基于一次灾害性天气过程的政府气象灾害防御能力后评估方法研究

娄朋举 郭丽丽 张静 邢文发

摘要 开展政府气象灾害防御能力后评估，可以增强政府气象灾害防御的主导意识，推进气象防灾减灾绩效管理，提高气象灾害防御能力和全社会防灾意识。以政府气象灾害防御能力为主要研究对象，定量研究与定性分析相结合，提出基于一次灾害性天气过程的政府气象灾害防御能力后评估方法。

关键词 气象灾害;防御能力;评估

中图分类号：P429 文献标识码：B 文章编号：2095–3305（2021）08–0011–03

Research on Post Evaluation Method of Government Meteorological Disaster Pr-evention Capability Based on a Disastrous Weather Process

LOU Peng-ju et al（Hebei Provincial Meteorological Disaster Prevention Center， Shijiazhuang， Hebei 050021）

Abstract Takes the government meteor-ological disaster prevention capability as the main research object， combines quantitative research with qualitative analysis， and puts forward a post-evaluation method of government meteorological disaster preve-ntion capability based on a disastrous weather process. The post-evaluation of the governments meteorological disaster prevention capability can strengthen the governments leading consciousness of meteorological disaster prevention， pro-mote the performance management of meteorological disaster prevention and reduction， and improve the meteorological disaster prevention capability and the whole societys awareness of disaster prevention.

Key words Meteorological disaster; Pre-vention capability; Assessment

隨着全球气候变化和社会经济的发展，气象灾害频发、重发，给民生安全和经济建设带来严重威胁。河北省地形、地貌和气候类型复杂多样，是灾害多发省份[1]。近年来，局地性、突发性、高强度的气象灾害严重，灾害防御呈现重点下移特点。防灾减灾救灾工作是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。各级政府尤其是基层政府在气象灾害防御中的主导作用愈发凸显，政府气象灾害防御组织能力的直接关系着当地人民群众的生命财产安全和经济社会的发展。开展气象灾害防御能力评估工作，不但能够增强政府气象灾害防御的主导意识，加强部门间的协调联动，而且对各级政府了解当地气象灾害隐患、分析造成气象灾害损失原因、反思气象灾害防御法律法规落实和履职尽责情况、查找气象灾害防御薄弱环节、加强气象防灾减灾基础建设和风险管理、提高气象灾害防御能力和全社会防灾意识具有重要意义。

20世纪后期，以美国为首的发达国家开始针对灾害防御应急能力进行评价研究，美国的北卡罗莱纳州应急管理分局在编写《地方减灾计划手册》 时首次提出 “应急能力评价”，即地方政府为实现减轻自然灾害影响的目标而采取措施的能力评价[2]。

我国对气象灾害防御能力评价的研究起步较晚，吴新燕（2006）[3]、铁永波等（2009）[4]分别以地震灾害和地质灾害为研究对象进行了应急能力评价研究;曹玮等（2012）[5]从监测与预报能力、预警与发布能力以及预防与准备能力等三个方面构建了基于“三预”视角的区域气象灾害应急防御能力评价体系，突出了预报、预警、预防在灾害防御中的重要地位;康邵钧[6]提出了基于时空差异的重大气象灾害应急防御能力实时评估方法;孔锋等[7]从风险管理、危机管理和应急管理三个概念定义及其演变特征入手，分析了灾害防御能力与应急管理能力的关系，探讨灾害防御能力基本定义和特征，并在此基础上分析了集物理设防、社会设防和人文设防为一体的综合灾害防御能力的内涵，从三个方面对灾害防御能力进行评价。

目前，针对气象灾害防御的研究大多集中在气象灾害防御标准体系的构建和突发事件应急能力等方面，而以政府为主体的气象灾害防御能力后评估研究较少。因此，将定量研究与定性分析相结合，给出气象灾害防御能力定性评估原则与定量评估方法，项目研究成果不仅为评价政府气象灾害防御能力提供了技术方法，还为全面履行气象社会管理职能提供了重要途径。

1 一次灾害性天气过程的政府气象灾害防御能力后评估体系

1.1 构建依据

根据《河北省气象灾害防御条例》《河北省暴雨灾害防御办法》《河北省暴雪大风寒潮大雾高温灾害防御办法》规定，省应急管理厅、地方应急管理部门气象灾害损失统计资料以及国家和河北省官方媒体公开发布的有关信息，建立政府气象灾害防御能力评价体系。

1.2 评价指标的选择

依据上述政府气象灾害防御评价的原则和内容，尝试从灾害性天气预警等级、气象灾害损失、防御措施等方面对政府的防灾减灾能力进行评价。

1.2.1 灾害性天气预警等级 灾害性天气等级与防灾减灾密切相关，预警等级越高，发生重大灾害的可能性就越大，也越容易造成较大的损失。

1.2.2 气象灾害损失 气象灾害损失主要包括人员伤亡、农作物损失、财产损失等，是衡量政府防御能力的一个重要指标，而且是最直观的衡量标准。在灾害等级相同的情况下，气象灾害损失越大，政府的防灾减灾能力越弱。

1.2.3 防御措施 防御措施是评价政府防灾减灾能力的重要指标。主要包括预警信息的准确性和时效性、预警信息覆盖面、应急响应启动情况、相关部门防灾履职情况、基层信息服务情况、气象灾害防御规划、气象灾害应急演练、气象灾害应急预案、气候可行性论证、应急准备认证、气象灾害防御工程性建设和非工程性建设、社会公众气象灾害防御知识、当地政府是否采取应急响应意外的防御措施等。政府气象灾害防御组织能力，直接关系到当地人民群众的生命财产安全和经济社会的发展。

依据气象部门发布的重大气象灾害预警，搜集气象灾害预警有关信息、政府及相关部门发布的灾害防范应对通知、有关机构制作发布的气象灾害预评估材料。根據灾害性天气预报信息和实况监测，确定重大气象灾害种类和重大气象灾害影响的区域，与有关部门联合开展重大气象灾害实地调查。

2 政府气象灾害防御能力评价方法的确定

在借鉴前人研究经验的基础上，充分考虑目前河北省政府气象灾害防御工作的实际情况，采用将定量评价与定性分析相结合的评价方法。

2.1 防御能力定量评价

（1）

式（1）中：S为防御能力得分，EGLi为第i个气象灾害预警等级赋值，n为防御措施总数，Pi为第i个防御措施样本占总样本数的比例，Li为第i个防御措施的赋值。CGLi为第i个人员伤亡等级的赋值，W1为人员伤亡占致灾损失的权重，PGLi为第i个财产损失等级的赋值，W2为财产损失占致灾损失的权重（其中人员伤亡和财产损失山区为平原地区权重的0.5，半山区为平原地区权重的0.75）。

气象灾害防御能力评价分别对灾害性天气等级（表1）、防御措施、人员伤亡（表2）、财产损失（表3）进行赋值。

根据应急管理部门全省近10年气象灾害致灾损失统计资料的最大值和最小值，采用内插法确定灾损区间分别赋值。防御措施赋值：

PiLi=（P1L1+P2L2+P3L3…PnLn）/n

（2）

其中，P1L1=预警信息准确性。按照河北省气象灾害分灾种防御办法，统计灾害发生地县级以上气象台站预警信息发布比例。未发布预警信息赋值=0，预警信息与致灾因子差1个量级以上赋值=0.5，预警信息与致灾因子在1个量级以内赋值=1。

P2L2=预警信息覆盖面。统计气象灾害发生地的学生、居家老人、商业经营、设施农业种植、畜牧养殖、水产养殖、建筑、交通运输、其他生产经营等人员及时获得预警信息的比例。未收到预警信息赋值=0，收到预警信息不及时赋值=0.5，及时收到预警信息赋值=1。

P3L3=应急响应启动。统计气象灾害发生地的县级以上政府和气象灾害防御指挥部是否及时启动应急响应的比例。未启动赋值=0，启动赋值=1。

P4L4=有关部门防灾履职。统计气象灾害发生地的各级政府有关部门按照气象灾害防御法规和应急预案履职比例。未履职赋值=0，部分履职或履职不到位赋值=0.5，履职到位赋值=1。

P5L5=基层信息服务情况。统计气象灾害发生地的基层综合信息服务站及信息员发挥作用的比例。信息服务站及信息员未按职责发挥作用赋值=0，发挥作用不到位赋值=0.5，发挥作用到位赋值=1。

P6L6=气象灾害防御规划。统计气象灾害发生地的县级以上政府编制气象灾害防御规划向社会公开发布情况的比例。未编制防御规划赋值=0，有防御规划未发布赋值=0.5，有防御规划已发布赋值=1。

P7L7=气象灾害应急演练。统计气象灾害发生地的县级以上政府当年组织气象灾害开展应急演练的比例。未组织演练赋值=0，组织演练赋值=1。

P8L8=气象灾害应急预案。统计气象灾害发生地各级政府、有关部门和重点单位气象灾害制定应急预案的比例。未制定气象灾害防御应急预案赋值=0，有应急预案未及时修订赋值=0.5，及时修订应急预案赋值=1。

P9L9=气候可行性论证。统计气象灾害发生地经济社会发展规划和重大建设工程、重大区域性经济开发项目开展气候可行性论证的比例。未进行气候可行性论赋值=0，气候可行性论未列入相关审批程序赋值=0.5，全部落实赋值=1。

P10L10=应急准备认证。统计气象灾害发生地乡镇、街道及重点单位开展气象灾害应急准备认证的比例。未获得认证赋值=0，获得认证赋值=1。

P12L12=气象灾害防御工程性建设和非工程性建设。统计气象灾害发生地各级政府气象灾害防御工程性建设和非工程性建设的比例。未开展工程和非工程性建设赋值=0，未按照相关标准建设赋值=0.5，全部符合有关标准赋值=1。

P13L13=社会公众气象灾害防御知识。统计气象灾害发生地社会公众了解灾害防御知识的人员比例。不了解气象灾害防御知识赋值=0，知道一些气象灾害防御知识赋值=0.5，比较了解气象灾害防御知识赋值=1。

P14L14=当地政府是否采取应急响应以外的防御措施，例如是否发布应急处置工作通知等措施，没有有赋值=0，措施落实不到位赋值=0.5，采取措施并实施到位赋值=1。

PnLn=其他可列入定量评价的指标。

当S值≥1时，表示当地政府在此次气象灾害应对过程中，应对得力，S值越大防御效果好;S值<1时，表示当地政府在应对此次气象灾害时，应对措施还有待改进;S值越小，防御效果越不好。防御措施PiLi值≤1时，PiLi值越小防御措施越不力。

2.2 防御能力定性评价

在实地调查和定量评价的基础上结合官方媒体的相关报道，了解气象灾害损失情况，深入分析灾害性天气过程和制约气象灾害防御能力的原因，对当地政府及有关部门防御措施的有效性进行客观评价。

（1）对重大灾害性天气预警预报的准确性与时效性进行评价。

（2）对重大灾害性天气预警信息传播的时效性及覆盖面进行评价。

（3）对当地气象灾害时空分布和发生强度及损失进行分析评价。

（4）对当地政府气象防灾减灾法制机制和组织体系建设与作用发挥进行分析评价;对当地政府及有关部门在气象防灾减灾中依法履职情况进行分析评价;对当地气象现代化和气象灾害防御工程作用发挥进行分析评价;对当地社会公众气象灾害防御意识进行分析评价。

（5）对重大气象灾害天气过程防御的成功经验进行分析，分析造成气象灾害损失的主要原因及教训。

（6）提出提升气象灾害防御能力的意见和建议。

3 实例分析

2020年8月23—24日，卢龙县境内普遍出现暴雨天气过程，导致部分农田玉米倒伏，造成直接经济损失达69.11万元。

根据灾后实地调查，此次暴雨灾害预警信息覆盖率达90.2%。全县13个气象信息服务站，气象信息员共556人，发挥作用比例为93.5%。卢龙县政府编制并公布《卢龙县气象灾害防御规划（2011—2020年）》。卢龙县气象局参加卢龙县防汛抢险暨夹河滩村转移避险综合灾害应急演练。县乡两级政府、重点单位制定（修订）气象应急预案比例95%。卢龙县经济社会发展规划和重大建设工程、重大区域性经济开发项目均开展气候可行性论证。乡镇、街道气象灾害准备认证比例90.5%，重点单位开展气象认证比例为98.2%，涉及各乡镇比例为89%。给村民发放气象灾害防御卡，做好气象科普宣传工作，村民参与率达到75.2%。卢龙县政府以全县工作调度会的形式指导全县开展气象灾害应急处置工作。

依照政府气象灾害防御能力定量评估模型，卢龙县政府应对此次暴雨气象灾害的S值为2.84，S值>1，说明此次灾害防御过程合格。防御措施满分为1，卢龙县政府得分为0.95，非常优秀，说明政府应对此次暴雨灾害措施得力、防范到位，有效避免了人民生命财产损失。

4 讨论与思考

以政府气象灾害防御能力为主要研究对象，提出一种对政府气象灾害防御能力后评估的方法，以增强化政府气象灾害防御的主导意识，反思气象灾害防御法律法规落实和履职尽责情况，查找气象灾害防御薄弱环节，推进气象防灾减灾绩效管理，提高气象灾害防御能力和全社会防灾意识。目前，我国尚无开展政府气象灾害防御能力后评估的先例，在此处提出的评估方法只是探讨阶段，难免存在不足之处，例如指标的选择是否有代表性、赋值是否合理等，都需要进一步研究和完善。通过本研究，对建立政府气象灾害防御能力评价体系有以下几点的认识和思考。

4.1 建立以政府为主导的气象灾害防御体系

气象灾害防御关键在“防”，充分发挥政府职能部门的作用，建立相关工作机制，将气象防灾减灾由单一的任务部门转变为政府工作，建立以政府為主导的气象灾害防御体系，对提高气象灾害防御水平，保障人民生命财产安全具有重要意义。

4.2 量化评价指标，促进气象灾害防御体系建设

研究制定科学化、动态化的政府气象灾害防御能力评价体系，对政府气象灾害减灾能力进行量化评估，总结好的经验和做法，查找问题和不足，对未来气象灾害防御工作提出意见和建议，对建立气象灾害防御体系具有重要意义。

4.3 层层推进，使气象灾害防御建设向基层延伸

推进省、市、县三级气象灾害防御工作实体化建设，明确各级政府及工作部门气象灾害防御责任清单，不断落实乡镇基层政府和重点单位气象防御主体责任，实现气象灾害防御工作的全面覆盖。

5 结束语

近年来，全球气候逐渐变暖，极端的天气气候事件发生频率不断增加，应对防范气象灾害的难度在逐步增加，而经济的发展、人民生活水平的提高对气象灾害防御工作提出了更高的要求[8]。建立以政府为主导的气象灾害防御体系，是现阶段气象灾害防御工作的一次新尝试，完善政府气象灾害防御能力评价体系，将气象灾害防御工作纳入政府绩效管理，对提高气象灾害防御水平和全社会防灾意识具有十分重要的意义，也必将开创我国气象灾害防御事业的新局面。

参考文献

[1] 娄朋举，赵铁松，张静.河北省致人死亡的气象灾害时空分布与致灾因子研究[J].防灾科技学院学报，2018，20 （3）：67-72.

[2] 徐中兵.石狮市主要气象灾害风险评估与防御规划研究[D].南京：南京信息工程大学，2014.

[3] 吴新燕.城市地震灾害风险分析与应急准备能力评价体系的研究[D].北京：中国地震局地球物理研究所，2006.

[4] 铁永波，唐川.城镇地质灾害应急响应能力评价[J].自然灾害学报，2009，18（2）： 139-145.

[5] 曹玮，肖皓，罗珍.基于“三预”视角的区域气象灾害应急防御能力评价体系研究[J].情报杂志，2012，31（1）：57-63，94.

[6] 康邵钧.重大气象灾害应急防御能力实时评估方法研究[J].灾害学，2018，33 （4）：180-183.

[7] 孔锋，吕丽莉，王品，等.灾害防御能力的基本定义与特征探讨[J].灾害学， 2018，33（4）：1-4.

[8] 郑国光.气象灾害如何防[J].求是，2013 （3）：47-48.

责任编辑：黄艳飞