消防法制建设与消防监督的相关性探究

张立红

摘要：文章从我国消防法制建设的现状出发，简要介绍了现行的消防法律法规，并详细解读了其现存问题，最后分别从消防法制建设与消防监督两个角度提出了发展对策，以期能为改善我国现阶段的消防法制建设和消防监督体系带来一定的参考意见。

关键词：消防法制建设;消防监督;相关性

消防安全是社会公共安全和国家防灾体系中的一个重要组成部分，是一项事关全民安全的重要基础工作。随着国家治理体系和治理能力现代化建设稳步推进，全社会对于消防安全的关注和期盼提高，我国消防法律法规不断完善和发展，逐步形成一套法律体系，这从根本上加快了我国消防法制建设的步伐。因此，必须对现存的问题进行系统分析，提出相应的解决方案和对策，以保证基层消防监督和消防法制建设工作的有序开展。

1  我国消防法制建设历史沿革

消防法制建设是我国法制建设总体的一部分，是根据社会发展和经济建设中消防安全的需要来制定的，是依法治国的体现。建国后在不同时期，我国制定和颁布了各种消防法律法规。

建国后1957年11月29日颁布的新中国第一个全国性的消防基本法律《消防监督条例》，实行“以防为主、以消为辅”的方针，奠定了我国消防法制建设的基础。1984年5月13日国务院颁布了《中华人民共和国消防条例》，明确了消防工作实行“预防为主、防消结合”的方针。1998年9月1日起实施的《中华人民共和国消防法》，第一次以行政法的形式指导消防工作，将我国的消防工作提升到了执法行为的层面，比起以前实施的消防条例，《中华人民共和国消防法》在內容、职责、法律责任上有着明显的变化，对我国消防工作的宗旨、方针、原则、制度、火灾预防、消防组织、灭火救援、消防监督及法律责任做出了法律规定。2008年修订、2009年5月1日起施行的《中华人民共和国消防法》内容更加丰富，坚持以人为本，侧重改善民生，在基本原则、政府和部门工作职责、单位主体责任、消防监督管理、社会消防技术服务、公安派出所消防工作、法律责任等等多个方面都做了重大改革，是我国社会主义法制建设和消防事业发展史上一件大事。随着职能机构的划转，2019年又对《消防法》进行了部分修改。

《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》中亦有消防监督管理有关的规定。

《消防法》在经过多次修订和修改之后逐步趋于完善，且国务院及其部门、各省、自治区、直辖市均在《消防法》的指导之下，依据实际工作需要制定了行政法规条例、地方法规、国务院规章、部门规章、技术标准、地方政府规章等区域性法律法规，从而构建了相对健全的消防法制体系。

2  问题分析

消防法制体系的建设在推进消防事业科学发展，指导消防工作，维护公共安全，促进社会和谐，具有重大意义。现行的《消防法》在设计过程中充分考虑到了我国的基本国情，参考了部分西方国家的相关法律法规标准，但是现代社会发展迅速，消防面临的局势日新月异，新的问题新的挑战层出不穷，导致消防法律法规与社会消防需求之间依然存在一定的脱节。

2.1  消防法制建设的问题

现行的《中华人民共和国消防法》执法操作和法律责任履行的指导性不强，从而导致消防执法和消防监督的过程中存在诸多的问题。《中华人民共和国消防法》中的部分条款规定在服务我国现行的经济体系时有差距，甚至部分领域还存在着一定的空白处，其主要表现包括以下几个方面：一是缺少对政府、行业部门履职尽责的约束，在是否履职尽责方面制约性不强，当前我国改革开放深入推进，全面小康社会建设如火如荼，各项工作较为繁忙。经济发展和消防安全职责履行相冲突的情况时有发生，行业部门业务避重就轻的现象经常出现。二是消防行政处罚的操作性不强，针对火灾追责力度小，发现隐患处罚要求高，自由裁量空间大，量化标准单一，实际操作力明显不足。在违法成本较低的情况下，无法对违法者起到一定的惩戒作用，从而导致后续再犯，知法犯法的情况频繁发生。行政处罚较高时，违背了服务经济发展的初衷，引起被罚款单位或者个人抱怨。三是地方消防法规约束力不足。《消防法》是地方性消防法规的母法，而地方性消防法规多数情况是以规章制度的形式存在，整体层次性较低，约束性明显不足。正是因为缺乏约束力，导致部分企事业单位对消防法律法规的重视程度不够，消防安全主体责任制落实不到位。四是消防技术标准落后。我国现行的消防技术标准由政府行政部门及相关专家共同修订，整体修订周期较长，现行的技术标准中存在着内容陈旧、过时等诸多问题，其科学性、合理性需要改善[1]。

2.2  消防监督漏管问题

我国目前的消防监督体系主要由两部分构成，其分别是政府部分和社会部分。社会部分具有一定的不可控性，多表现为单位自我管理，消防安全举报投诉，缺少直接监督管理的权限，其在整个消防监督体系中起到了辅助作用。而政府部分则主要是消防部门负责，地方政府、行业部门职责虽然法律中有明确规定：“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，但是实际履行时仍存在重经济发展、重部门业务的问题。由于近几年我国的城市化进程较快，城市人口迅速提升，消防工作压力也随之增加。而从地方政府、行业部门工作的现状来看，经济建设、环境建设、城市发展是政府工作的核心内容，且部分政府人员缺少消防安全意识，实际工作过程中难免会出现忽视消防法律法规的情况，专业技术能力欠缺，不能有效排查整改隐患，导致消防安全隐患大量存在。同时部分社会单位整改消防隐患不够积极，拖延整改，投入资金能省则省，整改不彻底，与监督执法人员玩躲猫猫，造成火灾隐患边改边犯[2]。

2.3  消防部门监督执法队伍的问题

从消防部门人员编制以及工作任务安排现状可以发现，专职负责消防监督的人员数量较少，一个消防大队一般会配置2～3名左右的消防监督人员。消防监督人员的工作内容较为繁琐，工作量较大，不仅需要参与到日常的消防监督和专项安全隐患整治行动当中，同时也要负责行政工作、火灾调查、消防安全宣传培训、政府行业部门联合检查等等，工作总量较大。此外，部分消防监督人员对于消防监督工作的研究不够深入，深层次火灾隐患查不出来，实际工作能力和专业水平与工作需求之间相互脱节，独立完成消防监督工作的人员数量较少，甚至部分人员无法适应目前的消防监督环境。从某种角度来看，消防监督工作对于消防监督人员的业务能力和经验有着较高的要求，培养一名优秀消防监督人员的整体周期较长。但是，在现行的人员结构编制体系的影响下，消防监督岗位出现工作不稳定、人员流动性较大的问题，部分工作经验丰富、业务娴熟的消防监督人员在任职2～3年左右就被调换，且后续补充进来的工作人员则需要重新适应工作要求，学习业务知识，一定程度上影响到了消防监督执法工作的持续性开展。

2.4  消防执法规范化的问题

执法规范化是法制社会最基本的要求，是监督执法人员最根本的素质要求。从某种角度来看，想要从根本上实现消防执法规范化，首要前提就是保证消防执法队伍的充足性，同时给予必要的物资、技术、财力支持。长期以来，我国的消防监督主要由消防部门独立负责，由于受到人员编制和工作繁忙的影响，执法力量薄弱的问题没有有效解决，在落实执法规范化时往往会顾暇不及，一个人干很多事，也会影响业务不精、程序流程不熟。科技装备的缺乏和实用性不强，也制约着消防规范化发展。其次，消防执法环境有待改善，大多数群众消防安全意识、知识以及法律法规的认识了解程度不足，甚至对消防安全存在侥幸心理。正因如此，其不仅无法发现潜在的消防隐患，即便是发现了消防隐患也未必会主动进行整改，甚至会对常规化的消防监督管理工作产生误解，制约消防监督执法工作的顺利进行。最后，消防监督执法的本意是排查整改消防隐患，而行政处罚的本意在于督促整改，并非最终目的。从消防执法的现状来看，处罚不合理、处罚力度过重、以罚代改的现象频繁出现。且处罚不合理本身就会引发社会矛盾，导致被处罚对象存在抱怨心理。这种现象充分说明了我国在消防执法规范化建设方面存在明显的弊端和不足之处，后续依然存在较大的改进空间。

3  给予消防法制建设和消防监督管理的建议

3.1  完善法律体系，明确细化消防职责

2017年公開发布的《消防安全责任制实施办法》首次对消防安全责任制的实施作了全面、具体规定，进一步明确了消防安全责任，建立完善消防安全责任体系。机构职能改革以后修订的《消防法》明确说明了各级别政府、部门、单位以及居民所需要承担的相关消防责任和法律责任。从消防监督管理工作的实际情况来看，《消防法》主要起到了引导性作用，其明确了消防监督管理的范围和职责。考虑到消防监督管理的实际需求，后续应当从消防监督管理现状出发，增强法律的操作性，明确消防部门和住建部门执法监督规定。

3.2  制定落实消防规划，发展建设消防队伍

消防基础设施建设是消防工作关乎民生的重点，由于规划、设计建设环节的不足，我国城市在消防基础设施建设方面均存在滞后，消防规划与城市规划发展没有协调同步。整体来看，我国城市消防设施普遍不足，且在质量、规格层面难以达到现有的要求。尽管现行的《消防法》中针对城市消防建设提出了部分意见，其本质上依然处于指导性的内容，具体落实和执行需要依靠地方政府和消防部门。

我国常规储备的消防队员数量明显不足，消防装备也需要更新换代。根据相关数据显示，现有的专职消防员数量不足全国总人口万分之一，而欧美、日韩等国家的专职消防员数量占比均超过了万分之十。在人员、装备受限的情况下，一旦遇到特大火灾事故，灭火救援效率相对较为有限，难以在短时间内完成灭火和救援工作。总结近年来全国发生的特大火灾经验，人员不足、装备不精仍是制约消防发展的瓶颈问题。因此，进一步完善城市消防规划，加快城市消防基础设施建设，发展多种形式消防救援力量，鼓励社会公益性质的救援队伍参与到灭火救援工作当中，构建具有社会化特征的全方位救援体系，对于满足社会消防需求至关重要[3]。

3.3  完善消防技术标准制定程序

我国的消防技术标准主要由政府、消防部门和消防专家直接负责，这种制定程序在本质上属于政府行为。参考国际发达国家，技术标准的制定并非全部是由政府完成，多是由专业社会科技团队、企业承担，并由政府为其配备各行业人才，以满足消防技术标准的多样化需求。我国同样可以采取这一制定程序，鼓励各界人士参与其中，制定完成之后再由政府审核。在这一流程当中，政府并不直接参与到消防技术标准的制定环节当中，而是要为社会科技团队创造制定技术标准的环境和条件，同时也要做好监督工作。这一制定程序可以从根本上提高消防技术标准的实用性与可操作性[4]。

3.4  优化消防监督管理

根据消防执法改革要求，消防监督管理模式发生了重大变化，实施“双随机、一公开”消防监管。转变监督执法理念，开展常态化服务，杜绝任性执法，以服务态度开展监督检查。转变消防执法方式，佩戴执法记录仪，保证执法阳光透明。转变消防监管模式，由消防部门“保姆式”“大包大揽”的监管向社会单位“自主”管理转变，加强事中事后监管，督促单位落实消防安全主体责任，形成“安全自查、隐患自除、责任自负”的机制。同时要加大执法力度和违法成本，将单位消防安全管理情况依法向社会公布，接受公众舆论监督。联同重点监管、信用监管、“互联网”监管和火灾事故倒查问责，组成全新的综合监管模式。

3.5  加强消防教育培训

人民群众对于消防工作的重视程度取决于其自身的认识程度。纵观近年来发生的火灾案例，分析致灾原因发现多数当事人消防意识和安全知识不强不够，不会排查整改隐患，缺乏火灾初起应急处置能力和安全逃生技能。我国目前的消防教育体系并不完善，消防人才匮乏的问题长期存在。针对这一现状，我国必须大力加强消防教育培训活动，根据需要建设基层消防培训中心和科普体检馆，将消防教育融入国民教育体系，学校开设消防课程，确保消防事业的持续发展能够拥有完善的人才储备。企事业单位要将消防培训视为员工培训的组成部分，每一位在岗员工均需要经过系统消防培训后才能上岗工作。

3.6  健全完善社会化管理机制

随着社会发展，各类“高、地、大、化”越来越多，建筑功能结构越来越复杂，特别是危化企业，其生产工艺、易燃易爆物品的储存等具有复杂性和专业性，消防部门的业务知识层次和人员架构难以满足此类场所的消防安全监管，现场检查只能是“看表不看里”，无法有效指导安全隐患。受资金、生产规模限制，甚至企业内部也没有“明白人”。这就急需借助社会上专业单位或机构开展安全检查。虽然某些地方通过购买服务的方式，让第三方机构参与，但这种方式存在随意性，没有形成机制。建议从制度规定上建立相关工作机制，保证社会化管理机制在隐患排查整治、履职尽责、奖惩、法律责任等方面有规可依，以此来提高完善消防监督管理方面的缺项。

4  結语

综合来看，消防法制建设与消防监督之间存在密切的关联性，前者是后者的指导，后者则是前者的具体表现形式。因此，消防工作需要紧跟时代发展趋势，消防法制建设需要完善健全，消防监督管理模式需要创新实效，才能更好的推动我国消防事业的发展进步。

参考文献：

[1]冯群美.消防法制建设与消防监督的相关性[J].消防界（电子版），2020，88（12）：67-69.

[2]崔子政.消防法制建设与消防监督的关联性探讨与分析[J].山东工业技术，2018（08）：197.

[3]马玮玮.解析消防法制建设与消防监督的相关性[J].消防技术与产品信息，2015（03）：67-68.

[4]刘学威.消防法制建设与消防监督的相关性分析[J].法制与社会，2020（05）：151-152.

[5]崔峰.消防法制建设与消防监督的关联性分析[J].消防界（电子版），2017，21（05）：39.

Research on the correlation between fire

protection legal system construction and fire supervision

Zhang Lihong

Xiqing District Fire and Rescue Brigade of Tianjin

Abstract：The paper briefly introduces the current fire protection laws and regulations from the current situation of fire protection legal system construction in our country， and interprets existing problems in detail. Finally， the development countermeasures are proposed from fire protection legal system construction and fire supervision. This can bring certain reference opinions for fire protection work.

Keywords：Fire protection legal system construction; Fire supervision; Correlation