存在矛盾

在莱西市农村中多是以家庭为单位的小农户生产，产出效益超过打工效益，对于土地具有较高依赖性，对土地流转造成了影响。

2、莱西市承接主体实力不足

莱西市大部分流转主体多是本地经营主体或养殖大户，经济实力不足，未能实现城市资本下乡、构建长效投资机制，缺乏抗风险能力。现阶段土地产出与农产品价格降低，对经营主体的投入力度造成了影响。

3、农业基础仍然较为薄弱

缺乏抵抗自然灾害能力，节水灌溉技术未能实现广泛应用，在投入方面人才、技术、资金流通不畅，获利不足，产业链不完善，融合层次不高，欠缺规模大、品质优、实力强的龙头企业及项目带动。

四、农村土地流转与适度规模经营优化措施

1、培育新型农村经营主体

农村土地流转与适度规模经营是系统性工程，不仅是耕地面积的规划化，还应鼓励引导农民借助土地承包权入股实现规模化合作生产，实现土地连片经营开发，充分发挥农业企业、种植经营大户及农业合作社的促进作用。立足本地农业种植优势，合理规划，培育更多经济主体。

（1）打造特色农产品优势区

出台三品一标、农业奖补政策，发展特色产业，尽量做到“一镇一业”。依托院上葡萄、店埠胡萝卜及马连庄甜瓜等主要产区，通过多镇联合模式打造产业集群，建设省级甜瓜、葡萄特色农产品优势区，树立区域品牌形象；

（2）扶持农产品加工业

以发展前景突出、典型的农产品加工企业为重点扶持对象，助力基层创办企业。以农业实际发展需求为重点，确定产业发展方向[2]。

（3）加快产业融合

建设城乡融合发展试验区，实现产业结构升级优化，改善农业经营条件，维护市场良好环境，加大基础设施投入。给予信贷支持，降低农业企业贷款利率，提供贷款期限延长优惠政策，以解决融资难、资金不足等问题。

2、加强政府宣传

通过多种形式实现政策宣传，结合农业科技推广，借助赶科技大集、媒体宣传等方式，分析土地规模经营的意义及经济效益，组织农民参观学习成功模式，宣传《农村土地承包经营权流转管理办法》《农村土地承包法》等政策法规，使民众明确土地经营权与承包权的区别，打破传统思维，尝试科学经营模式[3]。同时，引导基层干部明确政策、了解现代农业发展趋势，统一干部群众思想。奖励土地流转农户，为规模化土地经营提供保险政策，提高其风险抵御能力，引导农民积极参与其中。

3、提升服务水平

在市场经济发展下，市场调节能力存在不确定性，尤其是农村土地流转市场仍需完善。

（1）发挥政府宏观调控职能

把握土地流转方向，细致分级，科学评估土地价值，强化城乡统筹，推行一体化管理。鼓励村两委或中介组织协调组织流转，土地转出农户负责出具委托书，街镇严格根据申请受理、核实调查、发布信息、组织洽谈、合同签订等程序操作，实现经营大户与农户的有效对接。

（2）科学定位政府职能

推进全国乡村治理体系建设，调动新型经营主体、农民群众及社会力量参与农村管理。利用产权交易平台统一收集资源、资产等交易信息，实现信息共享、集中发布。交易中进行动态性监管，做好流出承接的衔接工作。同时，建设仲裁体系，依法对土地流转纠纷进行调节，推动土地流转稳步实施。

4、提高招商力度

为实现规模化土地流转与经营，应以家庭为单位发展家庭农场，同时培育和发展龙头农业企业，支持更多企业承包农村土地，实现适度规模经营。

吸引城市人才、资本下乡，引进影响力大、带动作用强的产业项目，鼓励工商企业在农村发展良种繁育、规模化种养业、高标准设施农业等。

政府履行科技推广责任，加大培训力度，针对性培训农民，促进农户经营能力提高，实现农业产业化与现代化。提倡农民科技种田，建立专业维修网点，扩大机具适用范围。完善人才引进机制，营造良好工作氛围。同时，在农机生产中进行财政补贴，减少农民及企业负担，形成产业规模聚集、项目带动产业的土地流转循环。

5、提高农村发展活力

在农村土地流转与适度规模经营中，为扎好落实改革任务、提高农村发展活力，应发展多样化规模经营，发挥国有平台公司价值，利用市场化机制实现运营管理与土地流转；发展生产性农业服务业，搭建三级社会服务平台；实现粮食生产的“六统一”，土地适度规模经营超过70%。

总结镇集体资产融合经验，为农村集体资产融合提供指导，因地制宜探索资产融合模式。建设经济合作社，完成确认集体成员身份、量化资产折股、等级赋码村集体经济等工作，将集体资产盘活。

调动乡村农生发展动力，为宅基地审批提供指导。做好基础工作，探索宅基地改革试点，构建退出及有偿使用机制，推动资源转变为资产，保证民众稳定增收。

五、结语

农村土地流转与适度规模经营已经成为当前农业的发展重点，需结合实际情况调整工作思路。莱西市存在小农户生产与农业发展矛盾、承接主体实力不足、农业基础薄弱的问题，需通过政府、农村及企业的多方面改革，实现现代化农业稳定发展。