城市生活垃圾分类治理：政策过程与政策执行的多维分析——基于多案例的研究

◇刘佳佳 傅慧芳

一、问题的提出

随着城镇化规模的横向扩散以及环境治理事件在社会中的深度呈现，垃圾治理成为城市治理能力提升中不可忽视的组成部分。据生态环境部最新数据显示，2019 年我国大、中城市生活垃圾产生量已经达到23560.2 万吨，并保持上涨态势[1]，全国200 多座大中型城市中2/3 以上的城市遭遇“垃圾围城”危机[2]。可见，城市生活垃圾分类治理已经迫在眉睫，垃圾分类治理作为城市治理的重要场域，成为环境治理的主战场。中央层面对城市生活垃圾分类治理的高度关注引发了全民参与生活垃圾分类，但政策执行与公众回应之间存在逻辑互动偏差，政策执行遭遇阻滞危机。为避免对政策推进产生消极影响，政府必须在垃圾源头减量、资源利用和末端处理等多个环节发挥效能，实现对城市生活垃圾分类的有效治理。

然而，生活垃圾分类治理成效不是一蹴而就的，政策执行与公众回应之间往往事与愿违，政府行动与垃圾分类行为引导往往不相适应，难以快速取得环境治理的效果。通过梳理近年来各个城市生活垃圾分类政策执行的相关案例，发现政府对于生活垃圾分类政策执行越重视，在发展目标、地方绩效等需求下政府越会主动回应，并将生活垃圾分类政策执行偏差限定在可控范围之内。但各地区要素条件的多样性、社会环境的复杂性以及政策执行能力的差异性之间的矛盾，使得部分地区容易出现“象征性执行”和公众缺乏回应的现象，从而使生活垃圾分类政策执行效果呈现出显著差异。在绿色发展、可持续发展的时代背景下，对城市生活垃圾分类政策执行过程、执行效果进行深度挖掘、引导公众有序参与，是透视政府治理能力的放大镜，理清城市生活垃圾分类治理过程中的关键节点和发展逻辑成为亟须关注的议题。

二、分析框架：政策过程理论与政策执行理论的融合分析

政策过程的视角和思维方式是研究所有政策科学问题的出发点[3]，独特的政策话语和身份特征将其划分为议程设定、政策形成、决策、政策执行和政策评估五个阶段。政策过程理论为人们理解复杂的政策过程提供了一个简化模型，它把抽象、复杂、概念化的政策过程分解为若干简单具体的阶段，帮助人们简化认知，提供启示法，从而更好地指导公共决策实践，提高政策制定水平和改进政策质量。

政策过程不是简单的“制定-执行”的机械式过程，它受到一系列处于动态关系中的互动因素的影响，使得一项政策过程通常至少需要10年的时间。政策过程的连续性、长期性、动态性等特征要求政策制定者必须将复杂的政策过程简化，以便有机会更好地理解整个形势。在我国，政府作为公共政策的制定者与执行者，具有一定的自主权和决定权，“一把手”的偏好和意见作用过大，容易造成重大公共决策存在着脱离实际的倾向[4]，因此，政策过程的分析一方面要明确政策目标导向性，另一方面要观察行为者的政策意图与偏好，简化影响因素的制约作用。政策过程理论作为分析中国社会变迁的中观理论，介于政策科学的宏大理论体系与具体政策实践之间，搭起政策科学宏大理论与现实政策问题之间的桥梁，更全面地探究我国政策过程的制度创新及其出现的问题。

据“有限认知”理论，公共政策在本质上是不完全的，政策制定过程中的决策者存在“有限认知”问题，会造成公共政策并非都有明确的政策目标[5]。而政策执行则是通过规定具体的实施手段、评估标准、问责机制等来将政策目标转化成实际结果的过程[6]。政策执行是政策过程中的一个重要阶段与步骤[7]，其研究的核心问题是在特定的情境下，寻找、确认、阐释并试图缩小政策目标与执行结果之间的“距离”[8]。西方国家的政策执行研究经过了四个阶段：“自上而下”研究、“自下而上”研究、“综合研究”以及21世纪以来的“执行网络”研究[9]。这些研究路径表明，政策执行网络是多元主体的互动过程，涉及政府、市场、社会等利益相关者。但在中国语境下，政策执行模式呈现出典型的特征：执行链条长导致政策“中梗阻”现象突出、“街头官僚”导致政策执行走样以及政策对象利益诉求增加执行难度等等[8]。在此背景之下，我国的政策执行过程经历了“自上而下”到“纵向推动与中间协调的层级性治理”与“横向推动和合作信任为基础的多属性治理”的转变。纵观中国纵向的政府关系，在“压力型体制”下，央地政府信息不对称、利益相关者之间的博弈、政策监管软化等要素突破应有的“界限”时可能就会造成政策执行偏差。因此，通过制度设计纠正政策执行者、政策对象在利益驱动下做出的错误行为，对于政策的有效执行具有关键作用。

社会公共治理活动是围绕政策建构起来的，是政府理性地安排社会秩序和协调社会关系的重要载体。在中国本土情境下借鉴西方公共政策分析的过程理论，对于解释地方政府公共政策不同变量的差异性具有现实意义。当前，“垃圾围城”等社会公共问题成为我国地方治理的重要一环，生活垃圾分类政策执行现象的聚焦激发各级政府对公共政策执行的探讨和创新。生活垃圾分类治理无论是在“政府组织”中，还是在“执行网络”中，其执行效果始终是政策最终的落脚点。政府在“命令-执行”的官僚体制基础下需基于“利益诉求”和“能力限制”等因素来推动生活垃圾分类政策执行。其关键在于不同层级、不同区域的地方政府在推进本区域生活垃圾分类治理过程中，不仅需要紧密结合当地的实际情况，而且需要有效探索在地化的政策执行模式与治理规范。

三、城市生活垃圾分类政策执行：基于多案例的研究

（一）城市生活垃圾分类政策的执行现状

1.广州市。

广州作为人口构成复杂、短期人口流动频繁的特大城市，面临的社会管理难度也远高于其他城市。20 世纪初，广州垃圾焚烧技术不够完善，90%的生活垃圾主要是依靠填埋和堆肥技术处理，不仅占用了宝贵的土地资源，还消耗大量公共财力进行污染防治。从20 世纪末开始，广州各级政府开始高度重视生活垃圾分类治理工作，不断探索与破解“垃圾围城”危机的城市治理道路。2010 年后，广州市委、市政府开始高度重视生活垃圾分类管理工作，颁布第一个针对生活垃圾分类的规划性文件《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，生活垃圾分类工作开始取得突破性进展。2014 年，广州市逐步推广“定时定点+误时投放”的生活垃圾分类投放模式，并在生活垃圾分类处理方面采用国内外先进成熟的、环境友好的处置技术，对受生活垃圾终端处理设施影响的周边群众进行“生态补偿”。此外，广州始终按照“政府主导、社会参与、企业运作、全民动员”的原则，充分发挥政府引导和市场主体的双重作用，积极探索建立社会资本参与机制，形成国内首创的“互联网+智能垃圾分类”的“轻工模式”、应用垃圾分类APP 的“92 回收模式”、大数据支持垃圾减量的“荔湾西村模式”等等。2018 年，《广州市生活垃圾分类管理条例》正式实施，广州生活垃圾分类进入立法强制阶段，破解“垃圾围城”危机的城市治理道路进入新的阶段。近年来，广州在政策保障、治理模式、源头减量、终端处置设施与技术等方面越发完善，生活垃圾分类治理的政策执行取得显著成效。

2.上海市。

上海市作为我国的超大型城市，其城镇化与工业化的发展水平预示着生活垃圾的产生量和清运量位于全国前列，生活垃圾分类政策执行面临更大困境。1995 年，上海市政府开始重视生活垃圾分类工作，在曹杨五村的某一居民区进行生活垃圾分类试点工作。2000—2006 年，作为首批生活垃圾分类试点城市，上海市开始转变传统的有机、无机的分类方法，实施生活垃圾干湿分离。这一阶段生活垃圾分类覆盖超过2000 个小区，公众生活垃圾分类意识有所提升。2007—2014年，上海生活垃圾分类进入调整阶段，将生活垃圾分为湿垃圾、可回收物、有害垃圾和干垃圾，并完善“大分流，小分类”的源头分类基本模式，生活垃圾分类覆盖面不断拓展，初步建立了生活垃圾分类试点体系。并创新“绿色账户”激励模式，利用“互联网+智能”的积分兑换奖品方式激励和引导居民积极参与生活垃圾分类。通过试点，“上海模式”初见成效。2015 年至今，上海市出台了一系列生活垃圾分类政策，尤其是2019年《上海市生活垃圾管理条例》的出台，上海由典型的“软引导”模式过渡到强制分类模式，在生活垃圾源头分类、中间运输、终端处置等环节取得显著成效，建立起生活垃圾分类的全链条治理体系。由此看来，上海生活垃圾分类历经“试点、推广、调整、实施”等多个阶段，才逐步探索出一套符合上海发展需要的生活垃圾分类治理体系，提升了超大城市的环境治理能力。

3.厦门市。

厦门市委、市政府始终以“生态立市”为宗旨，探索生活垃圾分类的治理策略。厦门生活垃圾分类的侧重点发生阶段性变化，“源头分类-终端处理设施建设-源头分类、中间运输”的变化流程凸显出生活垃圾分类进展的结果。2000年以来，厦门市一直致力探索“政府推动、市场运作、全民参与”的多中心治理模式，取得了显著成效。2013 年以来，厦门市为解决终端处理基础设施不足问题，采取了资金投入、制度建设、分类知识宣导等一系列措施来提高末端分类处理能力，为全流程垃圾分类处理体系奠定了基础。2016 年以来，厦门生活垃圾分类的重点转移到源头分类，为了垃圾分类在厦门的常态化、制度化，成立了全省第一个垃圾分类专门管理机构——厦门垃圾分类管理中心，并且采用“互联网+垃圾分类”的形式对正确分类的居民实施积分奖励，保障源头分类的效果。2017 年，厦门市利用先进的物联网技术、数据库传感技术建成福建省第一个餐厨垃圾信息化管理平台，收集餐厨垃圾处理各个环节的信息，实现对餐厨垃圾的全流程监管。随着《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》的进一步施行，厦门市主城区的生活小区、市直机关、学校、驻厦部队对垃圾分类知晓率和参与率大幅度提高，积极探索推行生活垃圾分类“厦门模式”。

通过对广州、上海、厦门三个案例的深入了解（见表1），可以大致概括出城市生活垃圾分类政策的执行过程：首先，中央政府顶层设计垃圾分类政策，地方政府依据本区域要素条件以及政绩考核要求将政策细化。其次，下级地方政府会在不违反政策规定的前提下确定具体执行手段，充分发挥市场、社会的关键作用，将生活垃圾分类模式广泛应用于各个社区中并逐步向全市推广。“政府-市场-社会”三维互动的执行结构在生活垃圾分类治理中逐步形成，各城市各社区纷纷形成垃圾分类处理模式，负责各自区域的垃圾投放、收集、运输和处理各个环节。因此，生活垃圾分类政策的有效执行，不仅要注重顶层设计的完整性，更要制定长远而实际的发展规划，保证执行链条的完整性，避免出现执行“碎片化”。

表1 城市生活垃圾分类政策执行比较

由此，我们可以将城市生活垃圾分类政策执行路径表示为图1。

图1 城市生活垃圾分类政策执行路径

（二）城市生活垃圾分类政策执行效果

1.建章立制，生活垃圾分类管理法制体系不断完善。

近年来，广州、上海、厦门为了切实推进生活垃圾分类工作，全面推进相关政策体系的顶层设计，注重整体构建政策法规体系。重点围绕生活垃圾源头减量、中端收运体系优化、收集运输配套、末端分类处置、各处理环节监管、区域生态补偿、垃圾收费制度等方面来完善生活垃圾分类处理法规及管理制度，全面优化生活垃圾分类管理流程，进一步提升城市生活垃圾的法规政策保障。而且上述三个城市在生活垃圾分类政策方面极少出现政策排斥现象，各项规章和政策之间的兼容性较高。完善的生活垃圾分类管理法制体系为各级政府、企业、社区和社会组织参与生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置提供了保障，为生活垃圾分类政策有效执行起到了良好的带头示范作用。

2.模式探索，生活垃圾分类治理模式不断扩散。

广州、上海、厦门各级政府依照各区域生活垃圾分类处理的相关文件精神，对生活垃圾治理模式展开积极探索，不断调适生活垃圾管理实践过程中的目标和执行手段，使得生活垃圾分类治理在各个社区、事业单位的工作开展变得迅速有利。其生活垃圾分类治理模式取得了一定的成效，为其他城市开展生活垃圾分类工作提供了生动样本，在特定的区域内不断扩散。

3.技术创新，“互联网+垃圾分类”新技术加速渗透。

广州、上海、厦门根据各自区域的要素禀赋、经济发展状况等加快大数据、互联网等新技术在城市生活垃圾分类方面的渗透应用。首先，通过垃圾回收的APP、“绿色账户”、智能垃圾箱等积分兑换奖励的方式来激发居民的分类积极性。其次，通过信息化手段，对生活垃圾产生量及分布规律、居民投放习惯和投放正确率以及居民参与率等等进行精准分析，优化垃圾基础设施投放、运输线路以及中转站的空间布局，实现成本最小化、资源利用最大化。追踪并统计回收物品的销售情况，促进生活垃圾分类回收系统线上平台与线下物流实体相结合。最后，通过智能技术手段将生活垃圾分类各个流程的信息数据公布在政府网站上，让企业、社会公众及时了解相关信息，加强政府与企业、社会公众互动沟通，增加不同主体之间的信任感，协力推进生活垃圾分类治理工作。

4.宣传动员，公众环保意识有所提升。

广州、上海、厦门在推进生活垃圾分类过程中，开展多种形式的宣传引导活动，动员全民参与垃圾分类。在线下宣传方面，主要是广泛动员社区、学校、企事业单位，通过张贴海报、宣传展板、志愿者讲解、集中培训、上门宣传等方式，让居民了解生活垃圾分类的意义和必要性；或者通过组织宣传活动、开展生活垃圾分类活动来营造和谐的垃圾分类氛围，改变居民对生活垃圾分类的错误认识，提高居民对生活垃圾分类的认可度和关注度。在线上宣传方面，通过政府网站、新闻媒体、微信公众号、微信小程序、抖音等网络平台宣传垃圾分类知识，为生活垃圾分类推行营造了良好的社会舆论氛围，有效地提高了生活垃圾分类知晓率和参与率，公众的环保意识有所提升。

（三）城市生活垃圾分类政策执行偏差

1.政策试点缺乏整体性治理机制，试点“碎片化”现象明显。

政策试点是政策执行过程中的一项重要机制，是治理实践中特有的一种政策创新和制度改革[10]。新型农村合作医疗、新能源车等试点取得显著成效并向全国推广，而有些试点却在首轮发生“政策夭折”。政策试点“碎片化”是造成此矛盾的重要原因之一。纵观广州、上海、厦门三个城市的生活垃圾分类过程，试点缺乏整体性治理的思维，试点范围选择特定社区、公共机构、学校、企业等微观区域进行局部试点。特定社区和单位进行试点，会割裂社区与社区、单位与单位之间的联系，而且部分区域的强制分类和部分地区的非强制分类会使生活垃圾产生者的行为产生混淆，尤其是单位需要强制分类而在家庭不需要或者家庭需要强制分类而在单位不需要这两种情况，会导致生活垃圾产生者角色难以快速转变，造成“行为扭曲”。试点示范区的生活垃圾分类知晓率和参与率几乎达到100%，但是非试点区域或者公共场所的生活垃圾分类知晓率和参与率不高。因此，局部试点的经验无法进行大范围的扩散，无法达到“由点及面”的政策实行效果。

2.政策执行客体的驱动力不足，源头分类参与率低。

“公共行动规则”试图塑造环保意识与垃圾分类行为之间的行动逻辑；“传统观念”则呈现以个体生活为中心的生活逻辑，两者之间的逻辑冲突造成公众对生活垃圾分类政策的执行驱动力不足。生活习惯是在长期的社会环境条件下形成的一种长期适应性行为，一旦养成就比较难改变。受传统观念的影响，大多数公众认为“垃圾无用论”，自然选择最低廉、最易行的方式来处理生活垃圾。而且受到“理性经济人”影响，公众严格执行生活垃圾源头分类，其产生的正外部效应并不会使自身得到相应回报，反之，不执行垃圾分类所带来的负外部效应并不会对自身利益造成重大影响，社会利益与个人利益的偏离导致公众源头分类参与率低。广州、上海、厦门三个城市虽然都通过法律法规、行政处罚、激励与奖励等手段来要求公众进行生活垃圾分类，但外在的强制与诱导策略无法从外向内“渗透”，引发公众生活习性、价值认同、行为规范等的转化，进而无法有效推动垃圾分类行为生成。

3.政策执行主体的利益倾向化，生活垃圾分类管理各自为政、权责不清。

当一项政策正式进入组织内部，政策制定者、政策执行者以及利益相关者等多元主体的交互过程带来政策执行结构的“不确定性”。自利性的执行主体与公共性的政策目标之间的矛盾往往会导致政策过程无法准确判断，易出现政策敷衍，表面上与原政策目标相一致，但实践中违背原来的政策宗旨。比如上海市容环境卫生局牵头负责生活垃圾分类执行，广州市固废办负责统筹、协调、指导、监督、考核生活垃圾分类工作，其他政府职能部门配合，但在实际操作中各自为政、相互推诿现象突出，政策执行工作效率低下甚至是不作为显著。而且鉴于生活垃圾分类技术难度和前后期投入成本高，有些地方政府在执行过程中仍然停留在宣传和推广阶段，有限的财政支持无法满足基础设施、处理技术、人员配备等要求，但在“政治锦标赛”的压力下，各级地方政府通过对政策文本的弹性解读进行选择性执行，“上有政策，下有对策”的思维体系容易导致执行目标的模糊性，不利于政策目标的顺利完成。

4.政策执行工具缺乏协调配合，生活垃圾分类政策执行效率低下。

政策工具作为连接政策目标与政策结果的中介机制，它的有效执行能够最大限度上实现政策成本的最小化、政策成果的最优化。尽管广州、上海、厦门在推行生活垃圾分类时运用了强制性、自愿性和混合性政策工具，但政策工具之间缺乏协调配合。首先，虽然政府通过颁布法律法规、行政处罚等强制性工具约束公众垃圾分类行为，但政策制定的模糊性在一定程度上加大了政策执行的难度。比如生活垃圾管理中规定：“单位和个人都有检举违法行为的权利……”但处理投诉的部门却不明确；规定了对违反垃圾分类原则的单位、个人等进行罚款，但在实际操作中，罚款的次数和力度较小，且有些城市基本上没有对个人开过一次罚单，强制性弱。其次，环保NGO规模小、力量薄弱，处于发展阶段，且公众又深受传统观念的影响，垃圾分类意识薄弱，自愿性政策工具的作用收效甚微。最后，混合性工具主要体现在政企合作方面，但生活垃圾分类基础设施尤其是终端处理设施和技术投资大，政府优惠政策、财政支持力度小，企业参与动力不足。广州、上海、厦门在生活垃圾分类政策执行过程中自愿性和混合性工具运用较少，强制性政策工具又未能进行刚性约束，生活垃圾分类政策执行效率低下。

5.政策执行资源匮乏，基础设施存在短板。

政策执行资源是政策实施所必须具备的条件，是政策执行者运用、组合资源来将文本形态、政府话语体系下的政策目标转化为现实效果的过程[11]。基础设施成为生活垃圾分类工作深入开展的必要投资和重要条件。目前，广州、上海、厦门的基础设施体系不断完善，但由于垃圾新品种不断产生、垃圾处理数量不断增加以及垃圾处理厂使用寿命不断降低等因素，基础设施存在短板。在前端分类投放环节，社区作为生活垃圾的治理源头，社区的垃圾箱数量和种类配备不够齐全，电子监控等辅助设备不足。在中端收运环节，生活垃圾分类回收和压缩转运设施没有结合垃圾产生量及分布状况进行合理配置，收运网点布局和收运线路需要进一步优化，适用不同垃圾种类的垃圾运输车辆数量还不充足等。在末端处置环节，处理技术、终端设备等配套不强。由于中心城区人口密度高、土地稀缺，卫生填埋厂、焚烧厂、堆肥厂等终端处理设施在“邻避”效应的影响下难以新建或扩建，很多垃圾处理厂都在满负荷甚至超负荷运行。而且上述三个城市的垃圾分类政策执行资源集中在末端处置环节，未能对生活垃圾分类基础设施投入进行整体规划，虽然生活垃圾处理无害化处理率高达100%，但是忽略源头环节和中间环节，资源化功效有限。

6.政策执行的有效控制缺失，政策执行监督缺位。

政策执行过程中，既没有控制的意识和观念，也没有控制的行动和措施，对政策执行基本上不采取控制行动，使政策执行控制基本上处于一种“缺位”状态[12]。生活垃圾分类政策执行同样存在控制难题。生活垃圾分类全过程管理包括分类投放、分类收集、分类运输和分类处置四个环节，执行链条长且每个环节涉及众多参与主体，但目前，上述三个城市尚未形成垃圾分类治理的全过程监督体系，没有确立独立而有效的政府监管部门。完整的监督系统包括政府、市场、社会、公众等，各监督主体具有双重身份，既是监督者，又是被监督者，但在生活垃圾分类政策执行过程中，仍然是以政府为主导的单一生活垃圾分类监督机制，社会监督、媒体监督等监督缺乏，容易导致监督失位、失序、失真。源头分类监管、中间运输环节监管、填埋厂、焚烧厂的排放监管存在问题，容易导致生活垃圾分类过程中出现违规行为，难免产生废弃物外溢污染的隐患，容易引起周边居民的不满，引发社会冲突。

四、城市生活垃圾分类治理的政策执行策略

政策制定与施行过程中存在的变数以及现实政策的复杂性，往往导致政策制定、政策颁布到政策执行，始终存在滞后现象，往往会导致“政策夭折”[13]。我国许多地方政府开始探索垃圾分类治理模式，建立起生活垃圾分类政策执行机制和框架，适时检验垃圾分类政策的执行效果，降低政策执行偏差。不少政府在生活垃圾分类治理上展现出丰富的经验和创新能力，也为其他地方政府的政策辐射起到了重要作用。

（一）完善协同治理机制，构建多元化互动治理格局

生活垃圾分类政策作为一项综合性的复杂项目，是在政府、企业、社会等多元主体参与下的环境整治行为。政府需要从一元化管理向多元化互动治理格局转型，探索“政府推动，部门联动，企业运作，全面发动，全员参与”的协同治理机制。在源头减量环节，明确各政府职能部门的相关职责，形成推动合力，积极推行并落实生产者责任延伸制度。比如鼓励企业生产环保型产品；要求外卖、超市、快递等行业使用可降解、可再生的包装袋；引进厨余垃圾处理技术和设备收集厨余垃圾进行堆肥处理等等。在生活垃圾分类投放环节，社区是产生生活垃圾最主要的源头，充分发挥社区在生活垃圾分类治理中的整合功能，构建以负向激励的惩戒措施为核心，以信用、荣誉、利益等正向激励为辅的“强制+激励+教育”的综合治理路径。在生活垃圾分类运输环节，应引入市场机制，推行政企合作机制，建设生活垃圾压缩转运站、资源分拣中转站及分拣中心，建立生活垃圾分类收运网络。在生活垃圾分类处置环节，引入企业负责运营管理，建设、城市管理、环保等部门根据职责进行监管。只有形成多元执行主体的执行网络，才能从源头投放、收运系统、末端处置等环节进行统筹优化，把握生活垃圾分类的大方向，解决城市生活垃圾处理的问题。

（二）加大生活垃圾治理宣传教育，达成“公共规则”与“传统观念”的有效链接

“传统观念”带来的持续性影响导致生活垃圾分类政策执行向消极方向发展。实现生活垃圾分类政策有效执行，需要不断强化外在制度与内在生活习惯的有效链接。首先，通过对废弃物收费、使用者付费、对厂商实施严格的环境税等外在的强制性激励手段对公众垃圾分类行为进行检查、监督、惩罚，迫使转变传统生活习惯来迎合公共规则需求。其次，通过奖励、表扬、榜样、思想教育等诱导性激励激发公众的参与热情。例如：发挥社区、社会组织等基层执行者在绿色环保理念宣传、垃圾分类知识宣传等环节的重要作用，通过形成舆论氛围来提高居民环保意识和责任意识。再次，通过使用自媒体、新媒体、微信、抖音等多种社会化方式，介绍城市生活垃圾分类的标准、步骤和要求以及通过典型案例、成功经验来宣传垃圾分类行为的影响。最后，发挥现有教育资源，将环保教育贯穿于学校教育，推动环保教育的正规化，实现生活垃圾分类行为由内向外“渗透”。“公共规则”与“传统观念”的有效链接，才能实现生活垃圾分类从“行政驱动”到“利益驱动”再到“文化驱动”的转变，增强人们对生活垃圾分类的文化认同与自觉性[14]。

（三）调整财政投向，推进生活垃圾分类环节的基础设施建设

目前，生活垃圾分类各流程环节的财政资金投入不够精准，大量财政资金投入建设垃圾终端处置设施，忽视前端投放容器、中期垃圾中转站和运输车辆的建设。政府可以结合生活垃圾产生量、分布状况、处置难度等合理调整财政投向，对生活垃圾分类收集、运输、处置各个环节的设施建设进行精准投入，同时发挥市场主体在生活垃圾基础设施投资、建设、运营中的作用，加快形成与前端分类方式相适应的分类处理设施规划和布局。根据各城市规划设置标准以及社区、学校、单位、公共场所等不同场所产生的垃圾产量、垃圾性质等配套投入垃圾桶、垃圾亭等相关的垃圾分类收集投放容器；根据垃圾特点、垃圾产量、收运频率以及处置流向等多种因素，建设垃圾中转站，配备各类专用收运车辆，不仅方便垃圾收运、存储，还能实行分类运输，杜绝混合运输现象的产生。在终端处置设施建设方面，对满负荷甚至超负荷运行的垃圾处理厂进行扩容或另择新址建设，同时对受“邻避”效应影响的居民进行生态补偿。通过新技术应用提高焚烧及综合处理技术，建设焚烧厂、厨余垃圾处理厂，减轻填埋场的使用压力。

（四）强化政策执行监管，形成完善的监督机制和结果反馈机制

政策执行监管通常是通过量化指标对各个环节的执行进度、执行效果、执行成本等进行监督，避免执行环节出现严重偏差，但一些政府部门却把监管当作“走马观花式”的流程来应对，或者利用“残缺”的监管报告来炫耀政绩以要求获得更多的政策资源等[15]。因此，通过政府监管、企业监管、社会组织监管和公众监管等多种途径和方式来防止权力监管真空。政府应该抓好垃圾产生和处置两个重点环节，有效地监管分类投放、分类运输、分类处置等各个环节，控制各类垃圾最终的处理流向，减少因焚烧、填埋给环境造成的二次污染。在分类投放环节，城市执法部门要加强对居民、机关单位、公共场所等垃圾分类投放的监督，做到对生活垃圾产生者的监督与罚款、纳入信用信息系统等挂钩。在分类运输环节，对生活垃圾转运作业的站点、路线、运输车辆等进行监督，防止出现生活垃圾混合运输、废弃物外溢污染的隐患，做到对生活垃圾运输者的监督与委托服务费的支付比例进行挂钩。在分类处置环节，采取生活垃圾处理设施驻场监管、远程监控、环境监测、考核评分等方式，做到与对生活垃圾处置者的监督与补贴、优惠政策等进行挂钩。随着生活垃圾分类政策的逐步推广，监督机制和结果反馈机制将完善生活垃圾分类治理的执行力和发展空间。

（五）建立生活垃圾分类信息管理系统，实现数据共享共治

随着大数据、物联网、云计算等信息技术在城市生活垃圾分类中的应用，城市生活垃圾处理信息化、智能化程度不断提升。各个城市可以通过打造生活垃圾分类全流程信息公开模式，将生活垃圾分类纳入统一的信息管理系统。利用智能技术手段，对源头分类、资源回收、环卫清运、中端运输、加工利用、终端处置各个流程的信息数据进行采集、统计、分析以及监管考核，并且通过政府网站、官方权威的信息发布平台，定期、及时、真实的公布生活垃圾分类标准的具体明细、生活垃圾清运量、生活垃圾基础设施等固定资产投资、生活垃圾处理各环节的支出情况以及有害垃圾的最终流向和处理情况等等。生活垃圾分类信息管理系统中数据的实时性和客观性，不仅对收集、运输、处置过程中的行为进行分析指导，还让社会、公众及时了解相关信息，为公众提供了一个监督工作和反馈问题的平台。生活垃圾分类信息管理系统突破传统的生活垃圾分类治理格局，智能技术在分类全流程的应用，促进了生活垃圾治理的精细化，摸索并构建可复制、可推广的生活垃圾分类模式。

五、总结与展望

困扰中国环境治理的一个核心问题是中央的环境政策与地方执行结果之间存在巨大的偏差[16]。生活垃圾分类政策作为环境政策中的一个具体政策，为环境治理提供了新的视域和联结点，围绕生活垃圾分类治理而展开的公共政策实践成为城市治理的重大议题。我国不少城市对于生活垃圾分类治理已取得日渐丰富的经验和成果，进一步形成了生活垃圾分类政策执行网络。以政策过程、政策执行理论为概念框架，深度剖析生活垃圾分类政策执行的过程，挖掘政策执行创新、效果以及偏差，探讨地方政府如何运用政策工具来实现生活垃圾分类治理的有效性和延续性。

首先，在善治视域下建立政府主导与社会协同的生活垃圾分类协同治理机制。生活垃圾分类治理的公共属性造成政府单中心的环境治理形态，但政府失灵的客观存在又不可避免地导致生活垃圾分类政策执行的低效化。作为一项长期的系统工程，必须将生活垃圾分类放到多元政策执行网络中进行整体性规划，依靠多元主体之间的优势互补和资源整合来搭建生活垃圾分类治理的共治体制。其次，“公共规则”与“传统观念”之间的逻辑冲突导致外在的强制与诱导策略无法获得公众内在态度的响应，只有通过宣传教育，达成“公共规则”与“传统观念”的有效链接进而推动垃圾分类行为的生成。再次，形成与前端分类方式相适应的分类处理设施规划和布局，进一步缓解垃圾产量不断增长与再生资源回收利用率持续低下之间的矛盾。最后，建立生活垃圾分类信息管理系统，推动政府与企业、社会之间的互动沟通，完善全程分类监管体系并将监管结果与参与主体的利益挂钩，提高生活垃圾分类治理的执行力和执行空间。

随着生活垃圾分类治理在各地逐渐成熟，政策执行的协同治理机制、政策奖惩机制、政策执行监管等的研究将更为完善，将为我国生活垃圾分类治理创新和相关政策理论研究提供新的知识生长点。