智能社会背景下社区网络治理平台的制度性探索

赵金龙

（吉林大学法学院，吉林长春 130012）

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第49页。社区是当下中国基层社会治理的最为基本的区域，社区治理无疑是社会治理的重要内容之一，是社会治理的逻辑起点。而社会治理现代化建设的关键在于社区治理的现代化。在社区治理过程中，其现代化的重要标志是公众参与范围的不断扩大。而智能化的社区治理方式使得有序、广泛的公众参与成为可能。伴随着社会发展变化，多样化与复杂化的社交态势，催生新的社交纽带去承载丰富多样的社会关系，互联网社交软件就承载了这个重要职能。据统计，2020年微信月活跃用户数高达11.33亿。微信已然成为人们日常生活的主要沟通工具。因此，本文以社区微信群为例，探究智能社会背景下社区网络治理平台的制度性建设及社区公众参与的实现。

一、网络治理平台所面临的规范性制度困境

从传统的社区管理到智能化的社区治理，是一个向社区赋权的过程。共建共治共享的社会治理格局的实现，依托于治理主体间的沟通协商。然而，在现有的社区治理模式中，政府的引导和调动作用并未完全发挥出来，社会组织的协调作用并未凸显，居民自主参与的积极性不高，各主体间未能形成良好的沟通机制。随着大数据、人工智能等技术的兴起，网站、微博、微信等社交平台的发展，社区治理逐渐走上了数据治理的道路。由于社区治理相关法律规范的缺失或者老化现象严重，新兴数据治理的规范性文件不健全，实践运行中未形成统一的管理标准，致使网络治理平台的自发性和随意性无法得到制度的约束。因此，在面对繁杂的社区事务以及庞大的社区成员群体时，微信等网络治理平台的运用就具有了一定的局限性。网络治理平台的数据收集和整理功能、主体协商功能、决策功能等均未得到充分发挥。笔者对社区微信群进行调研后发现，现有的网络治理平台缺乏有效的制度机制，主要表现在以下两个方面：

第一，治理主体之间权利义务未统一，治理缺乏规范依据。大部分社区网络平台都由社区工作人员把控运行，其法律属性模糊不清，而行政属性颇为凸显。网络平台的治理作用仅限于信息共享，主体之间的资源与权利互动未能形成。这就导致在形式上参与治理的人数虽多，但在实质上却无法形成有效的协商和决策。网络平台在运行过程中忽略了相关的制度设定，管理结构也并未进行明确分工，且缺乏与线下组织结构的衔接。总之，规范性制度的不健全未能给社区自治提供有力的支撑；同时，权利、义务、责任等规范性依据不明确，使得主体参与行为松散且混乱。由于自治的动力机制和引导机制无法建立和协调，最终导致社区自治难以实现。

第二，治理主体之间共同话语缺失，共建共治共享的治理格局无法实现。以社区治理共同体构建为基础的社会治理共同体的构建，是社会治理的重要内容。网络平台为社区治理共同体的形成打下了基础，但共同话语的缺失使得主体之间的利益分配缺乏必要的沟通条件，进而影响分配正义的实现。政府主张权力话语、公众呼吁权利话语，企业强调经济话语，治理主体之间的沟通具有随意性和割裂性，甚至许多主体未加入其中而形成话语缺失。话语的多样性意味着多元利益之间将产生冲突和博弈。各主体之间若无法提炼出一套共同话语，共同的治理信仰将无法建立，则共建共治共享的治理格局无法真正实现。

二、网络治理平台的制度性功能定位

社区治理的主要问题在于主体之间无法达成有效沟通，无法实现主体之间的权力（利）和资源流转。在社区治理实践中，权力（利）流动未能向下延伸，赋权未能落实，所谓的社区自治仍然处于政府管理之下。社区自治权未能形成，居民参与权未能实现，从而无法对行政权力进行有效约束和限制。这也进一步促进了政府权力的向下扩张以及个人权利的萎缩。在权力（利）流转方面，整个社区治理更倾向于自上而下的管理，缺少自下而上的互动。在资源流转方面，数据浪费严重，有效的数据搜集、整理和决策均未能实现。智能化的网络治理平台未能充分发挥数据治理的作用，反而成为无智能的信息发布工具，造成严重的资源浪费，最终导致居民参与的积极性和主动性不断消减。基于此，笔者认为网络治理平台应构建并保持以下四个制度性功能。

（一）沟通协商功能

网络化的社区治理的核心在于多元主体之间的协商共治。以往治理主体之间由于时间和空间上的限制，无法实现有效且充分的沟通，尤其是社区居民作为最广泛的参与主体，却无法真正实现参与。网络平台的快速发展使得治理的触角延伸至底层，将各类主体有效勾连起来，从而推动了主体间的沟通协商，促进了社区治理共建共治共享格局的实现。

（二）有序参与功能

将网络平台作为民主参与治理平台，一方面有助于培养居民的民主意识，另一方面有助于居民权利和义务的实现。网络民主议事平台的建立不仅拓宽了主体参与治理的范围，还使得公共性事务得到充分讨论。这一过程既有利于实现对私权利的保护，又有利于实现对公权力的限制；既维护了社会秩序，又保障了民主法治的实现。总而言之，拥有良好制度基础的治理平台有利于社会参与的有序化、稳定化、高效化，从而减少主体之间的矛盾冲突、提高社区治理效率、促进社会稳定发展。

（三）数据治理功能

网络治理平台具有强大的数据收集和运算功能。智能化的数据治理已经成为现阶段社会治理的新方法。网络治理平台降低了公民参与的门槛，节省了主体参与的物质成本，并为数据共享、数据收集、数据整合、数据决策提供了资源和渠道。数据治理能够更有效、更准确地实现人民利益的最大化。构建以算法为核心的网络治理平台，擅长运用数据进行治理，注重主体的参与性，更符合时代发展的潮流，更容易实现和保障人权。

（四）资源配置功能

网络治理平台具有独特的资源配置功能，通过网络治理平台可以将各类资源进行优化配置。对于社区治理问题，要通过搭建智慧社区网络平台，将对社区有利的各类资源调动起来，充分发挥网络治理平台的资源配置功能。要构建党委领导、政府负责、社会协同、居民参与、法治保障的配置治理体系，确保智慧平台运行配置功能成本更低、服务更好。要通过自我更新的方式，让网络治理平台的资源配置功能不断进行优化，并且要以灵活的资源配置来推广网络社区治理，以造血而非输血来推动自身健康发展。

三、网络治理平台的规范性制度建构

网络治理平台的规范性制度构建符合执政党的目标需求。中共十九届四中全会强调要推进基层治理的制度化、规范化、程序化；要创新网络时代的群众工作制度；要建设以科技为支撑，法治为保障的，人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出：十四五时期，要努力实现社会治理特别是基层治理水平明显提高的目标。这是新时代新发展阶段我国社会治理的科学指引，是以习近平同志为核心的党中央总揽全局做出的重要部署。党的十九届六中全会，审议通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，明确了在高质量发展中推进共同富裕，推进了共建共治共享的社会治理制度，继续深化“三力三治”模式，全面实现乡村振兴，为人民生活更加富裕。因此，网络治理平台的规范性制度建构为社会治理现代化提供了可行性路径。

（一）建构管理制度

网络平台管理制度的建构其实是法治与自治相结合的结果，符合刚柔相济的治理模式。面对着自上而下的刚性法律制度缺失和老化现象，网络平台的管理制度建设是基层自治组织自下而上采取应对机制的表现。其代表的是基层社会的活力和自治力，是社会发展的根本动力。这是基层法治的自发发展，是基层主体参与治理的法治思维活动的结晶。以微信为例，网络平台的基础管理制度建构，主要包含以下几个方面：

第一，设立根本制度。社区微信群的根本制度是对微信群最根本内容的规定，具体包括对微信群的性质、地位、功能进行定位，以及经过群讨论和表决后所形成决议的效力认定等内容。根本制度的设立应当与国家法律法规相一致，并结合本社区的特点，本着充分发挥社区居民自治权的目的，进行制度性规定。

对此，笔者认为网络治理平台的性质是社区居民参与治理的制度化路径，是社区居民全体会议在网络上的延伸。网络治理平台在一定意义上与社区居民全体会议或社区居民代表大会具有同等地位，其主要发挥社区居民民主参与社区治理及构建共享社区服务机制的功能，所有经过网络治理平台严格程序讨论表决后的决议，与社区居民全体会议或社区居民代表大会通过的决议具有同等的效力。

第二，设立基本制度。社区微信群的基本制度是对微信群基本问题的规定，主要包括微信群的建群制度、群成员管理制度、社区服务制度、社区事务讨论及表决程序、社区内部矛盾纠纷解决制度等。社区微信群基本制度直接关系到微信群的产生及有效运转，社区权力机关应当设立严格的基本制度。

对此，笔者认为，社区权力机关应当在广泛征求社区居民及相关政府机构意见的前提下，先行草拟出社区微信群的建群制度办法，由社区居委会提交社区居民全体会议或社区居民代表大会审议通过。然后，根据社区微信群建群制度办法，组建由全体社区居民参与的社区微信大群。待社区微信大群组建完成后，由社区居委会提议组建社区微信群其他基本制度的起草小组。起草小组经社区微信大群选举产生后，由起草小组草拟其他社区微信群基本制度，后由起草小组提交社区微信大群审议通过。待所有社区微信群基本制度通过以后，社区组织或社区居民可根据具体需求，依据建群制度向相关主体提议建立各类职能性社区微信群，并依据相关微信群基本制度确定各类群成员、管理人员等内容。

第三，设立其他制度。网络治理平台的其他制度主要是有关治理平台的日常管理制度及具体问题的规定。其他制度的设立可以在平台运转的过程中，根据社区治理的发展需求具体制定，在此不做赘述。

（二）建立多平台联动机制

网络治理平台并非仅有一个就能实现良善治理。以微信群为例，社区微信群既包括所有社区居民参加的公共大群，还包括根据社区微信群的功能定位所建立的各类职能群。因而，要想真正实现治理作用，就必须建立多群联动机制。

笔者认为，多群联动机制既包括社区各个微信群之间的联动，还包括社区微信群与社区外部之间的联动。社区微信群之间的联动指的是，处理好社区公共大群与职能群、微信群与社区内其他治理平台的衔接。从微信群的建立到微信群的管理都应避免权责不一致、群功能重复等问题。社区微信群应通过功能定位，做好群与群之间、群与非群之间的职能匹配。社区微信群与社区外部之间的联动则是指，处理好社区居民与社区外部工作人员、社区微信群与介入社区治理或服务的其他社会资源的衔接。社区微信群与社区外部的联动机制应着力解决各类社会资源的合理配置，优化社区治理与服务，实现各类资源在社区治理中的有效利用。一些地区在当地还有12345 热线、数字化城市APP、城市管理网络平台，都可以成为居民表达民意、反应诉求的重要平台。这些平台的牵头部门不同，因此地方政府专门成立集成指挥中心，强化统筹协调。从流程来说，多部门联动机制能够更加高效地解决群众急难愁盼问题，也方便了政府对各部门的统一考核。这些机制设立，提高了政府部门对百姓关心的社会事务的回应能力。

（三）打造服务型机制

基层治理是国家治理的重要基石。中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，其中指出，要实现互联网+基层治理行动，提升基层治理数字化智能化水平，让信息多跑路，让群众少跑腿，提高工作效率和服务水平。为此加强“一网通办”的能力，因为精准高效是基层社区网络治理的生命线。而知屋漏者在宇下，知政失者在草野，优化基层网络社区治理更要打通“最后一公里”，用互联网催生“一门式”“一站式”服务。加强政社分开、适老化改造、智慧小区，打通党和政府与群众的联系，不断增强人民群众的获得感、幸福感、满足感。只有设计基层治理最大的同心圆，才能让党的执政基础更加牢固，中国特色基层治理制度的优势充分展现。微信群，是架起社区和群众的连心桥；微信公众号，让社区服务更加便捷；APP 软件，为居民提供“一站式”综合服务。

网络化治理理论，作为一种新型的社会治理理论，为社区治理提供了一种有别于既往治理模式的新方案，使政府积极参与和多元主体共治的有机融合。网络化治理在合作治理中实现了扬弃，这种扬弃体现在网络化治理具有元治理的特征，它突出了政府在社会治理中发挥的关键性作用，同时也通过了自身的特殊机制避免了政府固有的官僚体系对社区的侵蚀。

四、结语

社区网络治理平台的建构是一种新型社区治理模式的探索，是在智能社会背景下对治理体系现代化的一种补充与发展。虽然在具体的实行过程中，会出现各种各样的问题，但由于该模式符合现代化发展的潮流和智能化数字治理的趋势，是自下而上的选择，因此具有实现的可能性。更有利于行政区划设置，确保管理服务精准，健全基层群众自治能力，增强社区组织的动员能力，优化社区服务格局，推进基层法治化建设，也有利于全民的思想道德建设，确保符合法律法规的公序良俗的维护。

总而言之，伴随着大数据、人工智能等数字社会的到来，城市治理任务更加突出。智慧城市建设成为推动新型城镇化、全面建成小康社会的重要举措。而社区作为城市的最基础管理模块，发挥着比以往更为重要的作用。因此，借助互联网等新兴技术手段，通过网络社区治理平台的构建，突破传统社区治理的局限，发挥社区治理更为重要的作用，推动基层治理的现代化，意义甚大。