居住环境品质优化下的中国社区规划演变研究*——以广州市保障房社区为例

莫海彤，魏宗财

引言

从宏观层面来看，社区是城市运行的基本单元，是推进国家治理体系与治理能力现代化的基石。从微观层面来看，社区是居住邻里与日常生活的载体，在抗击新型冠状病毒肺炎疫情的当前，社区也是城市基层治理和疫情防控工作的最前沿[1]。实际上，党的十九大明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，引导各类社会力量的广泛参与，健全完善城乡社区的服务及管理功能。在疫情时期呈现出的社区管理困难也映射出补齐社区资源及治理能力短板的迫切性。社区是为市民提供精细化服务的关键节点，而社区规划是推动社区生活圈落地的工具，也是新时代高质量发展要求下促进社区善治的重要途径。

中国在社区尺度的城市规划多表现为居住区规划（社区的规划），实质上是对物质空间的蓝图式规划，正逐步向更为注重居住环境品质与公众参与的“社区规划”转型。国际上对社区规划的共识是涵盖社会、经济与文化的综合发展规划，其实质是“和社区一起规划”，是自下而上的、多元利益主体共同参与的过程式规划。

2019年，国家常住人口城镇化率已增至60.6%，城镇化的发展战略进入了从规模扩张到品质提升的转型时期。城乡规划，特别是社区尺度的规划，亟需转型以应对新发展阶段的需求，满足人民日益增长的美好生活需要。保障房社区是政府主导规划和建设的产物，其居住环境品质高度受到规划政策与实践的影响。保障房社区的规划过程与实施成效也能反映出社区尺度城市规划的转型进展。通过对其转型的进展与程度进行比较分析和凝练总结，试图丰富中国社区规划转型方面的理论探讨，并为社区居住环境品质的优化提升提供参考。

1 面向居住环境品质提升的社区规划：概念及演进

社区规划的概念源于西方。依据Rohe等[2]13，现代社区规划是早期社区睦邻运动（Settlement House Approach）、 邻里单元计划（Neighborhood Unit Approach） 与社区行动计划（Community Action Approach）的综合产物，这三项计划分别聚焦于社区的社会、物质与政治维度。其中，社区睦邻运动致力于借助慈善家的力量帮助低收入群体脱离贫困，进而改善其居住环境[2]13-22；邻里单元计划通过完善社区的物质环境设计以营造健康、安全与幸福的社区[3]。但也有学者批评该项计划过于强调物质环境的决定性作用，忽视了社会层面因素[4]；社区行动计划将公众参与纳入了社区规划程序中，注重培育孵化社区自组织，并为社区居民提供教育及职业培训等服务[2]32-49。

西方的社区规划是由政府、市场、社会组织、居民等多元主体共同参与社区事务决策与行动的过程[5]。其从社区面临的实际问题与居民的切身需求出发，倡导各政府组织、公共部门、居民等利益主体的共同协商与行动[6，7]。涵盖人口、住房、经济、公服设施、开放空间、交通等多方面内容，并尤为强调当地居民在社区事务决策中的实质性参与[8]。相较而言，我国的社区规划仍处于起步探索阶段，主要表现为针对物质空间的规划设计，尚处于“社区的规划”阶段，但整体在往更为注重居住环境品质与公众参与的“社区规划”方向发展，并逐步从“效率优先”迈向“以人为本”的新阶段。

2 宏观维度的中国社区规划政策演变

2.1 国家尺度

2.1.1 城市规划模式转型

城市规划法规和政策安排在不断改进以适应迅速变化的社会经济环境。在计划经济时期，城市规划从属于国民经济计划，城市规划仅是转译经济发展目标与落实物质空间设计的技术工具[9]。规划本身处于边缘地位，相关的法制建设也被忽视[10]。

改革开放后，随着社会主义市场经济体制逐步建立，规划的作用从单方面支持经济发展转向加强开发控制，促进经济与社会的协调发展。更多的权力被下放至地方政府[11]，开发商和个人的利益逐步得到重视，社会主体通过公众参与在规划决策中获得了更多话语权[12]，规划编制与审批的流程更多地基于法律程序来进行[13]，社区规划也开始考虑到社会层面的问题。在此时期，城市规划的公共政策属性不断加强，规划师的角色已逐渐从技术精英转向技术咨询服务提供者[14]。

2.1.2 社区尺度的规划演变

在计划经济及其后向市场经济过渡的时期，单位大院是我国主导的社区形式，尚未存在实质性的社区规划[15]。1980年代中后期,国内逐渐出现了一系列创新社区项目。如建设部在1985 年启动的实验住宅小区项目；国务院在1995 年为解决中低收入者住房问题出台的《国家安居工程实施方案》；建设部住宅产业中心在1999 年推行的国家康居示范工程，均试图引导全国范围对社区居住环境与建设品质的重视[16]。

自2000 年以来，随着和谐社会等理念的兴起，真正意义上的社区规划逐渐在中国践行。尽管现行的城乡规划体系并未将社区规划囊括在内，但控制性详细规划与修建性详细规划在某种程度上也发挥了社区规划的部分作用，一些社区规划实践已逐渐将采纳社区居民需求与意见纳入规划审批的程序中[17-19]。2005 年，中国内地第一次将宜居城市建设纳入城市总体规划的发展目标；2007 年，国家建设部颁布了《宜居城市科学评价标准》作为量度宜居城市发展进程的指标体系；2018 年国家《城市居住区规划设计标准》革新了此前沿用的“居住区-居住小区-居住组团”三级标准，从居民的基本生活需求出发，将城市居住区划分为15、10、5min 生活圈以及居住街坊四级，还考虑到更为细致的老人、儿童、残疾人的特殊需求。这些均进一步引导和规范了全国城市在提升城市生活环境品质方面的步伐。

2.2 广州市尺度

2.2.1 社区规划政策演变

广州市政府在1987 年颁布的《广州城市规划和管理办法实施细则》是编制和审批早期保障房社区规划的重要依据。该文件提出的三层居住区结构被1993 年及其后出台的国家《城市居住区规划设计规范》所沿用。此后，为了满足居民日益增长的需求，广州市规划局对公共服务设施供给方面的规划条例也进行了几轮更新，广州市的教育、医疗、文化和体育设施方面的配置标准也因而明显高于国家标准，这也确保了广州市保障房社区公共服务设施的较充足供应。

2.2.2 关于公众参与的规定

公众参与可改善传统的规划决策模式，令解决利益冲突的规划程序变得更为公开、透明与合法化[20]。2006 年11 月，为实现"从个人决策到集体决策"的过渡，广州政府创设了广州市城市规划委员会[21]，邀请规划专家担任成员并参与决策，并将规划审批的决策权与专家和公众分享。自2007 年《广州市城市规划管理公示办法》颁布后，广州市民拥有了正式参与规划决策的权利。类似于国内其他城市，广州市的规划制定过程包含资料收集、规划起草、修订、定稿、审批等，这些过程均涉及不同程度的公众参与。比如，规划的前期阶段包含“部分性公众参与”[22]，即通过实地调研及从各政府部门处收集规划地块的自然、社会和土地利用现状以及建筑与基础设施的空间分布等资料，并与相关政府部门的官员和专业人士进行磋商。在审批规划方案前，需将方案公示一个月，规划部门也应召开研讨会、核查会或公开听证会以收集公众意见，并对其中合理合法的意见予以研究处理及借鉴。规划审批通过后，规划的范围、内容、图则以及相关审批文件也须在政府官方网站和媒体上公布。

3 微观维度的规划方案及建成环境演变

3.1 研究设计

广州市从1986 年开始建设“解困房”[23]，主要面向体制内的住房困难家庭[24]70。但早期地方政府建设保障房的积极性并不高，覆盖范围也十分有限[25]。2010 年，中央政府颁布了与保障房建设相关的多项政策，将保障房建设纳入地方政府政绩考核体系[26]93，保障房社区因而进入大规模建设时期，供给量持续增加，覆盖面也逐渐扩大[24]71。据此，笔者将广州市保障房社区划分为早期（1986-2009 年）与新时期（2010 年至今）两个阶段，分别选取聚德花苑与芳和花园作为两个时期的典型案例，并针对这两个时期的保障房社区的规划内容、实施成效及公众参与程度如何及有何差异展开分析。

笔者于2015年5～7 月采用随机抽样的方式在聚德花苑和芳和花园分别派发105 份与109 份调查问卷，使用李克特五分量表测度居民对社区的公共服务设施、公共空间、公共交通设施三方面的满意度，并对住房保障主管部门与案例社区所属居委会的工作人员与居民进行半结构式访谈，从居住环境品质优化的角度分析不同阶段保障房社区的规划设计方案与实际建成环境之间的异同以及公众参与程度的差异。

3.2 早期保障房社区的规划方案及建成环境

3.2.1 规划方案

聚德花苑于1993 年建成，位于海珠区中心，是广州市早期建成的大型保障房社区之一，其目标群体是在政府和公共机构工作的住房困难职工。该社区占地面积为16.89ha，总楼面面积为46.81 万m2，共有6170 套住房，包括解困房、安居房、经适房、廉租房等多种类型[27]。规划配置基本的公共服务设施和公共开敞空间，包括居委会、物业管理、卫生站、中小学、幼儿园、少量的停车位等。由于广州市在早期保障房社区建设的经验较少，社区规划决策过程也不存在公众参与，因而在社区选址和规划内容方面并未考虑周详。

3.2.2 建成环境

社区内部的建成环境与规划方案基本相符，方案中的公共服务设施已基本建成（图2）。但居民对社区内部的公共服务设施（2.5 分）与公共空间（2.6 分）并不满意。这主要包括两方面原因：一是原规划中针对公共服务设施的技术标准较低，不足以满足居民日渐增长的需求；二是社区的公共服务设施缺乏良好维护，随着时间推移，其状况逐渐变差，服务时间也在缩短。除主要设施外（如居委会、学校），大部分初期设施已停止运作。

图1 实证案例区位图

图2 聚德花苑内部公共服务设施与公共空间现状示意图

另外，由于广州市在过去20 年的快速城市化与城市蔓延，聚德花苑初始的劣势区位与周边服务设施的供给不足问题得到明显改善。早期的规划方案并未重视社区的选址与设施配置，将社区建造在缺乏公共设施的郊区农田旁边。而目前社区已坐落于广州市的新中轴线附近（图3），社区周边设施充足且可达性较高，社区居民对公共交通设施的满意度也较高（3.9 分）。此外，尽管早期保障房社区的规划决策过程缺乏公众参与，但居民通过自发改造行为和社会组织(如福利彩票中心)的财政资助在社区增设了新的健身、休憩和儿童娱乐设施，极大改善了社区的居住环境品质，这在某种程度上体现了社区居民与社会组织的自发性公众参与。

图3 聚德花苑外部设施与公共空间现状示意图

3.3 新时期保障房社区的规划方案及建成环境

3.3.1 规划方案

芳和花园建成于2011 年，位于荔湾区南侧，是广州市保障性住房的第二个“示范工程”，其目标群体是中低收入人群。该社区占地面积为11.97ha，总楼面面积为47.80 万m2，共有5935 套住房，其中包括1947 套经适房和3988 套公租房。该社区的规划对选址与设施配置考虑较为充分。在规划中，社区周边配有地铁站、公交站、食品和肉类市场、医院等，内部配有公共绿地、篮球场、游泳池、网球场、喷泉、小广场等公共空间与服务设施。

3.3.2 建成环境

芳和花园的内部建成环境与规划方案基本一致，保证了社区内部高品质的居住环境（图4）。据调查问卷结果显示，居民对社区的公共服务设施（4.2 分）、公共空间（4.2 分）与公共交通设施（4.3 分）的满意度均较高。社区公共服务设施和公共空间的使用率很高，居民的邻里关系和归属感也因而得到显著加强。

图4 芳和花园内部公共服务设施与公共空间现状示意图

实际建设并未完全依照规划方案执行，而是更多考虑到保障房社区居民的日常生活需求，并吸取了此前保障房社区中部分设施维护成本过高且使用不当的教训，将部分维护成本高昂且不符合保障房社区居民的消费水平与生活习惯的设施（如游泳池、网球场和喷泉）替换为篮球场、户外健身设施等。此外，芳和社区周边的公共交通、教育、商业等设施均较充足且高度可达（图5）。

图5 芳和花园外部设施与公共空间现状示意图

3.4 公众参与的变化

早期保障房社区规划的公众参与程度很弱，而在新建的保障房社区，其规划决策权也较少与公众分享。尽管与早期相比，新时期的保障房社区规划具有更细致的技术标准与规范，也设立了“以人为本”的目标，公共空间和公共设施的数量和质量均有所提高，社区的居住环境品质也得到改善。但在新建保障房社区的实际规划过程中，公众参与仍处于较为程序化而非实质性的状态。居民未能参与到前期项目选址与公共服务设施配置的决策中。这是由于保障房社区潜在的居民并不能清楚自己将被分配到哪个社区，因而对某一保障房社区的规划决策几乎没有参与兴趣。此外，在缺乏专业人士的帮助下，居民往往难以理解规划公示的内容。这些问题带来了一系列社会空间后果，造成保障房社区在空间与社会的双重边缘化，难以匹配低收入群体对就业、生活、社会认同等方面的需求[26]93。这本质可归因于当前国内社区规划的公众参与尚缺乏行之有效的运作机制，且保障房建设作为中央自上而下分配给地方政府的行政任务，与地方政府在“效率优先”导向下的土地财政政策产生冲突[28]116，导致地方政府在进行保障房社区建设时更重视保障性住房供给的数量与经济收益而非质量与后期维护[29]。

为缓解这些问题，首先须从保障房建设的动力来源入手，构建政府、企业、社会组织等多元主体供给的模式，挖掘更多资金来源[28]114。此外，应进一步完善保障房社区规划中公众参与的机制，确保其（潜在的）居民能切实参与到规划决策当中，并应积极调动社区居民与社会组织的力量，解决后期政府注资乏力导致保障房社区维护困难的问题，逐步推动保障房社区规划从侧重物质空间设计的“社区的规划”向多元主体共同参与的“社区规划”转型[30,31]。

结语

随着国家治理体系和治理能力现代化的有序推进，城市规划正逐渐从一种转译行政命令的城市空间技术工具向协调多元利益主体关系的政策工具转型。政府、开发商、居民、相关组织等不同利益主体可以通过正式的途径反馈意见和提出诉求，并参与到规划决策中。解决利益冲突的规划程序变得更加公开、透明，规划政策法规也更为注重改善社区的居住环境品质。国内在社区尺度的规划已逐渐从注重物质空间设计的居住区规划向兼顾经济发展效率与社会公平的社区规划转型。

与早期相比，新建的保障房社区在规划设计与实施阶段更为注重居住环境品质的提升与公众参与。早期保障房社区配置的公共服务设施标准较低且缺乏日常维护，难以匹配居民日益增长的需求。但居民也通过自发行为与社会组织的资助增设了新的公共服务设施，优化了社区的居住环境品质。由此可见，社区自发性的“公众参与”也能发挥重要作用。相较而言，新时期保障房社区的规划设计方案水准更高，在程序上也将公众参与纳入到规划决策过程，规划实施也考虑到方案本身与居民实际收入水平和生活习惯之间的差距，将一些维护成本较高且居民不常用的设施置换为居民使用更为频繁的设施，体现出以人为本的规划理念，但此阶段的公众参与仍较流于形式。规划编制环节的战略性和综合性与规划实施环节的阶段性和分散性是一个矛盾，是保障房社区规划中公众参与推进困难的症结所在。聚焦于居住环境品质与公众参与的社区规划通过边编制、边协商、边实施，将规划的编制与实施环节相结合，积极调动政府、企业、社会组织、居民等多元主体共同参与社区建设与治理的积极性，为破解上述矛盾和难题提供了一种可能，但更多的解决方案仍有待进一步的跟踪探究。

图片来源

图1 ～3：作者绘制；

图4：华南理工大学建筑设计研究院；

图5：作者改绘自参考文献[30]。