新安江流域生态补偿政策情况分析

高攀

摘要：从补偿资金分配和水质评价方法两方面，总结新安江流域开展生态补偿项目的实践经验，分析生态补偿项目中存有的主要问题，从政策层面提出改进建议，为其他地区开展流域生态补偿提供借鉴。

关键词：生态补偿;流域;新安江;生态效益

中图分类号：X321    文献标识码：A    文章编号：1674-1161（2021）06-0076-02

生态补偿是解决环境保护与经济发展之间矛盾的措施之一，其通过各种经济手段（如提供资金、就业岗位等）对环境保护地区进行补偿。作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江流域采用从源头控制污染的模式，使流域的水质日益趋好，是全国流域生态补偿的范例。从补偿资金和水质评价两方面，探讨新安江流域生态补偿的实践经验，为其他地区开展流域生态补偿提供经验借鉴。

1 新安江流域生态补偿机制

新安江横跨浙皖两省，流域总面积达11 674 km2，是千岛湖最大的入库水源。在国家层面的组织协调下，在安徽、浙江两省的共同推进下，2012年正式实施生态补偿机制。为避免重蹈“先污染后治理”的覆辙，摒弃传统的政府主导模式，引入地方政府间交易为主的准市场机制，实现更高效的生态补偿。生态补偿分为广义和狭义两类。新安江流域补偿试点为狭义生态补偿，仅包括保护和破坏生态环境的补偿和赔偿。

2 新安江流域生态补偿项目实践

浙皖新安江生态补偿是我国第一个跨界流域生态补偿试点项目，共分3个阶段。试点项目的成效非常显著，具有良好的经济效益和生态效益，是全国流域生态补偿的范例。

2.1 首轮试点

首轮试点为2012—2014年，按中央资金每年3亿元、两省每年各1亿元设立补偿资金。以两省交界的街口断面4项污染物（高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮）指标前3 a（2008—2010年）的平均浓度值为基本限值，比较试点年份的水质变化，用0.85的水质稳定系数（考虑气候、降雨量、径流变化及技术监测等因素，控制水质波动空间在17.6%以内）测算补偿指数P值后实行补偿。当P≤1时，浙江省1亿元资金拨付给安徽省;P>1或者新安江流域安徽省界内出现重大污染事故，安徽省1亿元资金拨付给浙江省。不论何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽省。

首轮试验期间，安徽省共获得补偿资金15亿元，专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护、水污染治理和生态保护等。

2.2 第二轮试点

为进一步巩固試点成效，2015—2017年继续实施第二轮试点。中央财政补偿资金全部拨付给安徽省，按照逐步退坡原则分年安排，补助数额分别为4，3，2亿元。安徽、浙江两省横向补助资金增加至每年各2亿元，主要用于黄山市特别是农村的垃圾和污水处理。

同时，继续以街口断面高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮四项指标测算补偿指数P值，基准限值为2012—2014年联合监测均值，水质稳定系数K值由0.85调整为0.89，两项测算水质考核标准提高7%。补偿资金实行分档补助，若P≤1，浙江省补偿资金1亿元;若P>1，安徽省补偿浙江省1亿元;若P≤0.95，浙江省再补偿1亿元。

2.3 第三轮试点

第三轮试点开展时间为2018—2020年，在中央资金支持的基础上，两省每年出资2亿元。为体现“问题导向”和“稳定向好”原则，根据绩效评价报告反映上游来水总磷、总氮指标上升的问题，进一步优化水质考核指标。在水质考核中，加大总磷、总氮的权重，氨氮、高锰酸盐指数、总氮和总磷四项指标权重，由原来的25%调整分别为22%，22%，28%，28%。

3 新安江流域生态补偿项目存在的不足

3.1 资金补偿方式单一

试点采用资金补偿方式，对生态补偿的作用更直接和有效。但是资金补偿也存在一定局限性，亟需探讨多元化的补偿方式，充分发挥生态补偿机制的作用。补偿资金投入难度较大，在后续水环境保护过程中，存在偿还国家开发银行贷款、农村面源污染治理、污染防治设施日常运行维护等问题。新安江上游地区的经济发展相对滞后，财力也相对薄弱，无法对上游地区生态保护者进行相应补偿。

3.2 补偿资金不足

补偿资金投入难度较大，在后续水环境保护过程中，还面临着偿还国家开发银行贷款、农村面源污染治理、污染防治设施的日常运行维护等资金问题。补偿资金不足，新安江上游地区经济发展相对滞后，现有财力薄弱，没有对上游地区生态保护者进行相应的直接或间接补偿。

3.3 水质保优难度大

与第一轮试点相比，第二轮试点使新安江街口断面水质的目标比有所提高。同时，新安江流域以农业及农村面源污染为主，受自然条件影响，年均径流量分布不均，并且上游缺少大型调蓄水库，河道调节能力薄弱，导致水体自净能力降低。一旦遭遇特殊情况和极端天气，新安江水质的各项指标浓度极易出现波动，水质“保优”难度继续加大。

3.4 上下游横向生态补偿机制亟需完善

上下游横向生态补偿机制不完善。经过两轮对生态补偿机制体制的探索和实践，积累一些宝贵的实践经验。但补偿机制仍然存在一定的问题，补偿效率的问题亟待解决，尚未形成其他跨省流域可复制、可推广的“新安江模式”。

4 新安江流域生态补偿政策建议

4.1 建立横向生态保护补偿机制

按照四种污染物浓度的不同进一步划分补偿标准，根据不同水质优化程度分级补偿，加大补偿力度，建立双向动态补偿模式。按照不同地区水量不同，划分不同区域，建立全流域链式补偿新模式。

4.2 完善纵向生态保护补偿制度

中央和省级财政参照生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等因素，完善重点生态功能区转移支付资金分配机制。鼓励地方政府在依法依规前提下统筹生态领域转移支付资金，通过设立市场化产业发展基金等方式，支持基于生态环境系统性保护修复的生态产品价值的工程建设。探索通过发行企业生态债券和社会捐助等方式，拓宽生态保护补偿资金渠道，探索多元化生态补偿模式。

4.3 健全生态环境损害赔偿制度

推进生态环境损害成本内部化，加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督，完善生态环境损害行政执法与司法衔接机制，提高破坏生态环境违法成本。完善污水、垃圾处理收费机制，合理制定和调整收费标准。开展生态环境损害评估，健全生态环境损害鉴定评估方法和实施机制。

4.4 推进试点示范

从国家层面统筹抓好试点示范工作，选择跨流域、跨行政区域和省域范围内具备条件的地区，深入开展生态产品价值实现机制试点，重点在生态产品价值核算、供需精准对接、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等方面开展实践探索。同时，与国内国际知名媒体合作、沟通，主动推荐报道题材和共同策划选题，扩大对外宣传推介，积极提升新安江流域生态补偿的国际影响力，把新安江流域补偿作为“中国模式”推向国际。

参考文献

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Analysis of Ecological Compensation Policy in the Xin'an River Basin

GAO Pan

（Zhejiang Sci-Tech University， Hangzhou 310018， China）

Abstract： This paper summarizes the practice and experience of ecological compensation projects in Xin 'an River Basin from two aspects of compensation fund allocation and water quality evaluation methods， analyzes the main problems existing in ecological compensation projects， and puts forward suggestions for improvement from the policy level， so as to provide reference for other areas to carry out ecological compensation in river basins.

Key words： ecological compensation; basin; Xin'an river; ecological benefit

收稿日期：2021-11-05

作者簡介：高 攀（1995—），男，硕士，从事水利方面的研究。