试论国家治理能力现代化视域下党内法规执行力的提升机制

[摘要]国家治理能力现代化是一个国家制度和制度执行能力的综合体现，其中制度执行力是重要方面。党的十八大以来，党内法规执行力的不断加强有效地促进国家治理现代化水平的提高。提升党内法规执行力，我们不仅要从价值理性上进行分析界定，对其理论和系统进行逻辑框定，而且还要在对党内法规执行现状进行分析的基础上，对提升党内法规执行力的有效机制进行科学设定，从而更好地促进国家治理能力现代化。

[关键词]国家治理能力现代化;党内法规;执行力;机制

[中图分类号]D262.6   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2021）12-0014-05

黨的十九届四中全会明确提出了将制度优势有效转化为治理效能的要求。党的十九届五中全会也做出了推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步的战略部署。党内法规执行力是实现国家治理能力现代化的关键。作为执政党，中国共产党治国理政必须加强制度建设，这不仅是实现政党治理的要件，也是理解中国治理逻辑的一把钥匙，而要真正达到治理实效，关键就在于抓住提升党内法规执行力这个“牛鼻子”。

一、党内法规执行力提升是国家治理能力现代化题中应有之义

国家治理能力现代化是一个国家的制度和制度执行力的综合体现，其中制度执行力是一个重要方面。党内法规执行力水平关系着治理能力现代化的成败。党内法规作为一种特殊的制度规范，在国家治理中发挥着巨大效力，因此其执行力的提升就显得尤为重要。

（一）以政党治理促进国家治理的有效方式

中国共产党是执政党，其治国理政是国家治理的重要组成部分，也是关键因素。在实现国家治理能力现代化的今天，通过实施政党的有效治理，进而实现国家治理是一条逻辑路径。政党治理是国家治理体系的重要组成部分，政党治理体系和治理能力现代化直接影响国家治理效能，没有政党治理现代化就谈不上国家治理能力现代化。只有通过实施政党的有效治理，才能实现权力的制度化、规范化运作，不断提高执行力，从而提升执政能力，使中国共产党在治国理政实践中实现对多元协同治理主体的有效整合与领导，形成国家治理合力，进而实现国家治理能力的现代化。

（二）提高党的执政能力的必然要求

中国是一个拥有14亿人口的大国，而我们党是在国内外情况异常复杂的形势下执政的无产阶级政党。尤其是新冠肺炎疫情发生以来，国际形势更是风云变幻，甚至波涛汹涌，前进道路上还有许多“娄山关”“腊子口”需要我们去攻克。我们站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，成就举世瞩目，但我们也深知滚石上山、爬坡过坎的艰难。只有不断提升执政能力才能有效应对“四大考验”“四大风险”。党的执政能力反映的是我们党制定和实施路线、方针、政策的能力。而党内法规执行力作为党的执政能力的重要组成部分，也就成了关键中的关键。增强党内法规执行力，是提高党的执政能力题中应有之义。良好的制度执行力是确保中央政令畅通的首要条件，党内法规能否在基层得到有效贯彻落实，是衡量党执政能力的重要标志。

（三）实现国家治理现代化的内在之需

党的十八大以来，党内法规执行力的不断加强使国家治理取得了重大进展，说明执行力对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。与此同时，我们也必须清醒地认识到，无论是在理论研究上，还是在实际执行上，都存在不尽如人意的地方，直接影响了制度的效用和权威。事实上，我们制定的法规制度不可谓不多，但没有真正发挥法规制度效力，有的还形同虚设，成为“稻草人”，进而形成“破窗效应”。因此，党内法规执行力问题在理论研究和实践运行中都成为制度建设的瓶颈和短板。这不仅是新时代我们党亟待解决的问题，也是加强制度建设的重大战略任务，更是实现治理能力现代化的重要任务。2011年，世界银行针对中国的制度执行情况做过调研，并作出前瞻性评价，在《2020年的中国》的报告中，用“担忧”二字表达了对制度执行的总体看法[1]。李光宇教授认为，当前中国的实际情况不是缺少制度规范，而是缺乏执行力，“在一些关键领域，纸上的法规远不同于具体实施的法规”[2]，说明制度的执行打了折扣。解决这些现实问题，是当前面临的一项重要且紧迫的课题，也是实现国家治理现代化的内在之需。

二、党内法规执行力及其系统的科学构建

目前，理论界对于党内法规执行力的概念尚未达成共识，且党内法规和执行力两个概念相对独立，学者们多是从党建、管理学、法学等维度进行部分的、有取舍的专门研究，有的则从实用主义的角度进行分析，对概念研究处于初始阶段，所以影响了对这一问题的整体研究。因此，有必要对这一概念进行界定，以此划定一个逻辑框架，并对党内法规执行力系统进行科学构建。

（一）党内法规执行力概念界定

党内法规体系建设是一项复杂的系统工程，而党内法规执行力则是重要环节，是判断党内法规是否科学的重要标准。从逻辑上讲，党内法规执行力提升涉及内外两个方面要素，即内在动力和外在压力。内在动力就是执行主体自觉执行党内法规的主观能动性，外在压力即执行主体为了达到党内法规所要实现的预期目标，采用强制手段作用于执行客体，从而使其效力得以实现的能力。因此，党内法规执行力包括自律和他律两个部分，是二者的有机融合和辩证统一。

党内法规执行力是一种治理效能，体现到党内法规执行的方方面面，其执行力的提升不仅保障了党内法规的顺利运行，而且也是实现党内法规既定目标的重要抓手。简言之，党内法规执行力就是使党内法规内容得以实现的效力。“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行”[3]。党内法规执行力强弱直接影响党治国理政的水平。提高党内法规执行力，是制度治党的根本要求，有利于凝心聚力，使党的政策落地生根，有利于推进党的建设不断地实现科学化，从而推进党的依法执政和加快社会主义法治国家。总之，党内法规执行力包含着非常丰富的内容，它是由执行制度、执行主体、执行客体、执行环境、执行资源、执行监督等要素发生效应时所体现出的综合力。

（二）党内法规执行力系统及其运行机理

系统论的创始人贝塔朗菲认为，系统是处于一定关系网络中并与周围环境发生相互作用和影响的各构成要素的总和。系统不是孤立存在的，而是多种要素相互作用的统一整体。党内法规执行的过程就是一个闭合的系统，党内法规执行力就是各要素在特定规律作用下形成的与其他系统相区别的特定机理。

党内法规执行力系统（具体见图1）指的是执行主体与客体在执行环境中，利用一定的执行资源，加强有效的执行监督，进而形成动态的执行过程。系统里的多种要素均可对党内法规执行产生影响，如果运转有效的话，可以助力执行目标的实现。党内法规的执行是将观念形态的制度文本转化为现实形态的制度效果，从本质上来说是一个主观见之于客观的物化过程，在这个转化过程中，执行力系统各要素之间相互影响、相互作用产生了执行力系统。其中，执行力系统中各要素之间的互动形成了系统的结构，结构上的差异导致了功能差异，因而执行力系统的功能不是取决于系统要素的多少，而是由系统中各要素的互动关系决定的。党内法规执行的内在机理在于：在系统运行过程中，执行力各要素之间由于相互作用产生了相应的力，为了使这些力能够聚合，发挥最大效力，就必须使这些力尽其所能朝同一个方向用功以形成力的合成，这种系统各要素的合力就是党内法规执行力。党内法规执行力的强弱取决于执行力系统的运转状态。简言之，要提高党内法规执行力，就必须对党内法规执行力系统中的各要素及其互动关系进行逐一剖析，以明晰执行力生长的内在机理。

三、国家治理能力现代化视域下提升党内法规执行力的有效机制

提高党内法规执行力不只是简单的制定问题，而是多层面相互影响和协调的过程。从动力机理的角度出发，针对当前党内法规执行力弱化的问题，我们可以从制度层面、参与者、环境和资源保障层面、监督层面、目标层面等构建提升党内法规执行力的有效机制，进而更好地促进国家治理。

（一）制度层面

良法善治，这是国家治理的前提。法规制定的不好，缺乏科学性，其执行必然受阻。因此，一是建立科学规范的党内法规体系。因为党内法规制定的是否科学、合理、有效、可行，直接影响着制度效能。因此，应该建立科学、系统、完备的以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系。二是建立党内法规有效公开和制度解读机制，因为没有对党内法规的有效认知，执行力就是空话。三是建立党内法规备案审查、衔接联动和评估修正机制。要通过制度执行、反馈、评估等环节，来修改、完善和清理制度，从而使其充分发挥作用。

（二）参与者层面

党内法规执行参与者的素质如何，直接影响制度效能。为此，要从执行主、客体两个层面进行研究。一是形成制度认同。按照“知情意行”相统一的原则进行机制构建。即通过宣传教育机制、情感接受机制的构建，达成制度认同，进而让党员干部更好的知法、信法、守法。二是提升政治执行力。切实做到党中央决定的坚决执行，坚决维护党中央权威和集中统一领导，做到不掉队、不走偏，不折不扣抓好中央精神贯彻落实。三是提高执行的能力素质。这是提升执行力的关键。因此，要不断完善教育培训机制、素质提升机制。四是加强执行者的自律和他律意识。一方面要“自律”。广大党员干部要强化自律意识，率先垂范、以身作则，充分发挥执行者的示范带动作用，防止其成为依规治党的破坏者、逾越者。另一方面是“他律”。各级领导干部不仅要担负起执行党内法规的主体责任，而且要形成层层抓落实的示范效应。对执行特别好的组织和个人要给予物质和精神的褒奖，使其乐为善为;对执行不力的坚决追究主体责任，从而进一步形成尊崇法规、执行法规的良好氛围。

（三）环境层面

“人创造环境，同样，环境也创造人”[4]。说明环境和人关系密切，互为影响、互相作用。我们要为党内法规的执行创造一个风清气正的环境。良好的党内法规执行环境能对组织成员产生正向激励，保障工作的有效落实。当前，由于主客观因素的影响，党内政治生态遭到了一定程度的破坏，致使党内潜规则盛行，执行环境受到污染，党内法规形同虚设。因此，必须战胜潜规则，破除党内潜规则的滋生土壤，还党内法规执行环境以朗朗乾坤，为此应建立环境支持机制。一是要求执行主客体秉承党性原则，不断培植制度执行的“忠诚”文化。营造良好的执行文化，是制度执行的基础。在一定程度上，忠诚胜于能力，可以弥补能力的不足，党员干部必须将制度内化于心，幻化成一种信仰和内心的行动自觉，主动而为，从而营造浓厚的执行氛围，进一步提高党内法规执行力。二是健全惩戒激励机制。加强党内惩戒制度建设，规定违纪行为的公开、认定程序，违纪制裁的制定、出台、公示程序，被处分人的申诉程序，举报人的保护制度等。要为干部立规，加大破坏制度的惩处力度;建立激励机制，并辅以物质和精神鼓励，号召更多人去执行制度。三是完善容错纠错机制。鼓励干部鼓足干劲、力争上游、担当作为，提升执行力，但要防止拿容错当“保护伞”、搞纪律“松绑”。

（四）保障层面

党内法规执行资源不可或缺，不仅是制度执行的前提和基础，也是制度执行的重要保障。党内法规执行资源物质准备是否充分、资金财力是否充足、信息渠道是否通畅、技术条件是否成熟，这方方面面的资源条件都会对提升党内法规执行力产生直接影响。因此，应该建立资源保障机制，一是不断进行执行资源的优化配置。党内法规的运行不是孤立存在的，要依靠人财物、信息、政治、技术等资源多方面协调配合方能见效。科学、充分、有序地进行执行资源的相应配置，是党内法规得以顺利实施和有效执行的基本前提和保障。二是软硬资源同步建设。硬资源与软资源相辅相成，相互促进，缺一不可。在加强硬资源建设的基础上，软资源也应同步推进，从而实现执行资源的升级改造和结构优化，以保障党内法规执行效力的最大化。三是引入现代技术资源。技术条件成熟、可操作性强、创新性高，能够为制度執行提供较好的技术手段的支撑[5]。将技术资源引入党内法规执行中，其目的就是为了提高党内法规运行效率。即运用现代化的科技手段，进行党内法规的宣传教育或是培训，利用科技完善党内法规的制定程序，进一步丰富拓展制定方法。此外，还要提高执行资源利用度，不断加大人财物、技术等的投入。

（五）监督层面

权力失去监督必然导致腐败，这是铁律。有效地监督检查是制度执行的“防腐剂”，否则制度在执行中就可能失去“本能”。因此，有必要建立有效的党内法规执行监督检查机制。一是要完善制度执行责任制。逐层逐项进行责任分解，分别落实到具体部门、领导和人员，明确各自责任。二是要形成全方位、无死角的监督检查。盘活各种监督资源，注重发挥新媒体和网络的监督作用，形成倒逼机制，推动执行不力问题的解决。三是完善责任追究机制。要明确追究主体，严肃责任追究。同时，还要明确责任认定方法、量化追究标准、明确追究程序。

（六）目标层面

党的十九届四中全会指出：“健全干部考核评价机制。采取量化指标，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。”这一思想为干部考核使用指明了方向。因为干部考核评价机制是指挥棒。2020年4月14日，中共中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》中就明确规定：“进一步完善干部考核评价机制，以正确的用人导向引领干事创业导向，真正把政治上过得硬、善于贯彻新发展理念、制度执行力和治理能力强、‘愿作为、能作为、善作为’的干部选拔出来。”[6]探索建立科学的干部考核评价机制，这不仅为干部成长树立了正确导向，也为制度执行力的提升树立了“坐标”。因此，采取量化指标，把党内法规执行力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，以此形成激励引导干部干事创业的鲜明导向。这一科学机制的创立，可以“使那些重实际、说实话、务实事、求实效的干部，不仅不吃亏，而且受到鼓励、褒奖、重用;使那些做表面文章、搞劳民伤财的‘形象工程’和‘政绩工程’、跑官要官的干部，不仅捞不到好处，而且受到批评和惩处”[7]，从而进一步营造风清气正的良好政治生态。

参考文献：

[1]莫勇波.制度执行力： 概念辨析及构建要素[J] .中国行政管理，2011（11）：15.

[2]李光宇.论正式制度与非正式制度的差异与链接[J].法制与社会发展，2009（3） ：147 .

[3]习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017：120.

[4]马克思恩格斯文集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009：545.

[5]麻宝斌，段易含.再论制度执行力[J]理论探讨，2013（2）：144.

[6]关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知[EB/OL].（2020-04-14） [2021-08-15].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1663945791081281183&wfr=spider

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[7]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].中央文献出版社、中国方正出版社：2016：52.

责任编辑：王玉倩

[基金项目]本文为河北省“三三三人才工程”资助项目“国家治理能力现代化维度下党内法规执行力提升机制研究”（A202101072）的研究成果。

[作者简介]梁瑞英（1977—），女，河北迁西人，中共河北省委党校（河北行政學院）党建教研部副教授、法学博士、硕士研究生导师、河北省“三三三人才工程”第二层次人选、河北省宣传文化系统“四个一批”人才，主要从事执政党建设研究。