新时代上海高校无党派人士队伍建设的探索与实践——以上海交通大学为例

刘自勋 张卫刚

（上海交通大学，上海200030）

无党派人士是指没有参加任何政党、有参政议政愿望和能力、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子［1］。上海高校是无党派人士的重要聚集地，历史上曾培养输送了一批无党派代表人士。但面临新时代多党合作和政治交接的需要，上海高校无党派人士队伍没有从根本上改变青黄不接的局面，数量、质量、结构不尽合理，新老交替相对滞后，旗帜性、代表性后备力量不足，建设一支高素质的无党派人士队伍，已成为上海高校统战工作紧迫而重要的任务。

为了深入了解上海高校无党派人士队伍建设的现状和问题，完善无党派人士培养、选拔、使用机制，形成与上海统一战线事业发展相协调、与上海高校干部队伍建设“十四五”规划相配套的无党派人士队伍建设总体目标，近期我们开展了无党派人士工作调研，先后与上海部分高校统战部研讨交流，了解高校院系基层党组织在无党派队伍建设中遇到的困惑，并以上海交通大学为主，对教职工中党外知识分子情况、无党派人士队伍情况进行了全面梳理，分析了存在的问题，并就加强和改进无党派人士队伍建设提出了相关思路和建议。

一、上海高校无党派人士队伍建设的现状及特征

2007年，上海高校根据中央统战部《关于“无党派人士”政治面貌规范使用的意见（试行）》，开始开展无党派人士政治面貌认定工作。以上海交通大学为例，学校认定的标准如下：未加入任何党派的各级人大代表、政协委员、处级以上干部，知联会正副会长，以及院士、长江学者、杰青等高层次党外人才中未加入任何党派人员，第一批正式认定了26位无党派人士的身份（表1）。此后，根据中央、市委统战部相关文件精神，又相继认定了一些无党派人士。2020年12月21日，中共中央发布《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》），明确无党派人士的性质、地位和作用，为上海高校进一步加强无党派人士队伍建设提供了指南。综合分析上海高校无党派人士队伍现状，主要呈现以下方面特征：

表1 上海交通大学无党派人士情况（第一批2007年）

（一）具有广泛的代表性，但中青年后备力量相对不足

上海高校无党派人士大部分是学校教学、科研、管理各个方面的专家学者，有一定的社会影响和声望，有些是全国或上海市人大代表、政协委员，还有些担任知联会、侨联等团体职务，具有广泛的代表性。以上海交通大学为例，约35%的无党派人士担任着一定的社会职务（图1），专业研究领域涵盖数、理、化、生物、医学、工程等优势学科，从一线教师到中层领导，从院士到普通老师，从学院到机关，代表不同的群体发挥着重要作用。交大重视无党派代表人士的培养和举荐，向国家和上海输送了白同朔、印杰、汪小帆等无党派旗帜性、代表性人物，但着眼于未来5-10年政治交接，他们中绝大部分将到龄到届，新一代无党派人士中能与他们比肩的中青年后备力量相对不足。

图1 上海交通大学无党派人士兼任社会职务情况（2020年）

（二）知识层次较高，但年龄结构老化

调研发现，上海高校无党派人士知识层次很高。其中不乏院士、长江学者、杰青等杰出人才，绝大部分具有博士学位、高级职称，相当一部分具有处级以上行政职务，部分是知联会正副会长。以上海交通大学为例，至2020年9月，共确认无党派人士身份54人（不含加入民主党派人员），男性占81.48%，女性占18.52%；博士占87.04%（图2）；正高级职称者占87.04%（图3）；处级干部占61.11%（图4）。其中有院士5人，占9.26%；特聘、讲习教授8人，占14.81%，层次非常高。

图2 上海交通大学无党派人士学历分布(2020年)

图3 上海交通大学无党派人士职称分布(2020年)

图4 上海交通大学无党派人士职级分布(2020年)

但无党派人士队伍年龄结构老化，尤其是缺少80后、90后人员。以上海交通大学为例，无党派人士平均年龄55岁，56岁及以上人员占55.57%，大于60岁人员占29.64%，而35岁以下人员为0，45岁以下只占9.26%（图5），由此可见队伍的年龄结构老化程度。

图5 上海交通大学无党派人士年龄分布(2020年)

（三）参政意识较强，但组织引导不足

高校无党派人士一般具有较强的参政议政能力和社会责任感，对国家和社会的发展有独特的思考，能够提出较为深刻的意见和建议。以上海交通大学为例，2020年，无党派人士围绕上海市“十四五”规划，结合自身研究方向，向市委提出许多高质量的建言，内容涵盖了高新技术产业、新材料、新能源、智慧交通、人工智能、智慧法制、都市圈规划、高层次人才培养、海洋环境等多个方面，有些获得市领导批示或被有关专报采纳。在两会期间，无党派政协委员认真履行职责，积极参政议政，提出一些高质量的提案、议案或社情民意，产生较好的社会影响。但高校无党派人士与民主党派相比，在参政议政的方式上往往以个体身份进行，缺乏有组织的培训、策划和引导，无党派人士之间也缺乏沟通渠道，无党派人士群体专业优势发挥不明显。而民主党派完成的提案等往往凝聚全体党派成员的共识，群体优势得到充分发挥。

（四）成长规律独特，但缺乏长远规划

民主党派成员的成长一般经过民主党派组织培养和政治吸纳成为代表人士，具有计划性和针对性，民主党派队伍建设往往有整体的规划；而无党派人士的成长一般是在专业方面做得比较突出以后，才逐步进入统战部门的视野，成为无党派人士和无党派代表人士，一般经历从党外知识分子—无党派人士—无党派代表人士的过程，具有一定的偶然性、独特性。就上海高校而言，长期以来，无党派人士工作与民主党派工作相比被重视程度明显逊色，具体表现在无党派人士的认定、培养和使用相比民主党派成员缺乏计划性、系统性、组织性。

二、上海高校无党派人士队伍建设存在的问题

（一）重实践轻理论，对无党派人士的性质和作用认识模糊

1.对无党派人士历史和界定的认识有误区

如何准确界定无党派人士？长期以来，高校许多人存在模糊认识。一是不清楚无党派人士称谓的历史渊源。不了解在上百年历史中无党派人士的发展变化，尤其是不了解改革开放一段时期有“无党派民主人士”“无党派人士”“无党派爱国人士”“无党派知名人士”“无党派代表人士”“无党派爱国民主人士”等多种称谓以及《条例》的最新表述；二是不清楚党外知识分子、无党派知识分子和无党派人士之间的关系。有些人把无党派人士等同于群众，认为高校教职工中除了共产党员、民主党派成员和团员外，其余都是无党派人士。对于概念的认识不清直接影响到具体工作。

2.对无党派人士实质和作用认识有误区

关于无党派人士的实质，周恩来在1949年新政协筹备会第一次全体会上明确指出：“他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”。也就是说“没有党派组织的有党派性的民主人士”［2］。调研发现，上海高校许多人甚至有些二级学院领导干部习惯于把无党派知识分子等同于无党派人士，不理解为什么无党派人士没有组织怎么还会有党派属性，无党派人士的职能和作用是什么。有些人认为既然无党派人士与民主党派在我国社会生活中的地位、作用大体相同，主要职能都是参政议政、民主监督，虽然无党派人士崇尚个性独立，不愿被“组织化”所约束，但是否还有单独发挥作用的必要。

3.对无党派人士的代表性与政治性认识有误区

无党派人士所从事的活动具有政治性，在社会主义革命、建设和改革开放时期，同民主党派一样，围绕国家的中心任务，积极参政议政，在社会政治生活中发挥了重要作用。但在实际工作中，高校有些人往往关注无党派人士的代表性，而忽略了政治性，重业务轻政治较为普遍。因为高校许多基层党组织认为教学、科研是中心工作，是学校考核的硬性指标，也应是衡量无党派人士认定标准的必要条件，而参政议政愿望和能力的指标权重不好把握和评价。在无党派人士认定工作中，往往把科研成果多、管理能力强等同于代表性强、影响力大，把职务、职称、知名度和科研水平的高低作为衡量无党派人士的标准，而对那些虽有较强参政议政意愿和能力但知名度没那么高的无党派人士则不作为重点考虑范围。

（二）重民主党派轻无党派人士，未能统筹二者之间的平衡发展

无党派人士与民主党派在我国社会生活中的地位、作用大体相同，但在实际工作中，上海高校往往对民主党派工作重视程度要大于无党派人士。因此，无党派人士队伍建设相比民主党派队伍建设存在着一定程度的不平衡。

1.无党派人士认定工作进展缓慢，队伍规模相对较小

根据中央统战部文件自2007年开始认定无党派人士身份至今，上海高校无党派人士的身份认定工作一直进展缓慢，每年认定人员的数量与因退休或加入民主党派而减少人员的数量基本持平，队伍年龄结构日益老化，活力逐渐减弱，许多无党派人士对学校专门开展的培训学习或组织活动不感兴趣。据了解，目前上海各高校无党派人士数量不多，小的高校有几个人，大的高校有几十人不等，与上海市提出的无党派人士队伍要达到一个中等规模民主党派人数的要求有较大的差距。以上海交通大学为例，现有已确认身份的无党派人士54人，其中在职人员只有39人，不仅比不上拥有400多社员的九三学社，而且与人数较少的民主党派相比也有差距。影响无党派人士队伍建设的因素较多，但主要与长期以来对无党派人士地位作用认识不清、重视不够有关；同时，对无党派人士认定标准的理解过于刻板，未能结合高校党外知识分子的实际情况大力推进，也阻碍了高校无党派人士身份认定工作的进展程度。

2.无党派人士蓄水池作用没有充分发挥，缺乏良性进出机制

无党派人士是党内外干部的蓄水池，是一个充满活水的蓄水池，不仅要壮大队伍，做大盘子，把一部分优秀人才留在党外，把好进口关；而且还要考虑到各民主党派的平衡发展，有计划地将部分无党派人士推荐到各民主党派发挥作用，避免各民主党派在无党派人士队伍中抢人和无序发展，把好出口关。但目前，无党派蓄水池流进来的活水较少，流出去的活水更少，无党派人士队伍的蓄水池作用没有得到充分发挥。

3.无党派人士发挥作用的载体相对缺乏，平台不健全

政协是无党派人士发挥参政议政作用的重要平台，但与民主党派相比，能在政协发挥作用的无党派政协委员数量有限，而且无党派人士大多数是以分散的、个体的方式进行参政议政，界别优势发挥不明显。知联会是无党派人士活动的载体，但知联会不是政协的参加单位。如何运用知联会动员和引导无党派人士发挥群体作用，还需要进一步探讨。因此，无党派人士在发挥作用的渠道、载体、程序等方面需要深入研究。

（三）重群体轻个体，未能理清无党派代表人士与无党派群体之间的关系

高校党外知识分子工作包含民主党派、无党派人士及群众工作。民主党派工作具有一定的组织抓手，而无党派人士工作则缺乏工作载体。近年来，为将松散的无党派人士组织起来，上海市出台《关于加强上海党外知识分子联谊会建设的指导意见》等文件，提出了由高校分管领导担任知联会常务副会长，由统战部门负责人担任知联会秘书长的举措，从组织上加强了对知联会工作的领导，将知联会作为开展无党派工作的重要组织形式进行大胆尝试。

高校统战工作的重点是党外代表人士工作。在知联会建设过程中，无党派人士群体工作得到加强，但如何突出重点，加强无党派代表工作；如何处理好无党派人士群体工作与无党派代表人士工作之间的关系，均没有很好地体现。同时，统战部对知联会的领导是政治领导还是组织领导，是代替还是指导知联会开展工作，也没有很好地理清。

（四）重自然成长，轻顶层设计，未能统筹无党派人士与党外干部队伍总体规划

上海高校无党派人士还没有从根本上走出“自然成长”的状态，需要组织的关心和推动。调研发现，上海高校对党外干部队伍建设制定了长远规划，确定了大、中、小后备干部名单，提出了多种形式党外人才培养计划。以上海交通大学为例，制定了党外干部培养的“131”工程，确定了10位党外旗帜性人物，30名党外代表人士，100名党外中青年骨干人选，开展了党外中青班等各种形式的培训。但上海高校普遍缺少无党派人士队伍建设的顶层设计、长远规划和重点布局，没有将无党派人士队伍建设放到党外干部整体规划中去考虑，这也是导致无党派人士队伍结构不合理，旗帜性人物缺乏和后备干部队伍断档的重要原因。

三、加强上海高校无党派人士队伍建设的建议

加强上海高校无党派人士队伍建设，要尊重无党派人士的成长规律，提高对无党派人士地位和作用的认识，加强顶层设计和无党派代表人士培养，搭建发挥作用平台，加强对重点难点问题的前瞻性研究。

（一）顶层设计与完善制度相结合，统筹推进多党合作各方队伍均衡发展

1.加强顶层设计，形成党内党外干部工作“一盘棋”格局

树立党内干部、党外干部都是党的干部，党派干部、无党派干部同等重要的理念，将无党派人士队伍建设纳入学校“十四五”干部队伍整体规划，坚持早谋划、早部署、早动作，坚持两手抓、两条腿走路的思路，形成党内党外干部工作“一盘棋”格局。按照各领域各层次需要，稳步提高党外后备人才储备总量，实现无党派中层干部及后备干部具有一定比例，各二级单位领导班子中原则上有无党派干部或党外干部。完善组织、统战、二级单位“三位一体”的党外后备人才发现机制，及时掌握40岁以下无党派知识分子的情况，建立无党派中青年知识分子人才数据库并进行动态管理；选拔在教学、科研、管理等方面具有潜力的党外优秀人才，形成党外后备骨干人才数据库并跟踪了解成长情况；选拔具有代表性、影响力的优秀无党派人士骨干，建立党外代表人士后备人才和无党派旗帜性人物后备人员队伍，并制定个性化培养方案。

2.完善工作制度，统筹无党派人士和民主党派均衡发展

一是协调无党派人士与民主党派代表人士队伍建设同步规划。二是按照缺什么补什么的原则加大无党派人士发展认定进度，注重从专业教师、归国留学人员中认定发展无党派人士，尤其要注重发展80后、90后青年优秀人才，重点解决无党派人士队伍建设中存在的代表性和旗帜性人才储备不足、队伍规模小、结构老化等问题，力争用5到10年时间，将无党派人士队伍发展到一定规模。三是协调各民主党派在无党派人士中发展成员工作，既要发挥党外干部“蓄水池”作用，向各民主党派推荐合适人选发挥作用，又要有意识地将一批优秀分子留在无党派人士队伍中，保持无党派代表人士和重点人物培养工作的稳定性、持续性和针对性。四是建立无党派人士综合评价体系，从政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力等方面确定量化指标，通过统一战线工作领导小组统筹协调综合评价各项工作，并将评价的结果与无党派代表人士的选拔、推荐、培养、使用相结合。

3.规范有序管理，把控好 “蓄水池”的源与流

一是保持源头活水。无党派代表人士队伍是统一战线的“人才库”和“蓄水池”，需要创造吸纳人才机制，需要改善人才成长环境，培植生机活力，保持源头活水。要在理念上扩大视野，放宽胸怀，建立层次多、领域广、范围宽的代表人士队伍。以上海交通大学为例，通过对全校7 258位教职工进行排摸，筛选出党外知识分子3 183人。在此基础上按照副高级或副处级以上、未加入民主党派、无党派人员条件进一步筛选出985人。以此为基点，制定无党派人士队伍发展规划。通过全校物色、知联会推荐、院系走访广泛选人用人，逐步壮大无党派人士队伍。

二是盘活政治资源。统筹做好留在党外无党派代表人士与输出无党派优秀人才的关系；完善党委与无党派人士、民主党派沟通协调机制；研究多党合作各方队伍的需求、民主党派界别特色和需求匹配度；努力培养和输送与党同心同德、真诚合作，政治立场站得稳、能力素质过得硬、关键时候靠得住的优秀人才。

（二）思想引导与队伍建设相结合，加强无党派代表人士培养

1.创新组织载体，推进思想引导全覆盖

一是发挥高校二级学院等基层党组织的作用，把无党派人士工作纳入二级学院党委重要议事日程和领导班子考核内容；完善学院党政联席会议制度，研究无党派人士工作，推进党员院领导与无党派人士交友联谊，支持无党派人士围绕学院中心工作发挥作用。二是通过知联会平台，加强理论学习，推进建言献策，开展社会服务。三是发挥民主党派基层组织的优势，开展学习培训活动，吸纳无党派人士参加，形成思想引导工作的合力。

2.突出工作重点，加强无党派代表人士培养

习近平总书记强调，党外代表人士工作的重点是科学使用、发挥作用，关键是加强培养、提高素质。上海高校无党派代表人士是党外代表人士的重要组成部分，要立足当前、兼顾长远、面向上海、着眼全国，建立和完善无党派人士发展计划，加大无党派代表人士培养选拔力度。一是部门联合推进，形成合力。组织部、统战部、二级单位党委要协调配合，进一步加强优秀年轻无党派干部的培养，形成的党外优秀年轻干部名单中，无党派干部一般应占30%左右。党委组织部将无党派干部纳入学校干部培养整体规划，每年组织的干部挂职锻炼、轮岗交流和中青年干部培训中，安排无党派干部参加。党委统战部要每年定期分析研究并有针对性地加强无党派代表人士培养锻炼工作，推荐无党派代表人士参加学校党外中青班，选派到市党校或社会主义学院参加培训。坚持以政治培训为主，融入理想信念、国情市情校情教育，着力提升“五种能力”。有针对性地推荐、选派无党派干部到上海市、区及外省市挂职锻炼或任职，参与扶贫支边、校地合作、交叉任职等。二是通过校内外挂职锻炼，提高无党派人士的参政议政能力，推进从专业技术人才转型为复合领导人才转变。三是通过开展无党派人士“同心”活动、精准扶贫及社会实践活动等，引导无党派人士参与社会服务，增强社会责任感。

（三）搭建平台与发挥作用相结合，提高工作的实效性

1.搭建组织载体平台

加强知联会组织建设，在组织领导、人员推荐、时间保障、活动经费等方面给予支持。以知联会为载体，加强无党派人士思想建设，增进对党的路线方针政策的认同；立足本职，在“双一流”建设中建功立业；开展社会服务，开展科技推广、文教宣传、医疗下乡、产业扶贫，对接国家战略。将知联会建设成为无党派人士大显身手的奋进之家，建言献策的民主之家，党联系无党派人士、党外知识分子的团结之家，党外代表人士的人才之家和联情联谊的温馨之家。

2.搭建建言献策平台

推进参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商，认真履行职能；积极建言献策，通过征求意见会、座谈会、研讨会、通报会、教代会等多种形式，就学校重要工作、重大改革措施出台前充分听取无党派人士的意见，激发无党派人士参与学校和地方政治、经济、社会发展的热情。

3.搭建锻炼平台

在学校各级行政岗位上拿出一定比例的职位，对无党派人士进行实职安排、实职锻炼，在实际工作中提升党外人士的合作共识能力和业务水平。有计划地推荐无党派人士参加宝山、浦东、金山等党外干部基地挂职锻炼，重点做好无党派人士的实职安排和政治安排，向各级人大、政协、政府及其职能部门、司法机关推荐无党派人士，全面提高无党派人士队伍建设工作的水平。在学校各民主党派组织和统战团体内，安排主委助理、会长助理、秘书长等职务，在实践中培养“五种能力”，展示形象、扩大影响、提高认可度。

（四）理论研究与实践创新相结合，前瞻性思考重点难点问题

1.适度把握无党派人士群体组织的“松”与“紧”

无党派人士以个体身份发挥作用，是参与政治生活的基本方式。在调研中发现，上海高校许多无党派人士希望有一定的组织载体，找到归宿感，但又不想被“过度组织化”，受到组织的约束。因此，一方面要保持无党派人士“群而不党”的特点和特色，又要正确认识知联会的定位，明确知联会的性质是由无党派人士和各界党外中青年知识分子代表人士自愿组成的，具有统战性、知识性、民间性的非营利社会团体法人。同时，在推进无党派人士队伍建设时，要体现包容、宽松、灵活的思路，不能套用民主党派工作程序，避免无党派人士工作的过度组织化和党派化。

2.正确理解无党派人士群体作用的“有”和“无”

有些人认为无党派人士与民主党派在我国社会生活中的地位、作用大体相同，是否还有单独作为一个界别发挥作用的必要。这种理解具有一定的局限性。一是无党派人士是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，虽然形式上没有形成政党组织，但同民主党派一样是多党合作和政治协商制度的参与主体。二是无党派人士与中共和各民主党派的主要区别和显著特征是形式上没有结成党派，因此，无党派代表人士可以置身于无党派群众之中，又超脱于政党利益之外。在复杂局势出现时，无党派代表人士可以发挥“洒脱”的优势，以民间人士身份和中立姿态开展各种政党和团体不宜出面的活动，发表各种政党和团体不便表达的言论，发挥政党和团体所不具备的独特作用。因此，要理解、尊重、保持无党派人士的本色和优势，传承知识分子群体的自然特质和无党派人士“群而不党”的传统。

3.深入探讨统战部对知联会工作的“导”与“放”

知联会与民主党派相比，还不具备自我发展自我完善的条件，需要统战部牵头组织和领导才能正常运行，离开了统战部的领导和组织，知联会仍然会处于一盘散沙的“放羊”状态，难以担当无党派人士组织载体的重任，以至于在我们调研中发现，有些无党派人士从来没有参加过组织活动，甚至忘掉了自己还是无党派人士的身份。因此，上海高校对知联会组织进行的改革，将多年来游离于无组织状态的无党派人士组织起来，不仅加快了无党派人士队伍建设的步伐，而且在无党派人士思想引领方面也取得了明显进展。

但知联会毕竟是统战团体，知联会的定位和功能是党联系无党派人士和党外知识分子工作的桥梁。与其他统战团体一样，知联会具有自身的发展规律和特点，根据目前上海高校实践，有些高校已经出现知联会过分依赖统战部的现象：本来应由理事会或分管副会长承担的任务，被推到统战部完成；本应由知联会开展的活动，变成了统战部直接开展。因此，统战部对知联会的领导不能包罗万象，更不能代替其理事会功能。统战部介入知联会组织框架的初衷是为了改变目前无党派人士疏于管理的状态，随着知联会走上正常化运行轨道，统战部对知联会的领导应重点着眼于宏观政策和方向的把握，以加强指导和帮助为主，通过健全相关制度、规范，引导知联会向自我发展、自我管理的方向迈进。