青海省公共文化服务供给水平动态研究

◇王 梅 傅利平

引言

近年来，随着我国公共文化服务供给侧改革的推进，全国公共文化服务供给水平不断提升。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也指出，到2035年我国公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富，中华文化影响力进一步提升，中华民族凝聚力进一步增强。这意味着我国公共文化服务建设要不断增强文化自觉、文化自信和文化自强，推动社会主义文化繁荣，提高国家文化软实力[1]。青海省积极响应国家公共文化服务政策，自省“十三五”规划中提出要建立“文化名省”的战略，在最新的省“十四五”规划和2035 年远景目标中提出，要继续加强公共文化服务体系和现代文化产业体系的建设，使各族群众精神文化生活日益丰富，优秀传统文化有效传承和弘扬，文化品牌影响力持续扩大。根据2019 年文化和旅游发展统计公报显示，全国人均文化和旅游事业费为76.07 元，青海省人均文化和旅游事业费为310.75 元，远高于全国人均水平。同时，青海省公共文化服务仍存在公共文化服务投入不足、基层公共文化基础建设不足、公共文化服务效能低下等问题[2]。青海省人均文化和旅游事业费远超出全国平均水平，但实际中却存在公共文化服务供给水平较低的局面。为何会出现这种矛盾的现象？青海省公共文化服务供给水平究竟怎样？历年来的公共文化服务供给水平又呈现怎样的动态变化？回答以上问题，对全面深刻理解青海省公共文化服务供给水平，提出针对青海省公共文化服务发展的对策建议至关重要。

现有的公共文化服务供给研究，聚焦在公共文化服务供给内涵、模式、绩效、均等化等理论层面，研究对象多为发达地区公共文化服务供给、农村公共文化供给均等化，以及全国各省公共文化服务能力的测评等，鲜少对位于西部民族地区的青海省公共文化服务供给水平进行实证研究。鉴此，本文以2000—2019 年青海省公共文化服务供给为研究对象，通过构建公共文化服务指标体系，采用动态因子分析法对青海省公共文化服务供给水平进行动态评价，为提升青海省公共文化服务供给水平提供对策建议和理论指导。

一、公共文化服务内涵及研究评价

公共文化服务既是公民的基本文化权利，也是我国社会主义文化建设的重要内容，能够满足人民的精神文化需求，传承中国优秀文化，促进社会文化的繁荣[3-4]。公共文化属于文化的一种特殊范畴，具有精神上的整体、公益、公开的性质，通过提供公共性的服务设施、组织公益性的活动、开展普惠性的公共文化服务等，来培育人民群众的公共文化观念、引导群体意识、帮助人们获得社会归属感等[5]。公共文化服务则是公共文化具体化的行为表现，包括公共文化服务供给主体的确立、公共文化服务基础设施的建设、公共文化资源的合理配置、公共文化供应模式的选择等[6]，且区别于市场性的文化产品与服务[7]，是公共部门为满足社会成员基本文化需求所提供文化公共产品与服务的总称[8]。

公共文化服务供给是公共文化服务的核心，且公共文化服务供给水平多采用具体指标进行评价。学界对公共文化服务水平评价指标的研究也较为充分，研究成果主要集中于公共文化供给绩效评估指标的构建[9-10]、影响评估指标表征的因素分析[11]，以及公共文化服务评价模型和指标的全面构建分析[12]。关于我国公共文化服务评价的研究，主要从服务供给侧出发，遵循“投入—过程—产出—效果”和“投入—能力—结果”的逻辑，来构建服务效能评价指标体系[13]。公共文化服务评价属于公共文化服务绩效评价中的服务能力评价[14]。服务能力评价由政府公共文化服务的投入、产出、绩效三个维度来进行综合测评：其一，投入包含政府公共文化服务的财政和人力两方面的投入规模与结构；其二，产出既有物质形态的基础设施的建设，也有非物质形态的各种公共文化活动举办等；其三，绩效则是公共文化服务实际被享用的频率，以及投入产出的经济性[15]。

现有研究对于公共文化服务供给水平的维度和具体指标的选取，不同学者根据研究情景也存在差异。如傅利平等构建的城市公共文化服务的综合评价维度，包括公共文化服务的供给、公共文化服务的保障、公共文化服务的总体效应三个方面，其中公共文化服务供给细分为公共文化设施和公共文化服务水平[16]。Ragaigne 对地方政府治理公共服务评价的研究认为，评价的关键指标是用户满意度[17]。蔡春霞、张哲龙对北京公共文化服务供给绩效进行动态研究，主要从公共文化投入要素和产出要素两个维度进行分析，其公共文化投入指标包括公共文化财政投入、公共文化设施投入和公共文化人力资源投入，公共文化产出指标包括公共文化设施产出、公共文化活动产出和公众参与[18]。董晓芳和邢琳培采用动态DEA-Malmquist 指数方法，对我国大陆2001—2018年的31 个省际公共文化服务全要素生产率进行评价，主要从投入和产出两个方面测量公共文化服务水平，其中投入指标包括公共文化支出占财政支出比重、人均文化事业费，产出指标有公共图书馆服务（包含人均藏书量、人均到馆次数）、群众文化服务（包含每百万人文艺活动次数）、每百万人群众文化机构数）、艺术表演服务（包含艺术业机构数、艺术业演出观众人次，文物业服务（包含每百万人公共博物馆数、每万人博物馆流通人次和每万人文物藏品数）[19]。李少惠和韩慧研究我国西部农村公共文化服务供给效率，采用的评价指标也分为投入和产出方面，投入指标主要是农村居民人均文化事业费、从事公共文化服务机构总数和从事公共文化服务人员总数，产出指标主要是农家书屋的流通人次、每村拥有的藏书量、艺术表演团队农村演出观众人次、乡镇综合文化站组织文艺活动次数、每村举办体育健身活动[20]。总之，对公共文化服务供给水平维度和具体指标的选取，主要是从投入、产出和绩效三个维度进行衡量，具体指标的选择基本上包括人力资源、物力资源和财力资源三个方面。

综上所述，公共文化服务供给水平的研究是公共文化服务绩效评价的重要组成部分，评价维度主要有投入、产出和绩效，投入包括政府对文化建设投入的规模和结构，产出指实际提供的文化服务集合，绩效则是评价公共文化服务投入的有效性。根据研究需求的差异，对公共文化服务供给水平评价指标的选取基本包括人力、物力和财力三方面的指标，但具体指标测量存在微小差异。同时，已有研究主要集中在对我国省市区层面进行整体性的公共文化服务供给水平分析，或某个区域的公共文化服务供给水平的分析，鲜有研究关注西部民族地区单个省份公共文化服务供给水平。因此，本文以青海省公共文化服务供给水平为研究对象，从投入和产出两个维度来构建公共文化服务供给评价指标体系，并采用因子分析法对样本数据进行处理，在此基础上对青海省公共文化服务供给水平进行动态分析，以期找到提升青海省公共文化服务供给效率的有效途径，提高少数民族地区公共文化服务的水平，加强民族团结和满足人民日益增长的文化需求。

二、青海省公共文化服务数据来源及评价标准

（一）研究方法和数据来源

本文采用因子分析法研究青海省公共文化服务供给水平动态变化，构建了公共文化服务供给评价指标体系，采用2000—2019 年的测量指标统计数据进行因子分析，并对分析结果进行了阐释与原因分析。因子分析法是指从变量群中提取公因子，将原有多个变量浓缩成少数公因子变量的统计分析方法[21]，其中动态因子分析既能从多变量中提取公因子，还能对公因子进行时间维度上的变化分析。因此，因子分析法能够满足本文对青海省历年公共文化服务水平动态变化的研究。同时，本文主要通过《中国文化文物统计年鉴》《青海省统计年鉴》以及青海省文化和新闻出版官方网站来收集数据，具体收集了青海省2000年至2019 年相关指标的样本数据。

（二）公共文化服务供给水平评价指标

构建科学的指标体系是对青海省公共文化服务供给水平进行有效评价的重要前提。本文依据指标体系构建的系统性、可获得性、简易性、可测性等原则[22]，以及国家基本公共文化服务指导标准，主要从投入和产出两个维度来构建具体测量指标。一般而言，公共文化服务的投入和产出，都可具体化为人、才、物三个方面。在对青海省公共文化服务供给水平指标初次拟定中包含了人力方面投入和产出的指标数据，如公共图书馆从业人员、群众文化机构组织文艺活动次数等，但在相关年鉴和官网报道中均缺失大部分年份数据。因此，本文根据数据可获得性原则，主要从投入和产出的财力方面和物力方面的指标进行测量，也包括少数数据齐全的人力方面的指标，最终形成的评价指标体系见表1。

表1 公共文化服务供给水平评价指标

三、青海省公共文化服务供给水平动态分析

（一）数据适度性检验

本文运用SPSS24.0 对样本数据进行KMO 和Bartlett 球形检验，用于判断各变量之间是否适合进行因子分析。当KMO>0.5 且P 值<0.05 时，样本数据适合进行因子分析。见表2，本文样本KMO 值为0.811，Bartlett 的球形度检验近似卡方值为330.119，显著性概率为0.000，P<0.001，说明调查样本数据适合做因子分析。

表2 样本变量的KMO和Bartlett球形检验

（二）因子命名与影响因素分析

本文采用主成分法提取公因子，得到1 个公因子特征值为7.975，其样本方差贡献率累计和为88.611%，表明提取的公因子有显著的聚合特征。即政府公共文化服务投入指标和政府公共文化服务产出指标能够聚合在一起，形成1 个公因子。由于公共文化服务投入和公共文化服务产出，都代表着公共文化服务的供给水平，因此本文对该公因子命名为公共文化服务供给水平因子，用F 表示。表3 中，各指标的系数值越大代表对公因子的作用就越大，系数正负代表对公因子的影响方向。同时，对各指标数据按照变量值减去均值的差除以标准差来进行标准化，并计算获得2000——2019 年青海省公共文化服务供给水平的综合得分（见图1），当综合得分低于临界线0 时，代表公共文化服务供给水平总体不足，反之亦然。

图1 主因子综合得分

表3 公共文化服务供给因子的系数

根据青海省公共文化服务供给水平评价数据分析可知，一方面，在公共文化服务供给水平因子中，各指标均有正向作用，其中群众文化从业人数对公共文化供给水平的影响最大。根据表3可知，各指标系数值从大到小依次为：群众文化从业人数（0.967）、艺术表演团体机构数（0.962）、公共图书馆总藏量（0.959）、人均文化事业费（0.944）、博物馆机构数（0.941）、文化事业费（0.939）、公共图书馆机构数（0.938）、艺术表演场馆机构数（0.921）、群众文化机构数（0.898）。公共文化服务供给水平是由以上9 个指标共同作用产生，其中群众文化从业人数对公共文化供给水平的影响最大，其次是艺术表演团体机构数，再次是公共图书馆总藏量，群众文化机构数对公共文化服务供给水平的影响最小。群众文化从业人数归属于公共文化服务人力资源因素，而其对公共文化供给水平的影响最大，说明影响青海省公共文化服务水平最关键的因素是人力资源的投入。当增加公共文化服务相关的从业人员，意味着提供公共文化服务的人数增加，所提供服务的质量或数量将会同比增加。同时，前文也指出在统计年鉴中有关公共文化相关从业人员数量数据的缺失，可能原因在于相关从业人员数量较少且流动性大，难以提供具体数据。已有研究也普遍认为在青海省公共文化服务供给中，公共文化服务专业人员的不足是制约公共文化服务水平提升的重要原因[23]。这也证实了本文研究结果的正确性，即公共文化服务人力资源的投入是影响青海省公共文化服务水平的关键因素。此外，还需要说明的是青海省常年人均文化事业费高于全国水平，但公共文化服务供给水平却长期处于较低水平的原因在于，青海属于西部民族地区，在文化认同、民族团结方面的投入比重较大[24]，进而呈现出人均文化事业费高于全国水平，但政府提供的公共文化服务水平却相对较低的状态。

另一方面，青海省公共文化服务供给水平整体上呈现逐年上升趋势，并且存在明显的阶段性特征，2010 年之前公共文化服务供给总体不足，之后公共文化服务供给水平突破临界点呈现逐年快速上升趋势。根据图1 可知，以2010 年为分界，前10 年的公共文化服务供给公因子F 的综合得分长期小于0，说明青海省政府公共文化服务供给长期处于较低水平，公共文化建设在财政资金、人力资源、基础设施投入方面长期处于不足状态，如公共图书馆、博物馆、群众文化机构和艺术表演场馆等基础建设不足等。同时，2000—2010 年公共文化服务的上升曲线相对较为平缓，表明公共文化服务水平的提升速度较为缓慢。在2010 年，公共文化服务供给公因子F 突破临界点，且2010—2019 年呈现逐年快速上升趋势，综合因子得分表明青海省政府公共文化服务供给得到了快速发展，政府公共文化财政资金投入逐年上升，文化基础设施建设日益完善，人力资源投入也逐步提升。青海省公共文化服务供给水平阶段性变化的原因在于，2010 年以前青海省社会经济较为不发达，直接导致公共文化财政投入资金较少，加之在GDP 为主的政绩驱动下，政府建设理念着重发展社会经济忽视对文化发展的投入。但随着经济的不断发展，青海省在“十二五”和“十三五”规划中增加了公共文化事业费的支出，并实施省内文化“三区”人才支持计划，从政策层面上引导财政和文化人才的投入。同时，政府关于公共文化服务建设方面也提出了政府主导、社会参与、重心下移、共建共享的模式，使得公共文化服务水平得到了较大提升。特别是，政府发展理念转变，大力发展文化生态经济，借以国家藏羌彝文化产业走廊、丝绸之路文化产业带、热贡文化生态保护实验区、格萨尔文化（果洛）生态保护实验建设重点项目，获得中央多项文化财政专项资金，加之文化旅游产业的迅猛发展为公共文化服务供给提供了资金来源和经济驱动力。此外，需要说明的是2018 年到2019 年的公共文化服务供给水平因子的综合得分增速远高于前期水平，其原因在于文化事业费因统计口径合并，自2019 年替换为文化和旅游事业费，使得统计数值剧增。

四、提高青海省公共文化服务供给水平的若干对策与建议

本文以2000—2019 年青海省公共文化服务供给水平为研究对象，采用动态因子分析法，对青海省历年公共文化服务供给水平进行动态分析。第一，在公共文化服务供给水平因子中，各指标均有正向作用，其中群众文化从业人数归属于公共文化服务人力资源因素，对公共文化供给水平的影响最大，即影响青海省公共文化服务水平最关键的因素是人力资源的投入。第二，青海省公共文化服务供给水平整体上呈现逐年上升趋势，并以2010 年为分界存在明显的阶段性特征，在此之前公共文化供给总体不足且增速较为缓慢，在此之后公共文化服务供给水平突破临界点，公共文化服务供给由不足到一般，并呈现逐年快速上升趋势。第三，青海省公共文化服务供给水平的提升离不开政府财政资源、人力资源和物质资源的投入，并且以上因素改变都与政府文化发展理念和政策变化等密切相关。

根据前文研究结论，青海省的公共文化服务供给水平整体呈上升态势，根本原因在于政府文化发展理念和政策变化带来公共文化服务财力、人力和物力等资源投入的增加，进而促进了公共文化服务水平的提升。所以，为提升公共文化服务水平，总体上要建立和落实政府主导、社会多元参与、共建共享的公共文化服务供给模式，实现公共文化供给主体的多元化、供给内容的精准化。

第一，完善经费保障，明确各级政府公共文化服务财政支出责任划分，依法将公共文化服务经费纳入本级预算，保障公共文化服务体系建设。鼓励社会力量建立公共文化发展基金，多渠道拓展资金来源的同时，突破公共文化服务过于依赖政府输血的弊病。在公共文化服务建设的过程中政府需转变发展理念，提升文化发展自我造血能力，满足人民群众对公共文化服务的需求。需要注意的是，青海省人均文化事业费远高于全国平均水平，但公共文化服务水平却相对较低，这就需要优化具体文化项目的支出比重，与群众文化需求进行对接，做到供需精准匹配。近年来青海省公共文化服务供给水平不断提高，已满足群众的基本文化服务需求，但在供需精准匹配方面还存在问题。可借助互联网技术收集群众的文化需求，提供多样化的文化服务，提高公共文化服务的满意度。同时，建立健全公共文化服务资金绩效评价机制，提高资金使用效益。

第二，物力方面，逐步加大对基础公共文化服务设施的建设，如公共图书馆、博物馆、艺术中心等文化基础设施建设。在具体实施过程中，需要结合青海人少地多的实际情况，在人口密集的区域建立固定的公共文化服务机构，在人口稀少的区域根据情况可建立流动的公共文化服务站。同时，要善于使用互联网工具，以数字平台建立为着力点，通过提升公共数字文化服务水平，让群众享受更为便捷、丰富的公共文化服务和产品，不断加大公共文化服务和产品供给的质量和数量。在物力方面的投入，既需要对实体文化建筑物和产品的投入，也要推动公共文化服务数字化、网络化和智能化建设，运用新技术建立虚拟的网络数字文化服务平台，拓展公共文化服务智慧应用场景，线下线上齐头并进，共同促进公共文化服务水平的全面提升。

第三，加强队伍建设，健全公共文化人才队伍培养、激励和评价机制。现阶段，公共文化服务设施建设快于公共文化服务人力资源的投入，造成公共文化服务主体的缺失，降低了公共文化服务的水平。因此，一方面，要根据现实需求，适当增加公共文化机构服务人员的数量，同时也要建立公共文化服务的志愿者队伍，既要保障公共文化服务的日常基础运转，也要保障临时性的公共文化服务的变动需求。另一方面，要培养一批长期扎根西部基层，有责任心、有能力、具有深厚实践经验的专家型干部和实干型专家，通过基层文化队伍培训项目，提升基层队伍职业素养。加大中西部人才支持力度，通过组织选派、交流挂职等多种方式加强公共文化服务工作人员的培养，吸纳村干部、社团文化骨干、退休教师和文化干部等参与基层文化设施的日常运行管理。