功能指向型乡村治理机制研究：类型、逻辑与路径

◇王文彬

一、问题提出及文献综述

完善乡村治理机制是实现乡村振兴战略目标和推进国家治理能力现代化的必然要求[1]。而如何推进高质量的乡村治理，既是全面实施乡村振兴战略的重要内容，也是营造良好乡村建设发展环境的必然选择。借助乡村治理机制的创新与完善，有助于从源头上优化乡村治理工作，进而为乡村振兴战略的精准落地创造更为有利的条件。同时，科学梳理乡村治理机制的既有研究成果，不仅有助于清晰认识乡村治理机制，还能指明未来的乡村治理机制创新方向。

（一）乡村振兴呼唤乡村治理机制创新

当前，随着脱贫攻坚战取得全面胜利，乡村振兴工作逐渐成为促进乡村发展和化解“三农”问题的核心任务。在实践中，高效落实乡村振兴战略既要依托现有的乡村治理环境，还会给乡村治理提出新的更高要求。尤其重要的是，在积极完善乡村振兴机制体制的过程中，也要积极推进乡村治理机制的创新。

“乡村治理是乡村振兴的关键环节，关系到农民的幸福感和安全感，关系农村社会稳定，也是乡村振兴的前提基础。”[2]而就乡村治理和乡村振兴的逻辑关系来看，也可以认为促进新时代乡村治理机制的构建与完善也正是实施乡村振兴战略的基础目标之一。当前，各项乡村振兴工作的开展都应以助力乡村建设发展为根本目标。其中，积极构建符合乡村发展需要的治理体系，也正是确保乡村发展的核心工作内容，因而乡村振兴也应关注乡村治理体系的完善。而乡村治理机制正是指导各项治理工作推进的重要制度，理应做好顶层设计和科学统筹工作。换句话说，在全面实施乡村振兴战略的过程中，也要结合乡村实际情况构建一套符合发展需要的治理机制。

立足乡村治理现状和未来诉求，积极创新乡村治理机制，也可以为乡村振兴创造良好的环境生态。“治理有效”既是实施乡村振兴战略的总要求之一，也是全面落实乡村振兴工作的重要基础。随着城镇化和工业化的快速推进，处于现代化进程中的乡村社会结构发生巨大的变迁。乡村治理结构和乡村治理体系面临前所未有的挑战[3]。特别是部分乡村治理工作陷入了虚化、弱化局面，不仅影响了正常的乡村发展，而且还无法促进乡村振兴工作的及时落地。而积极完善和优化乡村治理机制，则能更好地厘清乡村治理工作，不断改善乡村治理局面。

（二）科学梳理乡村治理机制既有研究

如何正确认识乡村治理价值、甄别乡村治理工作优劣、破除各项治理难题和规划乡村治理路径，始终是许多学者思考乡村治理问题的重要切口。而在如何完善乡村治理机制问题上，不少学者也进行了较多探索和分析，主要分为四个方面。一是科学梳理乡村治理机制范畴与建设内容。在明确乡村治理主体、客体等各要素职责与关系的基础上，建立符合当下经济社会条件的乡村治理体系与机制[4]。具体而言，未来的乡村治理政策，应着力于进一步完善乡村社会治理相关法律、加大财政支持、加强民主监督机制、继续创新多元化社会治理机制和挖掘乡村社会内部治理资源等工作内容[5]。二是全面思考我国乡村治理机制创新的可行路径。新时期完善乡村治理机制，要充分发挥国家自上而下制度保障的重要作用，积极动员各类社会力量参与乡村治理，并充分发挥“互联网+治理”的技术优势[6]。具体而言，则需要健全治理机构、完善体制、落实治理主体、实施顶层设计，形成乡村治理的新的格局[7]。三是倡导构建“三治融合”型乡村治理体系。大力推进“三治融合”，提升乡村基层治理效率已经成为乡村发展的必由之路，为此乡村基层治理要找准切入点，促进自治、法治、德治效能发挥，形成基层治理合力[8]。在全国范围内全面推进“三治”融合的基层治理经验，需要理顺自上而下的治理体系，充分调动社会力量，有效融合法治秩序和德治秩序，进而积极构建“三治融合”型乡村治理体系[9]。四是主张以党建引领来完善乡村治理机制。新时代村级党建引领乡村治理，既对乡村治理困境进行了有效回应，也推动了中国共产党领导下乡村“三治”体系的融合[10]。这种方式不仅强化了基层党建的组织结构、激活了群众动员的组织过程，反过来也从治理责任、治理方式和治理属性三个方面重塑乡村治理[11]。此外，还有学者提出建构“以农民为主体，让农民得实惠”的乡村治理机制[12]、“制度-过程-能力”三维型的乡村治理内生秩序[13]和中国乡村治理结构中的新“经纪机制”[14]等观点，也都对促进乡村治理机制创新有着较为重要的指导意义。

系统回顾上述文献可知，学术界较多关注乡村治理难题与路径研究，而对乡村治理机制的未来导向关注不足。因而，本文尝试思考未来的乡村治理机制的建设方向。在借助结构功能主义理论的基础上，归纳提炼出功能指向型乡村治理机制概念，并从主体、资源与文化三维视角出发，科学分析其应具有的基础构成要件，并将激发主体自觉、优化资源互动和推进文化重塑作为重要的行动路径。

二、功能指向型乡村治理机制的内涵及构成

在乡村治理进程中，不仅要打造强有力的治理结构，而且也要确保治理工作的正确功能价值。借鉴结构功能主义理论，可以全面分析功能指向型乡村治理机制的科学内涵。同时，立足乡村治理的实际诉求和未来走向，也能有效甄别构成乡村治理机制的必备要件。

（一）何为功能指向型乡村治理机制

结构功能主义理论自产生之日起，就以其开阔的理论视野和显效的社会解释力彰显出极强的生命力，特别是伴随着新功能主义理论的修正并日臻完善，始终是解析社会科学相关问题的主流理论[15]。积极应用结构功能主义研究方法也能够有效克服当前中国乡村治理研究的不足，从结构完善和功能塑造角度为思考乡村治理问题提供新视角[16]。相应地，在分析乡村治理机制时，也可以尝试借鉴结构功能主义理论分析框架和范式。“结构决定功能，功能影响结构”是结构功能主义理论的核心内容。为了构建更高质量的乡村治理机制，首先理应明确这一机制的功能导向，继而清楚分析结构性工作的开展要求。在此基础上，本文尝试提出功能指向型乡村治理机制的概念。

所谓功能指向型乡村治理机制主要是指基于乡村治理诉求而提供相应结构进而确保治理功能供给的机制设计。在乡村治理进程中，构建功能指向型乡村治理机制力图实现乡村治理秩序维系、乡村治理工作统筹部署和乡村治理现代化工作推进三个核心功能。一是应用功能指向型乡村治理机制应该有助于维系正常的乡村治理秩序。当前的乡村治理困境和难题都可以归纳为治理秩序的混乱，而在促进乡村振兴和推进新时代乡村治理工作时，就需要重新理顺乡村治理秩序，确保各项治理任务的渐进开展。二是借助功能指向型乡村治理机制可以全面统筹部署乡村治理工作。面对日益繁杂的乡村治理实践，只有做好顶层设计和整体性治理安排，才能从制度层面和政策角度为治理工作落地提供便利条件。三是构建功能指向型乡村治理机制需要促动乡村治理能力和乡村治理体系的现代化建设。乡村治理现代化是完善国家治理体系的必要基础，也是全面落实乡村振兴战略的重要要求。而构建乡村治理机制则能从根源上指导和引导乡村治理现代化，为此理应积极完善和创新新时代的乡村治理机制。

在科学阐释功能指向型乡村治理机制内涵和价值的基础上，也能够更加清楚地理顺优化乡村治理工作的结构性工作要求。借助乡村文化重塑，既能改善乡村治理生态，还能有效维持正常的乡村治理秩序；推动治理资源互动，不仅能够提升乡村治理效能，而且还有助于更加高效地部署乡村治理工作；而激发主体自觉和强调多元主体合作，则正是促进乡村治理现代化的必然要求。总之，本文提出的功能指向型乡村治理机制可以实现功能倒推结构诉求、继而借助结构优化提升功能价值的逻辑闭环，有望为分析乡村治理机制提供重要视角。

（二）功能指向型乡村治理机制构成要件

为了确保功能指向型乡村治理机制的正常运转，需要精准解构这个机制的必备构成要件。整体说来，为了确保乡村治理机制价值的有效发挥，必须为其提供充足的动力支撑，也要通过治理创新来提升乡村治理效能，并积极确保整体性治理机制的长期有效性。立足治理实践过程，可发现主体性力量、资源流通工作和治理文化塑造分别关系到动力型乡村治理机制、效率型乡村治理机制和长效型乡村治理机制的培育。具体示意见图1。

图1 功能指向型乡村治理机制构成及实践诉求示意图

动力型乡村治理机制是指在乡村治理实践中，真正确保各项治理活动具有坚实行动能力的机制设计。结合实践来看，只有高度统一治理主体对乡村治理工作的认同和理解，才能调动他们参与和服务治理活动的积极性与热情，才能为治理工作提供内源性动力。当前，许多地方面临着人口空心化、治理主体缺位和人才短缺等难题，从根本上削弱了乡村治理基础，导致大量治理工作难以及时开展，最终影响到了乡村治理的效能及实践进程。而在激发主体性力量时，必须高度关注主体自觉培育问题，促进从“认同”到“监督”的全流程自觉行动[17]。借助多元主体的高效自觉行动，真正强化乡村治理的基础性能力，最终构建有效的动力型乡村治理机制。

效率型乡村治理机制是指着眼提高乡村治理工作效率、节省乡村治理成本和保证乡村治理效能的核心机制设计。基于乡村治理过程来看，只有将合适的治理资源配置到合适的位置上，并实现治理主体与资源的高效协作，才能真正提高乡村治理的工作效率。目前许多乡村治理工作的效率不高和效果不佳，其核心原因正在于治理资源的配置不够科学，难以为治理活动的开展提供有效支撑。为此，理应将促进资源互动作为培育效率型乡村治理机制的核心工作。针对此问题，也有学者建议从“投入-过程-产出”的视角出发，建构乡村治理质量评价的指标体系，从而达到“资源、流程与结果”整合的相互统一，进一步推动乡村振兴战略在地化实践[18]。

长效型乡村治理机制是指立足乡村治理的长远目标，科学统筹引导乡村治理工作，可以持续长久发挥指导作用的机制设计。就乡村治理本身来看，乡村治理是事关乡村经济社会建设发展的基础性工作，同时也是一项长期性工程，为此理应建构长效型的治理机制。借鉴结构功能主义理论的“维模”功能，可以认识到文化系统对长期推进乡村治理的重要价值。整体而言，在传承和创新基础上，重塑和弘扬优秀乡村文化正是提升乡村治理体系和治理能力现代化的重要力量，挖掘乡村文化中的积极因素，建构契合现代化发展需求的乡村文化，能更好地发挥好乡村文化在乡村治理中的作用[19]。

三、功能指向型乡村治理机制的构建逻辑分析

在积极构建功能指向型乡村治理机制时，既要积极回应各种现实性的实践诉求，也要及时理顺科学有效的构建逻辑。通过紧抓主体自觉、资源互动和营造文化生态，才能真正创造功能指向型乡村治理机制的基础条件，进而更好地发挥治理作用。

（一）以主体自觉激活乡村治理和机制创设

当前，在治理主体认识不足和参与不力的情形下，许多地方的乡村治理和机制创设工作都较为僵化与迟滞。为此，理应帮助治理主体认识到自身对乡村治理的重要价值，调动其主体自觉和行动，进而激活乡村治理的工作局面。一方面，在新时代的乡村治理进程中，理应积极构建乡村治理共同体。当前，随着乡村振兴战略的不断落地，服务乡村建设发展的主体不断增多，而这些力量也应成为促进乡村治理工作的重要主体。各级政府、农村两委组织、农民群体、社会组织以及企业等市场主体都是参与乡村振兴的重要主体，同理也应联合成开展乡村治理的共同体联盟。因而，多元主体应该科学认识乡村治理对乡村及其自身发展的重要价值，进而共同形成公认的认识自觉和行动自觉，继而促成更多的合作性乡村治理。着眼微观治理来看，农村两委组织和农民群体既是开展乡村治理的核心主体，而且还直面内容丰富的乡村治理工作，因此也可以顺势提出更为贴切实际需求的乡村治理需求。从这个角度说，也应充分激发多元主体自觉，并使其深度嵌入乡村治理工作。

另一方面，强调主体自觉既能深化乡村治理机制的内容，还能确保乡村治理机制的有效性。在培育多元主体认同自觉和参与自觉的基础上，也应充分发挥多元主体的智力供给作用，并共同监督乡村治理机制构建过程。构建符合发展需要的乡村治理机制是一项相对缜密和科学的工程，需要强有力的智慧支撑和政策引导。而社会组织和企业等主体在治理落地上积累了较多经验，可以为乡村治理机制构建提供较多智慧供给；各级政府则可以在政策扶持上为乡村治理机制构建提供科学指导。此外，充分激发农民群体的监督自觉，不仅能够提高评价乡村治理机制构建的内容有效性和过程合理性，而且还能与其他主体开展相互监督，共同提升参与乡村治理实践和服务乡村治理机制构建的工作效率。

（二）加速资源互动提升乡村治理机制效率

不断消除乡村治理资源配置和互动弊端，优化资源互动路径，提升资源科学配置程度，有助于提升乡村治理及乡村治理机制的效率。首先，加速乡村治理资源互动，能够大幅度降低资源传递成本，更为顺畅地推动乡村治理机制落地。目前，许多乡村治理资源的流通受到主体性因素和流通体制机制因素的显著影响，不仅加大了治理资源的传递成本，而且还从根源上影响着乡村治理工作的开展，阻滞着乡村治理机制的落地。通过配置充足的治理主体和引导行动者重视资源互动事项，并提高其治理资源配置能力，能够促进治理资源的科学配置和高效互动；而及时破除阻碍资源流通的体制机制性障碍，打通资源流通渠道，也能够促进乡村治理资源的合理流通。也就是说，在治理资源流通工作中，通过难题破除、互动方式创新和治理主体的积极行动，能够真正提升资源互动效率，进而更好地服务乡村治理工作的开展。

其次，积极探索治理资源互动新途径，实现更为有效的资源配置，还能节省大量时间，进而为其他治理工作创造有利条件。整体而言，乡村治理涉及的工作内容较为繁多，自然也需要更加广泛的治理资源互动和流通、且各项治理活动间的影响也较为明显。在科学审视乡村治理目标的基础上，尝试使用各种创新性的资源互动手段，不仅会缩短资源配置流程、减轻治理主体的工作压力，而且还能在很大程度上避免治理资源的传递消耗，节省下来的治理资源还能支持其他治理活动的推进，这些都能帮助提升乡村治理机制的效率。此外，许多乡村治理活动的推进也需要把握适当的治理窗口期，一旦因治理资源配置不到位错过了有利时机，既有可能需要加大治理资源投入力度，更有甚者还会给乡村治理工作造成更为严重的影响。同时，在强化多元乡村治理资源互动时，也要充分结合推动城乡融合发展和全面实施乡村振兴战略的时代背景，积极促进城市治理资源和乡村治理资源的交流和互动，帮助乡村治理吸纳更多成功经验和有效做法，最终更为有效地提升乡村治理的效率和效能。

（三）营造文化生态维持治理机制持久价值

伴随着市场因素的渗入，现代性的社会图景突破了传统村落社区的边界，乡村地域的社会结构、文化观念、价值准则均发生了巨大转型，解构了原本传统的乡土文化[20]。上述现象也间接地削弱了村民对乡村社会的文化理解力和价值认同感，而这些都会最终破坏推进乡村治理和构建乡村治理机制的文化生态。在重塑乡村治理文化的进程中，也能不断改善调整乡村治理所面临的文化生态，这也有助于促进乡村治理机制的构建。

通过构建创新性的乡村治理文化，营造创新文化生态，可以为促进乡村治理机制创新创造良好环境。当前，新时代的乡村治理范畴更为广泛，所能采取和应用的治理手段也更加多元化，为此需要构建创新性的乡村治理文化。在此环境下，多元治理主体能够享有更为宽松的创新环境生态，而这也会为乡村治理机制创新提供良好条件。在这种创新性的文化环境中，构建乡村治理机制既能吸取更多创新性因素，还能进行开放自由的探索和应用。同时，借助乡村治理文化的模式维持作用，在乡村治理机制中注入更多文化因素，有助于确保乡村治理机制的持久价值。就文化作用来看，治理文化具有的教育、宣传和引导等功能，可以给乡村治理工作提供强有力的帮助。相应地，在乡村治理机制中应用治理文化，也能在很大程度上激发治理机制的深层价值，不仅能够长期维持对乡村治理工作的有效指导，而且还能真正确保乡村治理机制的持久价值。

四、创新功能指向型乡村治理机制的路径选择

在科学认识功能指向型乡村治理机制构建逻辑的基础上，理应根据实践诉求来科学选择构建各种类型乡村治理机制的科学路径。通过积极激活多元主体自觉，能够从源头上为乡村治理提供充足的动力支持；依托高效率的资源互动与流通，有助于提升乡村治理的工作效率和效能；而通过培育新时代的乡村治理文化，既能长久维系各项治理工作的推进，还能帮助打造长效型的乡村治理机制。

（一）激活主体自觉，构筑动力型乡村治理机制

借助主体自觉的激活和价值应用，完全可以丰富和加速乡村治理工作，同时为动力型乡村治理机制构建创造必要条件。继续厘清主体自觉的价值作用，则可以依托主体自觉来构筑动力型乡村治理机制。

其一，通过多元主体的主体自觉及行动耦合，为乡村治理工作及动力型乡村治理机制提供坚强有力的行动动力。在多元主体认同自觉、参与自觉、创新自觉和监督自觉实现耦合的情形下，多元主体能够形成强大的治理共同体，继而提升乡村治理工作的动力供给。与此同时，促动治理主体自觉嵌入乡村治理实践，并结合乡村治理机制设计诉求，也能探索动力型乡村治理机制的构建思路和路径。其二，构筑动力型乡村治理机制，应该有助于调动治理主体的主体自觉和积极行动。动力型乡村治理机制的目的在于为乡村治理供给坚强的行动能力，而这一点必然要求调动多元主体的积极性和自觉行动能力。因此，从这个角度看，构筑动力型乡村治理机制的核心目的应在于真正激发多元主体自觉，并激励其积极投身乡村治理实践。同时，将主体自觉深化为动力型乡村治理机制的主要目标，也能够更为清楚地识别这一治理机制的行动导向，进而根据目标导向来科学完善现有的机制设计内容。由上可知，主体自觉和动力型乡村治理机制应该构成相互促进的关系，共同促进和服务乡村治理工作。

（二）依托资源互动，创新效率型乡村治理机制

着眼治理资源互动的核心活动，并吸取其对乡村治理效率的促进作用，可以积极创新打造效率型的乡村治理机制。一方面，在效率型乡村治理机制中，需要重点聚焦治理资源筹集和配置工作，以便真正打通乡村治理的实践过程。主张构建效率型乡村治理机制正是为了帮助提升乡村治理的效率，而在诸多可选的治理优化措施中，资源互动无疑成为重要的“牛鼻子”。因而，在效率型乡村治理机制的打造中，亟待重点关注资源互动工作，不仅要想方设法地为乡村治理筹集充足的治理资源，还要科学指导资源配置、流通和使用，进而完善乡村治理工作的全流程。当然，在促进资源互动流通时，必须紧密结合治理目标，并考量治理主体的资源配置能力，以便更为有效地发挥资源流通活动的价值作用。

另一方面，为了检验效率型乡村治理机制的效能，需要将是否有利于优化治理资源互动作为重要的考核标准。从源头上看，效率型乡村治理机制是为了回应乡村治理需求而开展的一项机制设计工作，其效果如何仍需接受乡村治理实践的检验。基于这一机制的构建目标来看，有无促进乡村治理资源的快速互动，真正提升治理资源的流通效率，并使治理资源更好地契合治理需求，都应成为考评效率型乡村治理机制的重要考核标准。此外，对乡村治理效率提升的帮助作用大小，也可以用来考核效率型乡村治理机制的实际作用。

（三）聚焦文化重塑，打造长效型乡村治理机制

为了长期指导乡村治理工作的开展，必须构建长效型的乡村治理机制。而在此过程中必须借助文化重塑的力量，促进乡村治理机制的制度化，并将各项机制内容最终培育成适合乡村治理需求的文化范式或模式。在乡村治理机制中加入文化因素，不仅能够更为顺畅地联结各项治理活动，而且还能强化治理机制的指导作用。尤为重要的是，在治理文化的影响下，可以大幅度提升各项乡村治理机制的实践指导价值，进而促进治理机制的制度化。当然，如何恰如其分地在机制设计中应用治理文化，也需要多元治理主体进行创新探索和试验。同时，也要结合乡村治理机制的实际情况，适时将其升格为更加稳定的乡村治理制度，在更长时段内指导乡村治理工作。

同时，结合文化重塑和乡村治理机制的关系来看，构建长效型乡村治理机制的最终产物应该是一种乡村治理文化范式。虽然乡村治理机制能够科学指导各项治理活动，但仍旧依赖各级政府等主体的积极引导和联结，仍然会产生较多的乡村治理成本。而在乡村治理文化的熏陶下，多元主体能够培育自身的责任感，进而自发自觉地参与治理活动，这既会降低乡村治理工作的部署成本，并节省治理时间，而且还能拓展治理活动的深度。因而，从这个角度看，在应用长效型治理机制时，需要帮助培育乡村治理的文化激励模式，最终呼唤更多的自发性乡村治理创新与实践。

当然，积极培育乡村治理文化，不仅要立足当前的乡村振兴和治理现状，总结归纳各种有效的治理文化，而且还要积极吸引传统治理文化的有效因素。从根本上看，文化因素对治理工作会产生潜移默化的影响，同时也会极大地影响功能指向型乡村治理机制的创新和构建工作。为此，在大力促进乡村治理现代化的进程中，理应高效重塑适宜乡村需求的新型治理文化体系。