新修《安全生产法》对生产经营单位安全生产保障义务的新要求

代海军副研究员 邵 国

(应急管理部 信息研究院，北京 100029)

0 引言

2002年6月29日颁布的《中华人民共和国安全生产法》，经过3次修订，于2021年6月10日通过《中华人民共和国安全生产法》(2021年修订版)(简称《安全生产法》(2021年修订版))。《安全生产法》(2021年修订版)是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕解决安全生产领域的突出矛盾和问题，通过完善治理结构、强化监督管理、加大处罚力度等措施，进一步压实生产经营单位安全生产主体责任，为新时代安全生产提供更强有力的法治保障，保护广大人民群众的生命财产安全。习近平总书记强调，要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。当前，我国安全生产正处于爬坡过坎期，整体形势不容乐观，突出问题之一就是企业主体责任不落实。近5年重特大事故整改措施落实“回头看”情况表明，企业主体责任落实差距很大，一些企业无视安全生产的法律、法规，安全管理的基础不牢、水平不高，特别是在交通运输、煤矿、建筑施工、危险化学品这些行业、领域风险隐患问题很多。《安全生产法》(2021年修订版)既是弥补法律制度滞后性的客观要求，也是解决实践中遇到的突出问题的现实需要。本次修法突出问题导向，也不乏理论创新。本文重点阐述《安全生产法》(2021年修订版)在解决安全生产主体责任方面的思路与创新举措，特别是生产经营单位安全生产保障义务的新变化，并就如何贯彻实施提出建议。

1 新修《安全生产法》中安全生产保障义务的基本内容

广义上讲，安全生产责任包括党政领导责任、部门监管责任及企业安全生产主体责任。前几版的《安全生产法》关于安全生产主体责任的制度设计过于碎片化，没有与党政领导责任、部门监管责任有效衔接。本次修法除了在“总则”中增加党的领导的字样，还在“主体责任”后增加了对政府监管责任的规定，并将其提升到与生产经营单位主体责任同等重要的位置，使得安全生产主体责任制度更加完善。从主体责任制度自身看，先前的制度设计主要聚焦主要负责人和安全生产管理人员等“关键少数人员”，而安全生产的实现，除了“关键少数人员”发挥作用外，也需要各个岗位、所有人员各负其责，同时需要加强资金、物资、技术、人员等方面的投入保障。可见，《安全生产法》(2021年修订版)围绕补齐制度短板，将建立健全全员安全生产责任制以及安全生产规章制度的要求贯彻立法始终，使得安全生产主体责任要求更加具体，便于企业贯彻落实。同时，历次重特大事故告诉我们，要做好安全生产工作，必须确保生产经营单位安全生产主体责任落地生根。为此，《安全生产法》(2021年修订版)继续聚焦主要矛盾，按照“明责”“定责”“督责”“追责”的思路，坚持层层压实责任，推动主体责任落实、落细。

义务是责任的前提，下面着重讨论生产经营单位的安全生产保障义务。《安全生产法》(2021年修订版)中涉及生产经营单位安全生产保障义务的条款共44条，分布在总则、生产经营单位的安全生产保障、从业人员的安全生产权利义务、生产安全事故的应急救援与调查处理等4个章节之中。总体而言，《安全生产法》(2021年修订版)对生产经营单位安全生产保障义务提出的新要求，可以归纳为“一条主线”“五个方面”和“十五项具体内容”。

“一条主线”，即立法明确生产经营单位是安全生产的责任主体，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人。需要指出的是，《安全生产法》(2021年修订版)中规定的“主体”并非指权利主体，而是与从业人员安全生产权利相对应的义务主体。一般认为，安全生产主体责任是指生产经营单位在生产经营活动全过程中履行义务、承担责任，并接受未尽责的追究。

“五个方面”分别为安全责任、安全管理、安全投入、安全培训和应急救援。安全生产有赖于人、机、物、管理、环境等要素相互间和谐运作。近年发生的重特大事故都有不重视安全生产、不落实安全责任的因素。习近平总书记在看望青岛输油管线爆燃事故受伤人员时强调，所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。2016年12月9日通过的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》进一步提出，建立企业全过程安全生产管理制度，做到安全责任、安全管理、安全投入、安全培训和应急救援“五到位”。可见，《安全生产法》(2021年修订版)继续从安全责任、安全管理、安全投入、安全培训和应急救援5个方面发力，目的在于通过规范人的行为、堵塞管理漏洞等手段，减少潜在的危险因素，提高系统的安全系数，从而预防和减少事故发生。

“十五项具体内容”是在“一条主线”的指引下，对落实“五个方面”的进一步细化和落实，目的是使各类生产经营单位在明确安全生产主体责任，并知道“怎么干”“干什么”以及“如何干到位”，详细内容，见下表。

表 《安全生产法》(2021年修订版)关于安全生产主体责任内容统计表Tab. The Work Safety Law of 2021 amendment version on the production and business units of the main responsibility of the content of the statistical table

2 新修《安全生产法》安全生产保障义务的主要变化

2.1 安全保障义务从生产安全向公共安全拓展

当前，我国正处于贝克所谓的“风险社会”。近年来，我国在工业化、城市化进程中积聚了大量系统性风险，湖北十堰“6.13”重大燃气爆炸事故，集中暴露出城市管网老化的突出问题。做好安全生产工作，既要防患于未然，又要坚持关口前移，加强风险管理。习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，深刻阐述了防范化解重大风险的重要性，并对完善风险防控机制提出明确要求。工业事故并不是源自特定当事人的过错，而是企业风险的必然后果。传统的安全生产主要聚焦于对从业人员的劳动保护，随着生产经营活动的日趋丰富，安全风险外溢特征日趋明显。企业生产类别、规模和周围环境的空间结构等的不同，会对公共安全带来不同程度的影响。一旦发生事故，往往会造成重大损失，如河北盛华化工“11.28”重大燃爆事故，造成24人死亡、22人受伤，该公司泄漏的氯乙烯扩散到厂区外公路上，遇明火发生爆燃，导致停放公路两侧等候卸货车辆的司机等人员伤亡。党的十八大以来，党中央、国务院坚持总体国家安全观，将安全生产作为维护公共安全的重要方面加以推进，为安全生产赋予新的时代内涵，也为本次修法明确指向。此次修法增加了餐饮行业安装可燃气体报警装置、平台经济等新兴行业领域依法履行安全生产义务、公益诉讼制度等内容，这些内容均指向维护公共安全利益，体现了《安全生产法》(2021年修订版)的与时俱进。这一理念嬗变，一方面源于《安全生产法》(2021年修订版)“保障人民群众生命和财产安全”的立法宗旨，另一方面也体现了“谁制造风险，谁就要对风险负责”的安全生产归责原则。

2.2 安全保障义务从个别(局部)责任向全员责任拓展

安全风险是伴随生产经营活动产生的，相应地管控安全风险需要从生产经营活动各个环节、各个岗位入手。实践中，个别生产经营单位不落实安全保障义务，甚至有的主要负责人认为，“安全生产就是安全管理机构及安全管理人员的事”，这是对安全生产主体责任的严重误读。如危险化学品安全管理涉及生产、储存、使用、经营、运输和废弃处置等全生命周期的各个环节，涉及岗位和人员众多，每个环节责任不落实都容易造成严重事故。2016年12月9日印发的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确要求，严格落实企业主体责任，实行全员安全生产责任制。本次修法围绕贯彻落实中央改革要求，明确提出“建立健全全员安全生产责任制”，并将“全员”2字的要求进行责任分解、细化和落实，推动安全保障义务从个别责任向全员责任拓展，形成主要负责人“全面抓”、专职安全管理人员“具体抓”、相关部门和人员“分头抓”、从业人员遵章守纪的工作局面。

2.3 安全保障义务从人的行为向人的心理拓展

事故致因理论表明，人的不安全行为是事故最直接的因素，各类事故约有80%以上与人因有关，有的行业事故甚至比例更高。人的不安全行为来自于生理或心理的影响，包括故意、无意的不安全行为。心理健康问题是全世界劳动领域普遍面临的突出问题，国际劳工组织已将精神和行为失调纳入重要议事日程，积极推动相关国家立法。本次修法，围绕贯彻“人民至上、生命至上”的价值理念，在借鉴国外立法经验基础上，突出对劳动者身心健康的人文关怀和保护力度，增加关注从业人员心理状况的相关规定，着力解决因从业人员身心健康问题引发的“人的不安全行为”，防范从业人员因心理问题致使行为异常引发事故。

3 不履行安全生产保障义务的法律风险

3.1 受行政处罚的风险

根据《安全生产法》(2021年修订版)的规定，安全生产法律责任涵盖民事责任、行政责任和刑事责任。从以往的实践看，生产经营单位承担行政责任尤其是受到行政处罚，是最常见的责任形态。据统计，2020年，各地应急管理部门、煤矿安全监察机构全年实施行政处罚15.7万次，责令停产停业整顿生产经营单位12 544家，关闭生产经营单位1 089家。受到行政处罚，主要因为安全生产违法行为的存在。根据《安全生产法》(2021年修订版)的规定，依照严重程度，可将安全生产违法行为划分为一般违法行为、拒不改正执法指令的行为、情节严重的违法行为，以及涉嫌犯罪的违法行为4大类，前3种违法行为主要以实施行政处罚为主，包括罚款、责令停产停业整顿等措施。如上文所述，本次修法，其中一项重要任务，就是加大对安全生产违法行为的惩治力度，弥补法律责任的欠缺。具体而言，是在普遍提高对生产经营单位违法行为处罚额度的同时，进一步创新法律责任形式，新增按日连续处罚制度，重点惩治诸如天嘉宜化工有限公司此类的“屡教不改者”；同时，对于四类严重的违法行为实行“一票否决”，规定由相关部门提请政府直接关闭，具体包括存在重大事故隐患，一百八十日内三次或者一年内四次受到行政处罚；拒不执行行政机关作出的停产停业整顿决定等，生产经营单位如果不履行安全生产保障义务，将面临罚款直到被关闭的法律风险。

3.2 受联合惩戒的风险

生产经营单位因违法受到行政处罚，并非“一罚了之”或“一关了之”，情节严重的还将受到有关部门实施的联合惩戒。根据《安全生产法》(2021年修订版)第七十八条之规定，有关部门和机构应当对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施，并向社会公示。失信联合惩戒的信用信息直接源自负有安全监管职责部门的行政执法信息，后者转化为信用信息后成为联合惩戒的正当性基础。需要注意的是，增加执法检查频次、暂停项目审批、行业或职业禁入等联合惩戒措施，属于多种行政行为叠加的制度范畴，在惩罚力度上比传统的法律责任更甚。这一定会对违法的生产单位产生深远影响，不仅让其“丢不起人”，而且“出不了门、办不成事”。

3.3 受刑事制裁的风险

《安全生产法》(2021年修订版)与安全生产领域相关法律、规范共同构成安全生产依法治理体系。本次修法，其中一个显著特征就是注重与《刑法修正案(十一)》相衔接，形成行政处罚与刑事制裁配套的责任体系。《安全生产法》(2021年修订版)分别在第九十九条以及第一百零二条对生产经营单位关闭、破坏安全监控报警设备、设施，以及拒不执行重大隐患整改指令等行为做了具体规定，为此类违法行为纳入刑法认定范围，进而推进安全生产行政执法与刑事司法衔接创造了条件。2020年通过的《刑法修正案(十一)》新增了“危险作业罪”，意味着存在严重违法行为的生产经营单位，即便不发生事故，也有可能被追究刑事责任，无疑大幅抬高了安全生产违法的成本。如杭州市萧山区余某林气体公司非法存储危化品案，2021年6月9日，涉事企业负责人余某林被法院以危险作业罪判处有期徒刑6个月、缓刑1年。

4 生产经营单位贯彻落实好新修《安全生产法》的建议

贯彻落实好《安全生产法》(2021年修订版)的规定，既是确保生产经营单位安全生产的内在要求，也是生产经营单位的法定义务。就生产经营单位如何贯彻落实好《安全生产法》(2021年修订版)，提出以下建议：

4.1 加强学习，增强贯彻实施新修《安全生产法》的自觉性

《安全生产法》(2021年修订版)作为安全生产领域的基础性、通用性法律，为生产经营单位建立和落实安全生产主体责任提出具体要求，同时划出不可触碰的“高压线”。生产经营单位要加强对《安全生产法》(2021年修订版)的学习，了解本法的立法目的、精神实质和具体制度，真正把《安全生产法》(2021年修订版)的各项要求融入生产经营单位的日常工作当中。主要负责人作为“关键少数”，尤其要明确自身的法定义务，做到知法懂法、守法用法。近期，相关部门派出的明查暗访组对一些煤矿进行检查时，面对明查暗访组提出的相关问题，有些煤矿矿长竟答不上来，场面一度令人十分尴尬。

4.2 严格守法，全面履行安全生产法律义务

《安全生产法》(2021年修订版)作为安全生产领域的基本法，难以对各行业领域做出全面细致的规定，现行的安全生产规章和地方性法规很多是对《安全生产法》(2021年修订版)的细化。这意味着生产经营单位在遵守《安全生产法》的同时还要遵守地方性法规和规章，比如应急管理部于2021年7月发布的《工贸企业粉尘防爆安全规定》(应急管理部令第6号)，粉尘涉爆企业应当按要求制定包括岗位安全操作规程、粉尘清理和处置等7个方面的安全管理制度。此外，《安全生产法》(2021年修订版)与安全生产领域的相关法如《特种设备安全法》，是一般法与特别法的关系，按照特别法优于一般法的原则，如果特别法另有规定，适用特别法的规定，特别法没有规定的，则适用《安全生产法》(2021年修订版)。因而，生产经营单位要根据自身行业特点，适用相应的法律、法规和规章，全面履行法律义务。

4.3 开展合规管理，创造性落实新修《安全生产法》的相关规定

当前，安全生产已经成为市场主体“合规”体系构建的重要一环。如何将《安全生产法》(2021年修订版)的要求内化为企业制度，是生产经营单位需要考虑并解决的问题。笔者建议，在生产经营活动中，首先，根据经营特点和监管要求，从人员岗位配置、技术设备支撑、专项资金保障、事故预防处置等方面，建立安全生产合规体系。其次，梳理安全生产“责任清单”。比如针对全员安全生产责任制规定，明确从主要负责人到一线从业人员(含劳务派遣人员、实习学生等)的安全生产责任、责任范围和考核标准，并在适当位置进行长期公示，同时建立奖惩工作机制，激发全员参与安全生产工作的积极性和主动性。最后，要学会借助社会专业力量，发挥第三方机构的支撑作用，对安全生产合规情况开展专业评估，在事前预防中的企业规章制度建设、教育培训、劳动保护，危机应对中的事故救援、信息上报、保护现场等方面给予专业指导，不断提升安全管理水平。

5 结论

《安全生产法》(2021年修订版)回应社会关切，妥善处理安全与发展的关系，进一步强化了生产经营单位安全保障义务，加大了对安全生产违法行为的制裁力度，使得法律的执行性和可操作性不断增强。在此背景下，违法生产经营活动，将面临严厉惩处甚至被淘汰出局。作为生产经营单位，强化守法意识，抓紧建立安全生产合规体系，已成为当务之急。