政策冲突的机理研究及应对策略

蓝婷

摘 要：政策在设计之初就具有理性特征，精准扶贫工作一方面为了实现脱贫攻坚的政治任务和民生目标，另一方面又要实现贫困治理与农村社会发展更好契合的价值追求。在理性设计方面，可从实践中看到精准扶贫工作实施体系之严密、程序之严谨、考核之严格以及动员之广泛等技术理性特征，这是保障精准扶贫工作实现其政治治理诉求与社会价值追求的制度性与技术性保障。在进入村庄实地调研后观察到精准扶贫政策在基层实践中的复杂样态，以及与政策设计预期相背离的诸多“非理性”现象。例如：权力运作环境的复杂性与权力中心的波及面的问题、家庭经济的不确定性与扶贫工作的保守性的问题、政策执行者的模糊理解和面临任务时间压力的问题、个体的本能私心和政策的公共属性的问题等。这些精准扶贫实践中“非理性”现象的碎片化感知，与政策的“理性设计”之间形成了明显的张力。

关键词：政策冲突;精准扶贫;理性设计;非理性实践

中图分类号 F320.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）23-0005-05

政策从行为规则的角度可以解释为，在特定情况下，政策参与人所认同并普遍遵守的行为规则[1]。政策在设计之初会进行长时间、大范围的调研，并经过一系列的论证过程，尽可能地从宏观层面和微观视角出发，周全考虑目标主体和各个层面的诉求和愿景，以确保政策的有效实施。从科层官僚制的机制、结构、法治化、科学化、专业化、非人格化等考量，中国科层官僚制存在较为突出的2个问题，一是官僚制化明显不足，普遍存在权力人格化、官本位、等级观念、裙带关系等现象，组织结构不合理，机构膨胀、职能重叠交错、人浮于事等问题严重，法治意识淡薄，人治色彩浓厚，官员办事以人际亲疏为依据;二是官僚主义严重，官僚行为组织非法治化、非规范化、非理性化[3]。这也是导致非理性实践的原因之一。

1 政策的理性设计和非理性实践

1.1 政策的理性设计 政策在设计之初，就具有理性特征，一方面表现为政策具有客观属性和主观属性的统一性，因为政策由社会中的关系结构和既定准则共同作用产生，表现出客观性，同时政策的产生必须依靠人作为中介实现，从而具有主观性。第二方面，政策具有保守性和开放性，保守性指政策维持社会组织的结构和秩序，并规定了分配规则;开放性指政策自身允许对原有政策的修改甚至创新。第三方面，政策也具有惩罚性和激励性，政策要通过惩罚和激励实现其对社会的规范能力，违反政策的行为可能会接受超过不当收益的惩罚性损失;激励性指遵守政策准则的行为可能获得更理想的收益。第四方面，政策表现有普适性和具体性，普适性指在政策要求面前不存在个体的差别;具体性指由于人们在实践中的多样性以及对政策的理解差异，政策在具体实践中会出现特殊性和多样性，通过多样的、具体的行为规范得以实现政策的规定性[2]。

精准扶贫工作一方面为了实现脱贫攻坚的政治任务和民生目标，另一方面又要实现贫困治理与农村社会发展更好契合的价值追求。在理性设计方面，可从实践中看到精准扶贫工作实施体系之严密、程序之严谨、考核之严格以及动员之广泛等技术理性特征，这是保障精准扶贫工作实现其政治治理诉求与社会价值追求的制度性与技术性保障。

1.2 非理性实践 在进入村庄实地調研后观察到精准扶贫政策在基层实践中的复杂样态，以及与政策设计预期相背离的诸多“非理性”现象。例如：权力运作环境的复杂性与权力中心的波及面的问题、家庭经济的不确定性与扶贫工作的保守性的问题、政策执行者的模糊理解和面临任务时间压力的问题、个体的本能私心和政策的公共属性的问题等。这些精准扶贫实践中“非理性”现象的碎片化感知，与政策的“理性设计”之间形成了明显的张力。

1.2.1 场域环境的复杂性与权力差序格局

1.2.1.1 复杂的乡村关系 村庄作为基层自治组织，由村民通过民主选举产生村民委员会。在实践中，村庄无法完全实现自治，还要受制于上级政府部门的统领和管辖，而且村庄内部存在多元主体形态，人口情况特殊，知识水平较低，因此呈现出一个复杂的乡村关系。村干部在村里有话语权，不仅乡镇需要靠村干部传达、执行、落实扶贫政策，就连驻村工作队都要依赖村干部才能融入基层治理的乡土规则，不然驻村工作队可能连贫困户的门都进不去，何况开展工作、完成任务。

1.2.1.2 村庄内的权力差序格局 基层治理者在执行政策和分配资源时，会根据所处的乡村网络结构和社会环境，将自身施政行为正当化。村干部等基层治理者依赖于基层的社会环境和乡土人情来开展工作，因此会将基层民众的诉求置于国家的要求之上。因为政策资源有限，农村尤其缺乏外部资源的供给，所以国家下放的资源往往会在村里引起激烈的抢夺和竞争。在扶贫政策漫长的执行过程中，不仅依靠技术手段进行识别和治理，帮穷、帮需、帮弱都得到了基层社会中施政伦理和道德的支持。

在广东省X村基层治理过程中发现，有些项目和指标，比如“五保”“低保”等，村干部直接给了几个村民，这里面有符合标准的，也有其亲戚或熟人;因为危房改造、集体产业等需要建设的项目指标有的隐形要求，一些贫困户根本没有能力进行，分给有一定能力的村民更容易完成任务;还有一些没什么利益的宣传性的工作，比如多彩乡村、情系故里，就会在小组内正规地分配工作。这就是帮穷、帮弱、帮需在基层社会的体现。

随着扶贫工作的进行以及对村内情况了解的深入，X村第一书记表示想干实事，但又觉得受制于当地的土规矩，还得考虑上级检查和绩效考核。X村扶贫工作队更深刻体会到了扶贫资源分配和基层工作的困难，认为虽然是帮扶单位派来的，资源在他们手里，但是村庄的事有村庄的处理方式，一些规章制度反而不好实施。最后经过讨论和到其他扶贫村的学习之后，X村第一书记认识到按照省里的文件和要求处理是最正确、简单的，否则驻村扶贫工作就没有意义了。

即使2家的经济状况没有太大差异，但因与村级权力中心关系的不同而出现不同的结果。谁和权力中心关系好，自然而然就可能获得很多的资源。例如贫困村致富带头人工作方案中明确了人选选择程序，按照自下而上、公开公示进行。而实际操作是，由本人申请、村两委推荐、贫困村第一书记和驻村工作队长考察、乡政府审核，报县级扶贫部门审定后确定。工作方案中指出“村两委”成员、村级后备干部等可以成为候选人，虽然也需要经过选择程序进行筛选，但是由于村干部相较于其他人可以得到第一手的消息，具有明显的优势，这种情况容易因为“非正式关系”发生关系运作等问题，引发人们对候选人的质疑。

1.2.2 家庭经济的不确定性与基层干部的保守性

1.2.2.1 家庭经济的不确定性 我国经历了两千多年的封建王朝统治，小农思想根深蒂固，农村是小农经济的发源地。即以家庭为单位、生产资料个体所有制为基础，完全或主要依靠自己劳动，满足自身消费为主的小规模农业经济。而农民是小农经济的主体，长时期从事农业生产。农民的最大特点是其拥有土地，在土地的基础上进行耕作。因此土地也被当作农民的最稳定的收入来源，是农民生存和发展的根本，这样造成了农民对土地的巨大依赖。很多农民即使外出打工，土地一般转给其他人耕种，没转出去的人甚至将土地荒废。但是当政府或者企业租借其土地进行产业投资时，很多农民是抗拒的。借助在广东省X村的产业扶贫政策的推进，来理解家庭经济的不确定性对扶贫政策实施的影响。

广东省X村之前的产业主要是以种植草药为主，但是收入很低，远远不能达到脱贫致富的效果。当地政府大力进行招商引资，决定利用X村盛产中草药的优势，在X村建立一个中草药加工产业园，需征地33.33hm2。建成产业园后，当地农民可以在产业园就业，解决生计问题。但是在征地过程中，遇到很多的问题，很多农民不愿意把自己种植的土地流转给政府。原因主要有3种情况，一是对于租借土地的租金或租期存在争议，认为租金低，出于对自身安全性与保守性的考虑，不愿意冒着土地被出租的风险，一旦自己在外面的生计干不下去，回到农村还有土地可以继续耕种，农民出于这个保守的考量，不愿意自己的土地被出租;二是土地依然在开垦使用的，并要借助土地保证全家口粮，因此不愿将土地流转出去，这种多数是年迈的村民的选择;三是故意不配合村干部工作的，或者想以退为进获得更高租金的，但这种情况较少。村干部和驻村工作队只能根据不同的情况进行处理，针对第2种情况可以通过土地置换的方式与其协商，第3种情况可以讲和、说情等方式进行劝说，至于第1种情况做起工作就显得有点难度了，因为村民是选择土地作为返乡养老的最后保障，难以被说服。

虽然土地流转与规模经营是三方共赢的策略，从村的角度看，可以改善村庄整体风貌，增加集体经濟收入，尽快完成脱贫任务和指标;从合作经营者的角度，既可以用较为低廉的价格流转到土地，进行生产经营活动，又可以以此为由享受扶贫政策对市场主体的补助;从村民角度，既可以增加收入，改善生活，又可以实现手中资源的有效利用。尽管如此，家庭经济的不确定性还是让村民更愿意选择稳妥的生产生活方式，正是由于这种个体出于对自身未来生存的理智考虑，带来了政策落地的非理性实践。

1.2.2.2 基层干部的保守性 基层干部主要包括驻村工作队和村干部，他们在扶贫工作中是有政治任务和指标考核的，承担着脱贫攻坚的主体责任。这就使得基层干部在开展扶贫工作时不仅带有压力，而且为了尽可能完成这项政治任务，不太愿意去冒风险。一方面出于自身利益和政治前途的考虑，另一方面出于对村民风险承担能力的评估，会不断地权衡冒险成本，最终选择采取一些保守、保险和稳妥的做法，至于那些大胆创新却又需要等待时间认证的激进的不确定的选择，常常会被否定和舍弃，“不求有功，但求无过”是对这种现象的确切表达。

1.2.3 基层干部的模糊理解和任务时间压力

1.2.3.1 基层干部的模糊理解 政府部门在政策设计之初，都经过了充分的调研，制定的政策也是比较贴合当地的实际情况，但是具体到政策的执行过程中，会产生走样。例如，政府为了节省行政开支，发布行政政策，一律对楼堂馆所等项目不再重新新建和批复。这个政策传达到基础农村时，基层政府和村干部认为所有的基础建设都必须叫停，结果像一些民生需求的项目或者政府宣传的项目等基础建设项目被迫停工，这是对政府政策的模糊理解和过度解读造成的。在实践过程中对政策执行者的政策解读能力提出了较高的要求，哪些是政府规定禁止的，哪些是政府需要做的，对民生有改善的，不能笼统和模糊地理解，必须理解到位。

政策的模糊理解主要有以下2个方面因素造成：一方面，由于政策执行者认知的有限性，容易产生模糊理解的现象，对政策错误解读，造成最后执行的荒腔走板，甚至面目全非，主要原因是政策执行者受限于自身能力的问题，未能对上级政策完全理解和吃透，造成对政策的误读，最后执行政策时出现重大偏差。另一方面，政策通过文字表达，但文字往往具有伸缩性，包含多层含义和多种解析，政策自身的用语和界限范围，容易让人产生模糊，而且更重要的是，政策词语的模糊便于其准确表达，因为政策的制定者无法预见一切可能发生情况，在精简的文件里也无法包罗万象，面面俱到，因此通过选取有概念性的模糊语言可以让公共政策在有限规定和无限实践中保持张力，赢得回旋余地。

1.2.3.2 基层干部的任务时间压力 政策执行者具有主观能动性，由于政策执行过程中常常要面对基层复杂多样又极具个性化的自主性诉求，为完成任务指标、化解基层矛盾，政策执行者往往会变通执行或选择性执行上级的政策，组织结构与行动者之间也存在矛盾，需要统一行动者与组织结构的激励目标来克服寻租腐败等问题。扶贫政策在执行中存在着不精准运作现象，表现为识别、帮扶、管理和考核不精准等问题，基层组织在科层体制和运动式治理的双重约束和强大压力下，被严重束缚了执行能力，基层治理资源有限、考核压力大、权责不匹配等因素导致基层组织倾向于选择领导重视的部分执行，规避存在风险的部分或硬任务软执行[4]。

广东省X村在基层治理过程中，有时候省扶贫办及其他行政部门在制定相应政策的时候，没有预料到政策落地的实际效果和反应。他们通常的做法是，制定一个政策，就下达一项任务，并设置好相应的量化考核指标，责任层层下压，再通过验收、检查等方式将权力掌握在自己手中，根本不管这个政策在基层社会中是否发挥应有的作用，是否取得应有的效益，也不考虑政策在村庄的可行性和可操作性，而且自下而上的信息反馈渠道也并非十分顺畅。作为连接上级政府和村庄基层社会的中间人，就会顶着巨大的双重压力，一方面既要满足上级的监督检查的要求，又要协调村庄基层社会让政策能够执行下去，就不得不变通应付，政策执行难免走样。目前的政策基本都是千篇一律地自上而下贯彻实施，但在扶贫工作中应该更注重自下而上提需求，不要拍脑袋决策，要从基层调研了解情况后因地制宜制定政策。

1.2.3.3 个体的本能私心和政策的公共属性 X村的年轻人基本都选择到广东的珠三角地区打工，尤其聚集在深圳一带。在与城市的密切往来中，X村人流动于城市与农村之间，一方面受着农村乡风民俗的影响，另一方面又被城市的市场经济洗礼，逐渐削弱了邻里互助等道德传统的舆论约束力量。

市场化逻辑激发了X村村民的个体主义思想，“只扫自家门前雪，不管他人瓦上霜”是对这种现象的准确描述。村民更多地关心自己家的事情和自家的发展，对村里的公共事务较为漠视，同时也背离了集体发展的目标，当需要享受公共福利时会以“公共性”为由尽力争取，但当需要承担村庄集体义务时会以“公共性”为由刻意逃避。村民不关心村集体公共性事务，村内集体意识与内生性权威弱化，基层干部权威丧失，村民对村干部缺乏信任，村内集体行动动员困难，加剧了治理的难度和成本。当然基层干部也难辞其咎，基层干部对角色认同的缺乏和服务意识的不足，也是导致动员困难的原因之一，从而造成非理性实践。

2 政策本身不完美且存在设计缺陷

政府部门在政策设计之初，都经过了充分的调研，制定的政策也是比较贴合当地的实际情况，但是也并不是都是完美的。政策设计的缺陷具体表现在，政策体系不完善，缺少系统性和层次性，导致政策在落实过程中不适应或不能解决目标问题，而且一些制度之间缺少协调和衔接，导致漏洞或矛盾的出现，某些制度还会缺少足够的执行力，使得运作过程受阻。政策有效地落实到基层，需要有作为代理人的执行机构及政策的执行路径，还要使政策的目标群体具有政策参与的机会和能力。而政策的缺陷可能导致政策在制定或执行路径上产生阻塞，使最初的目标群体无法有效获益，甚至有可能被政策所排除。

为了改变或应对某些突发问题，针对特定群体，国家政策的设计者会制定针对性的政策。上层政策设计者与目标群体之间的空间存在大量的阻碍因素，可能导致目标对象偏离，最初目标群体无法作为受益者参与到政策的执行过程，并在运作过程中逐渐被排除。运动式治理所制定的政策，是为了应对特殊问题或目标而临时建立的，由于缺少和其他政策的系统性衔接，也会引起政策间的矛盾和冲突，并且运动式的推行缺少内动力，执行效果不高。这样的后果造成了政策的无效化，同时可能产生浪费、腐败等一系列问题。

根据已有学者的研究可以看出，政策的“文本表述”和“实际执行”之间存在的偏差已经成为一种常态模式，并且这些差别存在于政策制定到实施的各个环节。虽然扶贫工作从20世纪50年代就已经开始，但在扶贫的某些环节或某个方面依然存在政策缺位和设计缺陷。扶贫是一项贯穿各部门、各阶层、各群体的全国性的工作任务，涉及到方方面面的利益，但缺乏明确的政策规范和法律法规，并且各地的生活水平和实际情况是千差万别的，使得扶贫工作在很多方面的安排存在缺陷。缺少统一的标准，并且法制监管空缺和泛运动化，扶贫工作始终没有形成全国性的法制化方案。这样的政策缺位或缺陷，造成了某些法律法规和管理漏洞，会产生政策执行者的模糊理解，直接影响扶贫工作的全面铺开及有序进行。

扶贫政策和其他所有政策一样都存在着潜规则，这些潜规则可能使得某些贫困群体被抛到政策运作的体系之外。基于扶贫工作的时间压力、任务要求和考核机制，极少在统计上出现贫困人口的增加或反弹。这意味着，如果村民的贫困身份一开始没有得到认定，那很有可能他自始至终都隔绝于政策隔绝之外了，因为目前缺少相应的召回机制，难以将其拉回政策的范畴之内，可能永远也无法享受该项政策所带来的责任和义务。

基于对广东省X村的调研可以看出，国家对扶贫工作缺少长远的规划，仅仅提出了目标和任务，缺少科学的设计与统计。虽然通过国家机构运作和项目资金支持，可以实现一定的效果，但却无法根本性解决问题，最后可能不了了之。从派驻村庄的干部对于扶贫资金落实缓慢、各项政策产生束缚的反应，可以看出代理人遇到的问题，同样很难有效地反馈到上级，代理人也可能利用上级不宜发现的漏洞谋求私利。这种政策上产生的根本性的缺陷导致了特定群体和代理人无法参与到政策制定中，从而完善政策本身。同时也使得最需要国家救助的贫困人口因为信息的不对称，并在权力关系中绝对处于弱势和被支配的地位，加剧沟通的封锁，导致了政策的失灵。

公共政策使用范围界定存在模糊性。公共政策是以解决公共管理事务和问题为政策目标，只有划分明确的界线才能避免公共政策的冲突，但我国在这方面仍有待完善。例如，区域公共政策究竟以地理区划还是行政区划为界、是对宏观上的把握还是进行细节上的执行，这些都长期未得到明确答案。正是鉴于这些界限的模糊，才导致了公共政策的冲突，行政人员在理解甚至在执行中感到无所适从，进一步加深了公共政策的冲突程度。

政策会直接影响到经济的发展，并且也不断发生改进和变化，但只有适合当前发展的政策才能在政策的竞争中获得胜利。各层面对政策缺陷都有所研究，王文龙[9]讨论了政策缺陷、逆淘汰与阶层固化的关系，指出只有通过政策创新，推动政治政策和市场经济改革，进一步完善国家政策存在的缺陷，实现政策优势，才能实现国家的可持续發展。陈保中[10]研究了中国法律建设中的政策缺陷，指出通过行政回避可以完善法律政策，弥补政策上的缺陷，推动依法治国和法制建设。

3 政策督查机制的缺位

督查机制是整合科层与运动治理的重要方法，在传达重要政策文件、解决重大疑难问题、追踪重点工作以及处理部门间矛盾时，督查机制可能被启动。督查组通过会议座谈、实地考察、资料查阅、走访、听取汇报等手段传达领导层的决策安排和上层意志，监督和检查执行过程和工作成果，并及时将调查结果反馈给领导层，通过这种方式调整了横向部门间的关系，促进部门间相互配合，也增强了纵向部门间的权力影响和政策传递，让上层的行政意志更具象、更准确地传递到科层组织中，改变原有体制下行政资源固定僵化、散布于众多科层组织的状态[47]。

在精准扶贫工作中，要对各阶段的成果进行绩效考核，结果可作为扶贫工作改善和纠正的依据，在此基础上重新完善追责机制，以便更好地履行监督职责。目前现有的指标体系和考核程序大多缺乏科学性、标准性和具象性，形式主义严重，容易出现不客观、不公平、不公正的现象。第一，考核主体缺乏协调性。虽然第三方机构、贫困户共同参与扶贫考核，但政府仍然主导着考核的全过程，考核主体和被考核对象之间存在着严重的信息不对称，必然影响考核结果。扶贫工作考核主要是对村民收入进行评估，并检查扶贫项目的开展情况，通过贫困人口收入的改善、村内合作社的建立以及产业的开发程度，来评估扶贫干部的成绩，而这些成绩是通过村级向上反映，存在不透明性，缺乏村民直接对干部评价的途径。第二，考核规范化建设滞后。目前的考核指标设计仍有不合理、不适用的情况，在地化的实践情况表明，多维度的考核指标体系是必需的，不仅需要包括短期指标和长期指标，还应涵盖整体指标和局部指标。另一方面，考核缺乏监督，规范性不强导致人为主观干预过多，影响考评的可信度和精准度，并且缺乏正向激励制度和问责机制。第三，考核机制缺少持续性。扶贫工作需要长时间的检验，与驻村帮扶的短期年限存在矛盾。这就导致某些扶贫项目可能在驻村工作结束一段时间后才出现效益低下的现象，长期追踪考核机制的缺乏造成了扶贫工作绩效无法得到精准判断[11]。

在扶贫工作的监督考核方面，因缺少对基层情况的了解，上级部门更多的是根据手头的材料进行审查，或通过公示发动群众监督。对于村子选出的名单，乡政府的监督作用很难发挥。当上报的材料由村里提供，同时村民不愿或不敢上访时，这样乡政府一般并不会否决村里评出的结果。只有村民因不满上访时，或者村干部没有和上级的“规划”一致，才有可能被乡政府否决。并且为了确保按时完成上级指标，乡政府需要村干部对村庄具有一定的掌控能力，这样的结果就造成了“精准扶贫”在基层中的诸多问题。

乡政府等领导更注重扶贫工作是否提高了村子的经济水平，增加了本乡的GDP。在这个条件下，他们往往会忽视通过教育扶贫、科技扶贫等具有长期成效的方式。而且某些领导在工作计划和安排中，也会忽视被扶贫单位的特色，造成人力和财力的浪费。并且不适合的工作安排增加了驻村干部的工作难度，在考核的压力下，导致了造假和腐败产生，这样反而加重了贫困村的脱贫致富难度。同时缺少有效的监督审查部门，各地由最高领导主抓，权力过分集中，一旦发现问题都是严重的案件。

4 政策冲突的应对策略

扶贫工作中，政府虽然采用科层制和运动式治理的行政协同运作机制，但像分析中提到的科层制组织形式和运动式治理模式的各自的缺陷会引起多种冲突，对扶贫政策的实施带来一定的消极影响。因此，为实现扶贫工作，需要构建政策冲突协调与消解机制、加强制度建设和完善督查机制。

4.1 构建政策冲突协调机制 第一，面对存在的政策冲突，各部门之间要加强沟通与综合协调，对于各部门制定的政策要进行充分的论证，力争将政策冲突减至最小。必要时可以引进第三方专家对政策进行政策一致性评估，保证各个部门所构成的政策集合的有效性。第二，完善沟通渠道，保证信息传递的畅通，降低传递途径的层级，减少传递过程中的曲解和错误，通过现代信息技术加快传递的速度。当各部门或政策各要素间存在利益冲突，通过协商机制以保证科学地制定公共政策。第三，通过事前控制、事后排除机制也可以有效解决公共政策冲突。事前控制是预防性方式，指在政策冲突发生前采取一定的方法来规避冲突的发生;而事后排除则指政策出台后，针对发生的冲突情况所采取的解决方法。

4.2 加强制度建设

4.2.1 完善制度设计 第一，精准扶贫的实施需要发挥政府的主导作用，同时也要利用市场机制，对资源进行合理的配置。市场主体和调控机制的介入可以激发市场在扶贫资源配置中的作用和潜力，形成统一的扶贫动力，推动扶贫资源的聚集和整合，形成合力，实现扶贫效果最大化和效率最优化。第二，转变扶贫工作的方式和重点，从扶贫的本质看，扶贫中的扶与贫也可以理解为供给与需求的关系。现在扶贫工作的重心多数放在检查验收的产出侧，扶贫效果无法达到预期，需要把扶贫管理的重点放在投入侧，鼓励公民参与并监督政府的决策。第三，建立多元化扶贫机制，政府发挥自身作用的同时，在多方面鼓励、帮助、支持民间组织参与到扶贫中，扩大扶贫资金和资源的范围。创新扶贫资源整合统筹机制和资源动态化配置方式，建立健全扶贫主体之间的协同模式。

4.2.2 构建评价体系 围绕着落实精准扶贫、精准脱贫的基本方针，需要立足实际、突出工作重点，针对主要的目标任务设置可准确精细考核的指标，注重考核的工作成效。在考核内容上，一级指标中至少应包含精准目标识别情况、精准帮扶方式、减贫效果、扶贫资金等几个方面。设置考核标准时，还应该考虑到委派驻村干部和其后盾单位的整体实力，这样会避免僵化标准带来过大的政治压力和时间压力，减少数据造假、集体共谋等问题的出现。

4.3 建立和完善督查机制 改革精准扶贫考核机制，改变扶贫治理中组织结构不合理、资源配置分配不科学等问题。建立健全监督与检查机制，全面引入第三方监督，防止扶贫资源的偏离和损失，避免出现弄虚作假、数字脱贫等现象。对扶贫绩效考核机制进行改革，促使贫困地区的领导干部不为了政绩盲目追求经济发展和相应指标，将更多的重心放在根本解决贫困的问题上。督查機制是结合科层治理与运动治理的重要渠道，大量的监督和检查在科层组织实现运动化治理过程中起到了重要的作用，督查机制的参与有利于权力意志的纵向传递。

参考文献

[1]霍春龙.国家制度建设的涵义探析[J].前沿，2008（1）：99-102.

[2]韩阁.全球化背景下发展中国家制度借鉴探析[D].济南：山东师范大学，2012.

[3]黄小勇.现代化进程中的官僚制：韦伯官僚制理论研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003.

[4]雷望红.论精准扶贫政策的不精准执行[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2017，17（1）：1-8.

[5]庞茜.国企下岗职工社会保障制度的封闭性探究[J].开封教育学院学报，2017，37（7）：281-283.

[6]吕鹏.制度是如何封闭的？——以国有企业下岗职工社会保障制度的实际运行为例[J].学海，2006（1）：54-63.

[7]范家骧，高天虹.新制度学派[J].经济纵横，1988（4）：52-63.

[8]刘建伟.论习近平的制度治理思想[J].求实，2016（04）：17-23.

[9]王文龙.制度缺陷、逆淘汰与阶层固化[J].吉首大学学报（社会科学版），2011，32（4）：114-118.

[10]陈保中.行政回避：制度缺陷及其法律完善[J].上海行政学院学报，2006（6）：57-65.

[11]曹姝婷.我国农村精准扶贫问题研究[D].吉林：吉林大学，2017.

（责编：徐世红）