公益诉讼受案范围拓展研究

2021-12-22李平美

科学与生活 2021年8期

内容摘要：随着公益诉讼制度的发展，对受案范围扩张的要求愈加紧迫。在分析我国公益诉讼受案范围现状的基础上，结合我国的立法和司法实践，以国家和社会治理体系下“公共利益”的界定为核心，拓展公益诉讼的受案范围，同时注重相配套的诉讼激励措施以及防止滥诉的诉讼时效（起诉期限）制度，在诉讼激励和滥诉防控之间找到平衡点，从而更好地保护公共利益。

关键词：公共利益;公益诉讼;受案范围;诉讼激励;滥诉防控

一、我國公益诉讼受案范围的立法现状与实践探索

（一）立法技术：采用正向列举加概括的方式

无论是《民事诉讼法》第55条，还是《行政诉讼法》第25条，对于受案范围都采用了列举某些领域再加“等”字的表述方式，这种表述方式常见于我国立法中，其优势在于明确某些领域的可诉性，指引司法实践;缺点也比较明显，“等”字这种概括性的术语存在解释的空间，[1]“等内”还是“等外”不明确，可诉范围如何界定存疑。[2]

目前我国的公益诉讼是对公共利益片面化的认知和处理，会带来诉讼片面化、问题导向、形象化、无序化等弊害。[3]

（二）诉讼制度：公益诉讼与群体诉讼的衔接不足

对于大规模侵权案件，公益诉讼和群体诉讼都是解决纠纷的方式。公益诉讼与群体诉讼这两种诉讼制度有不少共同的价值和特点，但是二者在诉讼目的、当事人适格等方面存在差异。[4]在提倡多元化纠纷解决方式的大背景下，两种诉讼类型之间的对比需要不断细化，衔接需要更加紧密，两种诉讼类型所囊括的受案范围应该更加广阔，推动大规模侵权纠纷更有效地解决。

（三）实践拓展：检察公益诉讼的“等外”探索

目前检察机关对公益诉讼“等外”探索主要体现在诉前程序，具体包括：个人信息保护，文物保护，安全生产等。[5]进入诉讼程序的案件也大致集中在上述三个领域：

1.文物保护领域的公益诉讼

在一起行政公益诉讼中，Y县人民检察院在履行公益监督职责中发现，Y县文化和旅游局在对该县省级文物保护单位W摩崖石刻的管理和保护工作中，存在未依法履行职责的情形，可能损害国家利益和社会公共利益。随后，Y县人民检察院向其发出《检察建议书》。检察机关认为Y县文化和旅游局在书面回复中仍未对W山村提出书面整改要求，未有效督促W山村全面履行修缮、保养等职责，因而提起行政公益诉讼。

2.个人信息保护领域的公益诉讼

在一起民事公益诉讼中，罪犯Z通过手机微信从C某处非法获取含有自然人个人信息的文档，去除重复项共有自然人个人信息103791条。Z将非法获取的自然人个人信息用于微信实名认证等方式后出售给他人，获得违法所得20000元。S省Z市人民检察院对此提起民事公益诉讼，诉请法院判令Z对其侵害自然人个人信息的行为，在国家级媒体上向社会公众道歉;同时判令Z承担20000元的民事赔偿责任。法院在判决说理部分作出如下阐述：大数据时代背景下的个人信息保护不仅涉及自然人个人权益保障的问题，同时具有高度的社会公共利益属性。

3.安全生产领域的公益诉讼

在一起行政公益诉讼中，T区检察院在履职过程中发现，Q水厂没有办理生活饮用水卫生许可证，且供应的生活饮用水水质长期不达标，X镇政府存在怠于履行饮用水安全监管职责的行为。随后，T区检察院向X镇政府发出诉前检察建议，但X镇政府在收到检察建议后，虽然陆续采取了部分整改措施，但Q水厂至今未办理生活饮用水卫生许可证，也未建立供水应急预案，未督促Q水厂设立服务电话并公布，未督促管理者建立准确的供水档案等等，足以证明X镇政府履职不够充分，因而T区检察院对此提起行政公益诉讼。

在上述案件中，法院均受理了检察机关提起的“等外”领域的公益诉讼，其法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条以及最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关条款。由此可见，实务界对受案范围条款中“等”字的“等外”解读以及受案范围拓展的趋势。

二、我国国家治理体系下“公共利益”的界定

（一）“公共利益”的本土语境

西方国家公益诉讼建立在西方公益观的基础上，而西方公共利益观建立在社会化大生产高度发达以及国家与社会分离的基础之上，[6]这与我国的历史文化、政治体制以及社会背景有天壤之别。因此，需要立足于我国的社会背景与文化土壤，重构我国本土的“公共利益”，由此拓展公益诉讼的受案范围。

我国自古以来强调“家国一体”的治国方略，将家族利益、国家利益视为最高追求，鲜少提及个人利益，在传统的文化背景下生发出的“公共利益”大致上等同于国家利益。而随着社会发展和观念革新，以个人道德要求为主、传统文化为根基的公益观被时代碾压，社会治理中的问题逐渐浮现，重构本土背景下的公益观显得愈发迫切。

（二）“公共利益”的界定原则

自“公共利益”的概念被提及以来，有关其内涵的理论层出不穷，影响最深远的是德国学者提出的“不特定多数人的利益”的观点。[7]由此观点可以推知，个人利益可以分为单个人的个人利益、特定多数人的利益以及不特定多数人的利益。前两种个人利益可以通过私益诉讼处理，“不特定多数人的利益”与之衔接，通过公益诉讼解决，由此形成对公益保护的严密体系。

因此，我们在界定“公共利益”时不能偏离其不特定多数人利益之本质，否则容易与代表人诉讼等多数人利益的救济方式混淆。其次，“公共利益”是一个本土化的概念，于不同的时代背景、社会制度、文化传统中表现形式各异，界定“公共利益”切忌照搬模型而不因地制宜。在我国当前的社会背景下，“公共利益”更多表现为公众对于良好生态环境、安全的食品药品、历史文物保护以及英雄烈士荣誉维护等有关公序良俗的建设需求。再次，“公共利益”界定时要体现延展性，为未来拓展预留空间。最后，正确处理“国家利益”和“公共利益”的关系。在我国“家国一体”的传统观念影响下，“国家利益”一直被视为“公共利益”的一部分，甚至是最重要的一部分，鉴于我国强大的行政权权力配置以及加强权力制约的需要，将“国家利益”至于“公共利益”项下并无不妥，这符合我国政治体制以及文化背景。

三、公益诉讼受案范围拓展的路径

（一）立法技术：以法律解释的方式明确“等外”内涵

在拓展公益诉讼受案范围的趋势下，对于实践中经过长时间探索、公益保护需要迫切的公益类型进行明确列举无疑最为直接明了，但是缺点在于“成熟一批、添加一批”的进度导致在“等外”的实践探索中出现无法可依的障碍，并且，容易导致频繁修法，耗时费力。在当前的立法体系中，采用立法解释对《民事诉讼法》《行政诉讼法》的受案范围进行“等外”解读是最好的选择。在我国，立法解释具有和法律同等的法律效力，而且程序要求比法律要低，适宜目前受案范围的立法现状。

（二）诉讼制度：赋予法院认定“公共利益”的司法裁量权

以立法解释的方式对公益诉讼的受案范围作出“等外”解读，一方面拓展公益保护的范围，另一方面在理论上可能导致滥诉的发生。为了防止滥诉的发生，可以赋予法院对“公共利益”认定的司法裁量权。当然，此举在理论上有司法干预立法之嫌，因此需要立法予以明确授权，同时限定该裁量权的适用情形，对于某些公益类型案件不予受理或者驳回起诉时，可以附加请示上级、层报最高人民法院等程序要求，保障程序公正，并且作好说理、释明工作，保障法律的权威性和公信力。

（三）司法实践：采用指导性案例制度适应公益保护的需要

指导性案例制度是我国独创的一项司法制度，相较于英美法系的判例，其不能作为司法裁判的依据，不具有类推适用的强制效力，但是具有指引实践方向的作用。吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院一案开创了行政附带民事公益诉讼的先河，最高人民检察院以指导性案例的方式表达了对行政附带民事公益诉讼的支持态度。因此，公益诉讼范围受案范围拓展亦可以通过指导性案例制度加以探索和引导。

四、公益诉讼受案范围拓展的配套机制

与传统的私益诉讼内嵌式的激励措施相比，由于公益诉讼的原告与诉讼标的没有利害关系或者利害关系不大，并且最终的利益也不歸属于原告，所以原告缺乏诉讼动力，即使有起诉资格碍于“理性选择”也不会提起诉讼。所以，在扩大起诉主体范围的同时，仍需要建立配套的激励制度来保障主体资格扩大的有效实现。

我国实务界也意识到激励措施的重要性，最高人民法院于2014年6月颁布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进文明建设提供有力司法保障的意见》第 15 条规定从诉讼费用减免角度激励原告起诉。关于上述规定，有学者提出质疑，认为其忽略了我国语境下的诉讼费仅仅是原告高昂诉讼成本之“冰山一角”，胜诉后的诉讼费用缓减免交并不能免除原告对高昂诉讼成本的担忧。[8]很多学者提出建立兼顾正诉激励、滥诉预防与行为矫正的三重功能的“败诉方承担”的规则。[i]实际上“败诉方承担”规则本身存在固有的缺陷，它在激励“正诉”的同时，也抑制了部分合法性诉讼。[ii]在我国当前公益诉讼受案范围小、起诉少、受理少的社会背景下，采用“败诉方承担”规则进一步抑制公益诉讼的提起并不合时宜。我们需要明确不论是“环境公益诉讼基金”制度、“败诉方承担”的规则，还是“胜诉奖励机制”，都需要结合具体案件类型及诉讼请求来进行确定;这三种激励措施并非相互排斥的关系，可以在同一案件中选择或者共同适用。另外，对于诉讼费用的收取方式需要进一步明确规定。在我国，私益诉讼的诉讼费用由原告预交，在公益诉讼案件中可以取消该规定，到案件的裁判作出时与律师费等一并由法院裁决承担方和承担方式。这一点与上诉司法解释“申请缓交、减交或者免交案件受理费、保全申请费”的规定是一致的。

五、公益诉讼受案范围拓展与防止滥诉并重

公益诉讼的受案范围的拓展是大势所趋，然而，在理论上受案范围的扩张伴随着滥诉的可能性，虽然现阶段公益诉讼制度本身固有诉讼动力不足的弊病，但是防止滥诉的理念需要一以贯之。

（一）防止滥诉的规制路径

防止滥诉有两条规制路径，一是从起诉主体上这个源头上进行约束和控制，现行立法过于强调这一点，甚至导致公益诉讼发展的萎靡;二是利用诉讼时效或者起诉期限制度来进行约束。民事诉讼时效是指权利人在法定期限内不行使请求权，即丧失了请求人民法院依诉讼程序保护其权利的权利。[iii]民事公益诉讼是否适用私益诉讼中的诉讼时效制度以及如何适用，学界形成了不同的观点，大致包括“完全不受限制说（或取消时限说）”“弹性时效说”“延长说”“延长时效或不受限制均可说”四种。[iv]在行政诉讼领域，立法上没有沿用民事诉讼中诉讼时效的提法，而是采用与其功能相类似的“起诉期限”这一术语。我国行政诉讼法学界通说认为，起诉期限是指公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期间。[v]行政公益诉讼中是否适用行政诉讼中的起诉期限以及如何适用，学者们也大致持有上述四种观点。

（二）诉讼时效（起诉期限）契合防止滥诉的目的

学界通说认为，诉讼时效的功能有以下三点：一是能够督促权利人及时行使权利，惩罚躺在权利上睡觉的人;二是谋求法律关系的稳定;三是方便审理案件。[vi]在公益诉讼中，诉讼时效可以督促检察机关以及符合条件的社会组织及时行使起诉权，保护受损的公益;同时对于防止滥诉也有重要的意义。契合及时保护公益的目的以及防止滥诉浪费司法资源的意义，诉讼时效和起诉期限在公益诉讼中具有重要的价值。

关于如何设置诉讼时效、起诉期限的长度，两者的起算点如何规定以及是否需要区分不同类型以及不同起诉主体来划定不同的标准，需要进一步思考。可以采用如下思路：首先，明确民事私益诉讼的诉讼时效不能直接适用于民事公益诉讼。其次，要明确公益诉讼的诉讼时效（或者起诉期限）制度是为了实现私益和公益之间的平衡，以及公益损失和救济成本之间的平衡，不能保障一味起诉，也绝不放任公益受损而不顾。再次，为了保障实现救济的可能性和控制司法成本，对于公益设置最长保护期是有必要的。最后，在诉讼时效的问题上，应该限制法院的自由裁量权。在公益诉讼案件中，当事人的处分权本身就受到了一定限制，法官的职权主义处于强势地位，若再赋予法官对于诉讼时效（或者起诉期限）的自由裁量权，难以公平公正地保护公共利益，也不利于维护司法权威。

结论

我国立法对公益诉讼的受案范围采取了列举加概括的模式，为公益诉讼受案范围的拓展提供了解释的空间。当前公益诉讼的范围拓展已成为一种趋势，结合我国的立法和司法现状，我们在拓展公益诉讼受案范围的同时应对原告起诉采取相应的激励措施。在强调公益诉讼范围拓展的同时，从诉讼时效（或者起诉期限）上进行规制，防止滥诉现象的出现。

参考文献：

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[2]王春业，王娟.行政公益诉讼范围的‘等外’解读[J].浙江学刊，2019（6）：97.

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[4]杨严炎.论公益诉讼与群体诉讼的关系[J].政治与法律，2010（9）：157.

[5]练育强，胡卫列，许祥云.公益诉讼“等外”领域[J].人民检察，2020（1）：43.

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[8]傅沿.困局与破解：我国环境公益诉讼成本分摊规则的功能主义审视[J].法律适用，2016（5）：86.

[9]陈亮.环境公益诉讼激励机制的法律构造—以传统民事诉讼与环境公益诉讼的当事人结构差异为视角[J].现代法学，2016（4）：133.

[10] Notes： Awards of Attorneys' fees to Unsuccessful Environmental Litigants， 96 Harv. L. Rev. 677， 685 （1983）.

[11]張耀波.“诉讼时效”概念质疑[J].法学，1992 （9）：23.