“认知偏差”与“过程失效”：基层应急预案管理困境的产生及纠正

许 超， 于 童

(中国矿业大学 公共管理学院，江苏 徐州 221116)

一、问题的提出

2021年4月党中央、国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确了基层治理的范围，即乡镇(街道)和城乡社区治理，并提到了增强乡镇(街道)应急管理能力，细化应急预案的有关要求。应急预案始终处于我国“一案三制”应急管理体系的核心地位，基层应急预案的效力直接影响着基层应急能力的水平，进而影响着我国应急管理体系的建设。2021年5月甘肃白银山地马拉松发生重大事故，其中当地政府等主办单位未按规定制定针对赛事的专项应急预案并进行预案备案审查和应急准备是此次事故演化的主要人为因素，进一步表明基层应急预案编制与管理工作的重要性。

目前我国基层应急管理中应急预案的缺失与无效是一个普遍问题，其很多时候源于基层决策者对预案的重要性和功能的错误判断，进而产生认知偏差。所谓认知偏差是在内外部环境的影响下对事物的认知与实际需求的错位，认知偏差将带来实践的偏移。不可否认，很多时候应急预案被应急主体定位为政治或政绩工具，其首要的突发事件应对功能被忽视，便形成了预案的认知偏差，认知与实践的矛盾使得预案编制与管理过程失效，造成应急预案的缺位或无用，在基层中这种矛盾更为突出。可见，如何正确认识基层应急预案，促进基层应急预案编制与管理的科学、有效成为亟需探讨的问题。

本文从突发事件实际处理的第一应对者——县级以下的基层政府出发，关注乡镇(街道)、城乡社区的应急预案管理，尝试探索以下问题：基层预案认知偏差是如何形成的？导致预案管理困境的逻辑是什么？如何从预案编制与管理的过程出发进一步完善基层应急预案体系？

二、应急预案管理：一个“认知-过程”的理论框架

(一)文献综述：认知取向与过程取向

国内对应急预案的研究始于2003年“SARS”事件之后，以应急预案为核心，“一案三制”应急管理体系的建立，带动了学界的关注。本文以中国知网CSSCI数据库作为文献检索数据来源，对公共管理视阈下的应急预案研究进行总结梳理，发现我国国内应急预案编制与管理的研究主要分为两个研究路径：一是以应急预案本身为研究主体，解读预案的属性与功能，聚焦于对预案本身特性“怎么看”的认知取向；二是以应急预案的决策者为研究主体，视应急预案为一个连续或动态的过程，聚焦于预案相关流程“如何做”的过程取向。

罗森布鲁姆提出“多元公共行政观”，认为公共行政的研究存在管理、政治、法律三种途径[1](P16-41)。应急预案的编制与管理可以被看作一种公共行政活动，对预案的需求与认识决定了其性质与作用。早在20世纪末便有西方学者侧重应急预案的政治属性进行讨论，将应急预案称作“幻想文件”，关注于预案的象征性，并将其理解为回应公众安全需求的政策工具，开启了应急预案不同途径认识的碰撞[2](P16-19)。因此，在应急预案“怎么看”的认知取向理论研究中，可以根据“多元公共行政观”的不同分析重点划分为“管理、政治、法律”三大类。国内很多应急预案相关研究也从这三种途径出发：管理上，应急预案是应急响应时的行动方案，强调其以确定性应对不确定性的作用逻辑，使得应急管理走向常规化，应用是预案编制的主要目的[3](P89-92)。政治上，应急预案是政治和行政责任回应的产物，政治责任的限制在一定程度上降低了预案的效力与效率[4](P95-98)。法律上，应急预案是突发事件应对的整体性制度安排，起到了一部分法律规范的作用，属于应急法律体系的组成部分，应急预案体系的建设成为研究的重点内容，规范性与合法性在高行政层级预案中的体现也成为研究的重要方向[5](P1-13,137)。

应急预案的编制与管理本身是一个过程，因此对预案编制与管理过程的研究成为应急预案研究的路径之一，主要包括两大类：一是对应急预案编制的整体流程和框架的研究，通过对应急预案的结构分析，归纳出具体的流程规范，从而提出原则性的预案编制建议，促使应急预案结构化[6](P240-243)。二是对应急预案管理及优化的研究，针对应急预案管理中的薄弱环节提出优化路径，其中预案演练与评估是重点内容[7](P20-23)。

在应急预案编制与管理研究中，虽多为认知取向与过程取向两种研究路径择一的单一探索，但实际上两种路径既相互区分又相互印证，从“怎么看”与“如何做”的理论和实践层面共同形成了一个“认知-过程”的宏观分析体系。

此外，在以往研究中，国外关于基层应急预案的研究受研究取向以及实践的影响开展较早且形成了一定厚度，除对于社区等传统基层应急预案的分析外，还有部分学者侧重于家庭或个人应急预案的研究[8](P349)[9](P1 331-1 343)。国内这方面的研究则存在较大空缺，应急预案体系多关注于国家与地方政府层面，缺少对微观基层视角的聚焦，且已有对基层预案的研究更多是问题对策式研究，涉及理论框架建构的很少[10](P83-90)。因此，有必要着眼于基层视角，将认知与过程两种途径相结合，立足于实践资料，形成新的理论分析框架。

(二)分析框架：基本内容

基层应急预案的认知受制于基层环境的影响，即基层应急管理的内外部环境，主要来自于宏观的制度要素，包含组织架构、制度要求、利益结构、管理流程、管理理念、权责结构、决策者偏好等因素[11](P59-72,187)。在基层环境的作用下，基层政府从政治、法律、管理的不同侧面对应急预案产生不同的认知，3种途径下的认知相互联结，整合构成对基层预案管理的基础认识并引导着基层预案管理过程的实践，而实践的反馈又进一步推动着认识的更新。应急预案可以被视为一项公共政策，其编制与管理的过程基本涵盖了公共政策过程的主要内容，对应政策过程的各个环节，具体可以被划分为公共安全问题的确认、预案编制议程的开启、编制应急预案、决策通过并发布预案、执行应急预案、演练与评估预案、优化或终结预案共7个阶段[12](P26-31)。此外，有别于常态化行政，突发事件与应急工作的本身特性所形成的应急情景，如操作性、动态性、政治可见性、问责性、专业性等等对基层应急预案的实际功能做出了要求，认知与实际应急情景需求的匹配程度则决定着预案的有效性。在内外部环境的影响下，一旦基层政府对应急预案的认知失衡，将直接作用于基层应急预案管理过程的各个环节，带来基层应急预案的失效。

结合应急预案编制与管理研究中的认知取向与过程取向两种研究路径，从微观的基层应急环境出发，根据多元公共行政观以及应急预案编制与管理过程的阶段划分，以认知为基础、过程为导向，可以将应急预案的编制与管理工作划分为3个角度7个阶段，管理、政治、法律3个途径的认知“锚点”形成稳固三角状态的认知基础，支撑应急预案编制与管理的实践过程，构成一个完整的“认知-过程”框架(如图1所示)，综合分析基层应急预案管理“怎么看”与“如何做”的理论与实践。当作为决策主体的基层政府对于基层预案的认知与应急情景构成的实际需求相符合时，认知基础将呈现平衡状态。

图1 应急预案编制与管理的“认知-过程”分析框架

而一旦某一途径下的认知产生偏差或不同途径认知产生冲突就会打破这种平衡，导致“认知基础”的三角支撑稳定性丧失，进而影响其上层的过程环节，造成应急预案编制与管理过程的倾斜与应急预案的失效(如图2所示)。而针对预案编制与管理中的问题可以通过对过程的调整，改变过程环节中的工作侧重来形成反作用，辅助纠正认知和正确定位应急预案，从而维护结构的平衡与稳定。

图2 “失衡”状态的应急预案编制与管理

(三)基层应急预案认知偏差的形成逻辑

根据该框架可以对目前我国基层应急预案的认知构成与基层环境影响下的形成逻辑进行分析。从政治途径出发，应急预案的政治性决定了它是政治与行政责任回应的产物，当突发事件应对出现问题时公众会归咎于没有预案，上级政府对下级政府、政府对企业、公众对政府的要求与监管职责形成了预案产生的压力传导路径(如图3所示)。

图3 基层应急预案制定的政治压力传导路径

在我国“横向到边，纵向到底”的应急预案体系中，基层预案以其庞大的数量和基础性地位成为我国应急预案体系的重要一环，也成为预案体系建设政治任务的重要内容。受政治责任传递的影响，基层预案的象征性功能在一定程度上促使其产生，从而影响了其编制与管理过程中对于公共安全问题的确认与议程的开启，如在我国安全生产责任制的影响下，安全和危化预案更容易被领导重视，从而制定出台。组织架构中，基层政府位于纵向组织层级的最末端，进而为政治认识中的政治可见性带来负效应，而基层应急责任中有限应急权利对应超限应急责任的权责结构失衡也使得避责行为“合理化”，当上级预案或法规没有对基层做出具体要求时往往被忽略。而基层编制主体在缺少正确的管理理念的引导下，或将其认定为一项单纯加重基层负担的政治或行政任务。同时由于突发事件本身的不确定性，以及公众对于预案有效性判断渠道的限制，在利益博弈与公众选择的影响下，预案文本容易被管理者等同于使民众确认安全的“符号”,其编制也更倾向于有显性绩效的环节。因此基层应急预案产生了政治性上的认知偏差，即由回应产物转变为政治免责或避责工具，其政治属性在编制与管理过程中不断扩张，进而产生消极的预案编制与管理行为。

从管理途径出发，应急预案应关注于操作性即其执行与落实。不同类型的突发事件有其独特的发生机理和应急特点，不同主体有着不同处置方式，因此应急预案的内容也有所不同。例如，火灾的救援强调对应急行动时间的把控，危险化学品泄漏事故则重视受灾区的风险监测评估和灾后消洗；对于同一事故，企业应急预案强调事故的应急处置，而乡镇政府预案更强调应急救援与协调沟通。然而我国应急管理高度集中模式与基层应急能动需要的悖论，使得应急预案管理性认知矛盾在基层更为突出。在科层制指导下的应急管理职责划分中，基层维度的预案更关注本身的实用性，高层预案则更关注政府间协调与应急保障。同时由于基层并非应急工作的全责任主体，只是承担部分应急事务，与高层预案的政策性、指导性不同，基层预案强调其先期处置性。基层与高层应急职责的不同使得应急预案产生了不同的功能取向(如图4所示)，功能与维度的不对应也会导致应急预案的阻滞与空想[13](P75-80,87)。目前基层环境中，缺少应急工作自由裁量权的组织架构、科学编制能力的物质基础，以及短时大量编制的制度要求，基于行政层级主体而非功能的管理流程等，干扰了基层政府对预案特性的认识与发挥[14](P87-98)。此外，对基层风险和应急能力的了解与应用、实际政策议程的影响、不同主体的利益冲突与管理者对安全议题的权威分配等也会直接作用于管理性认知的形成，进而带来认知偏差。如应急情境中的不确定性易导致对预案功能认知的矮化，进而带来管理性的缩减，使得基层预案内容缺乏实用性；而当预案管理者要求预案对每一个危险源应对都做出详尽安排的“战术”特征追求也是对预案管理性认知的偏差。

图4 应急预案的类型差异

从法律途径出发，预案强调制度性、规范性、整体性与系统性，并在一定程度上具有同等法律效力。应急预案根据其性质与作用的不同可以从宏观到微观划分为“总体性预案-专项预案-部门预案-行动方案-操作手册”，也是“战略-战术-行动”层级划分，共同构成其法律体系[15](P60-66)。体系中越高层的预案，法规性特征就越强，管理性越弱，操作性越差，基层则与之相反。基层应急预案为保障其合法性与合理性，应符合上级预案编制的原则与要求，从而在横向与纵向上同各级各类预案相衔接形成国家应急预案体系。而受科层制、避责心理等因素的影响易将预案法律性要求等同于预案文本规范，缺少对其动态性的本质理解，弱化编制过程及应用管理的作用。如我国目前“预案先行，立法滞后”的管理理念使得基层预案缺少应急法规的指导，从而引申了法律的特性，最终形成应急预案法律性认知的偏差，导致应急预案系统的固化。

三、从“指南”到“符号”：基层应急预案的现实困境

目前，我国基层应急预案编制与管理处于认知基础中政治性扩张、法律性偏差而管理性不足的“失衡”状态，观念矛盾与认知偏差带来实践上的困境。

(一)“重数量，轻质量”：基层应急预案政治性的扩张

随着我国应急预案体系建设的不断深入，基层应急预案的编制工作不断铺开，各基层单位预案数量达上百万件，占我国预案体系总文件量的85%[16](P7-11)，基层应急预案编制与管理工作取得初步成效。国务院出台了一系列指导意见推动国家应急预案体系建设，基层应急预案的编制工作在中央的倡导下步入政策议程，许多地方将应急预案编制工作纳入年度工作计划与考核，成为一项“自上而下”政治导向的工作任务。然而政治途径中政治性编制诉求的放大，政治风险规避思维的影响下，我国基层应急预案特别是基层政府应急预案定位产生偏差，反映在预案的编制与管理过程上，表现为基层应急预案“重数量，轻质量”的现象屡见不鲜。

1.基层应急预案定位的符号化。预案管理者对安全问题的关注与权威的分配影响着预案的主题、环节等内容，受传统科层制影响，我国现有的应急预案管理呈现典型的“自上而下”的特征。我国应急体系主要以纵向层级和横向分工为基本架构，使得程序性与权威性在我国应急预案与应急程序中得到充分展现，工具理性下的“命令-服从”规则要求基层在应急工作中多处于请示汇报、配合执行的地位，基层在应急工作中的自主权力很小[17](P138-145)。近些年我国突发事件问责机制不断发展，高压规制成为常用手段，缺少容错机制，上级官员转移注意力使得应急责任下移，基层应急“责任大、权力小”的矛盾使得基层政府在突发事件中更加依赖上级权威力量介入和外部干预支持，基层官员在问责压力与信息不对称的影响下，选择弱化模糊和转移责任，反映到作为问责依据的预案中。在组织结构的负向约束下，基层应急预案本身对操作性、问责性的细化需求与其政治性编制诉求产生矛盾，基层官员的微观心理上形成“唯上是从”的管理观念，偏向于编制制度性预案以应对上级政府常规性检查的需求。如江苏省安全发展示范城市评估指标中，便只对基层应急预案的制修与衔接做出了要求，并未对应急预案的适用性提出具体的评估指标。一旦突发事件应对出现问题，可以通过基层应急预案中的漏洞，将责任压力重新转移给上级政府及主管机构。这种基层预案认知偏差带来的错误行为，导致其成为“在作为协调和行动蓝图的意义上并不起作用”的“幻想文件”，仅作为应急管理失败时的避责工具，逐步沦为“显示政府关注到此类问题”的“政治符号”[13](P75-80,87)。

2.基层应急预案下沉不到位。我国各级政府府际应急工作职责定位仍不明确，缺少应急法律对基层应急预案性质与管理工作的明确和规范。“属地管理”的边界问题与突发事件本身的不确定性、“自上而下”的应急指挥需求与“自下而上”的应急处置需求形成预案认知矛盾。基层一般突发事件缺乏政策议程影响力更是加剧了基层应急预案的边缘化问题，使得我国应急预案指导文件在重视基层政府预案部门职责的同时，存在预案责任下沉不到位的悖论。目前我国多数政策文件对于应急预案的具体要求止于县级及以上政府，缺少对于基层特别是乡镇、社区应急预案的定位，基层应急预案在整个应急管理、突发事件应对过程中的法律地位难以确立。《中华人民共和国突发事件应对法》提到“人民政府”等词汇有103处对应县级以上政府机构，而“社区”“居民委员会”“村民委员会”等涉及基层的文字只有5处[18](P110-116)。可见应急管理中基层组织的角色定位在相关预案及法规中仍然是附属位置，在应急处置工作中主要起到协助的作用，未能体现其在先期处置工作中的主体地位。“强政府”的政府管制是我国应急管理的典型特征，在以往的应急管理中利用党委、政府指挥调度的优势，使应急处置更加统一、迅速，却也导致政府对于应急工作大包大揽，基层单位作用被边缘化，基层避责行为成为普遍的“无组织的集体行动”，出现上级命令远大于应急预案的情况[19](P116-135,206-207)。

3.基层应急预案中管理的边缘化。风险责任的规避与内部议题的优先性，导致基层应急预案的编制与管理更倾向于具有明显政治可见性的编制环节，如以应急响应为导向的制度建构和部门文化共识，使得基层应急更重视突发事件后的先期处置，而对常态化应急下风险管控组成部分的应急预案管理重视不足，缺少动态调整与外部监督。虽然我国相关应急预案备案管理办法中有要求乡镇(街道)、村(社区)等基层政府对上级政府进行应急预案备案、企事业单位向当地政府进行备案，但实际上由于基层人员人少事繁，普遍缺少专门负责预案管理的人员或部门，所以多是作为大型活动、节假日等其他各项工作的前期准备。基层应急预案备案的管理工作缺少明确的考核标准，预案管理流于形式，也缺少对所备预案的有效性考察。如在对上海环境应急预案备案管理的调查中，发现基层政府预案管理仍有待强化，预案备案后修订及有效实施效果不佳，部分需要进行整改的企业预案超期未完成整改且无相应处罚措施[20](P66-70)。此外，受制于制度情景的限制，多数基层政府在预案管理中缺少在政府网站等信息公开渠道中对现行非保密预案的公示，大部分群众缺少对各基层应急预案内容的了解，进而影响了群众安全意识与应急知识的培养，导致基层应急预案效力降低。

(二)“重体系，轻需求”：基层应急预案法律性的偏差

我国应急法制建设采取“立法滞后，预案先行”的方式，应急预案体系在一定程度上承担着应急法律的作用，法律途径中存在对基层应急预案体系和法规性的认知偏差，将预案法律性理解为预案系统、程序、文本的固化，基层应急预案表现出“重体系，轻需求”的问题。

1.基层应急预案内容的同质化。面对复杂的应急形势和复合的事故特性，应急预案应基于现实情景和主体情况进行动态执行，并将多层级多种类应急预案相衔接。因此，应急预案的法律性并不等同于确定且唯一的法律法规，它并不是法律或者是法律的一部分，而应是法律实施的预决策机制，对于基层应急预案也更强调其编修与执行的动态灵活性而非刚性。高层级与基层的预案编制需求本是“共性”与“特性”的关系，然而实践中，规避风险的本能机会主义和应急管理的规范要求等因素使得基层应急预案法律性认知产生偏差，将应急预案体系中预案原则精神与管理方式的延续等同于预案文本的复制，从而导致将基层应急预案与高层应急法规的性质相混淆，多采取保守性编制，经常呈现不同级别应急预案“上下一样粗”，同级不同类型应急预案“千案同面”的同质化倾向，无法根据特殊的情景进行反应，进而导致预案的“水土不服”[21](P68-72,188-189)。根据政府网站公开信息，对上海市、浦东新区及其下辖的大团镇、金桥镇、北蔡镇3个乡镇的突发环境事件应急预案结构与内容进行横向对比，预案结构大致可以分为8项内容(见表1)。对比发现上海市该专项应急预案的府际差异并不显著，且大都缺少对本地区基本情况和应急资源的描述，除金桥镇扩展了应急监测的相关内容，以及金桥、北蔡两镇对涉及的应急人员与单位补全了联系方式外，各层级与各地区的预案内容差别不大，并未有针对性的就本地区的环境风险问题制定预案，且个别预案之间存在大段文字的简单重复。

表1 上海市市级及基层突发环境事件应急预案差异性统计表①

2.基层应急预案编制的不科学。基层应急预案的科学性主要来源于其编制主体与编制结构。受认知偏差影响，基层预案管理主体对预案编制过程与规范不重视，现有基层预案的科学性并未得到很好体现。就编制主体来说，为了节省成本等，许多基层应急预案往往选取本部门人员自行编制并实行自评，人员专业性较第三方不足，多是凭借主观经验与参照上级样本进行编制工作。编制结构中，风险评估与辨识的缺失更降低了基层应急预案的科学性。在突发事件应对中，潜在危险源的辨识工作对风险管理与应急工作至关重要，基层应急预案发挥其操作性更有赖于危险源的识别，所以理论上其编制应当以风险评估和应急资源调查为基础。理想上基层应急预案应采取“上下衔接+本地实际”的方式确定风险和预案种类，但实际上乡镇等基层单位缺少进行科学风险评估的能力，很多时候该环节在基层预案层面缺失或模糊化，无法为风险研判提供正确依据，从而可能产生应急处置二次风险。如青岛“11·22”输油管道泄漏爆炸事故中，原油泄漏应急处置阶段的基层政府石油天然气管道专项预案中缺少针对性的风险研判，进而导致应急处置操作不当，间接引发了后来的爆炸事故。此外，基层应急预案的编制往往缺乏严格规范的应急预案编制管理程序和统筹规划，除火灾消防等部分常见突发事件的预案编制外，多数预案编制议程的开启来自上级规定抑或是突发事件在当地产生重大危害后的补偿制定，如在2005年松花江水污染事件、2007年太湖蓝藻污染事件、2019年的新冠疫情等标志性的突发事件发生后，事发地政府才陆续制定相应专项预案，易造成预案的重复、冲突或空白。

3.基层应急预案衔接的简单化。极端自然灾害可能带来生产安全事故，进而引发环境突发事件、群体性事件等等伴生事件，突发事件的复杂性对应急预案衔接提出了更广泛的要求。除了由于主体关注点不同而需要纵向各层级之间的衔接以外，应该还注重横向的各类型应急预案之间的协同工作。目前基层应急预案法律性认知的偏差，将预案衔接简单理解为文本的衔接，预案体系中各预案法律效力不清、优先级别不明，使得应急责任空缺，既无法体现出自身的特殊性，执行过程中也难以选择预案启动的时机与类型，而预案协同主体对预案本身的不了解加之实施流程的无效沟通，更导致了预案打架和失效的情况。如“8·12”天津滨海新区爆炸事故中，就因为交通部门、原安监部门和海关等政府部门在应对预案中缺乏信息沟通与协调机制,而导致应急处置的迟滞。此外，突发事件本身的不确定性使得其在可辨识的实体性风险之外还存在难以辨识的建构式风险，因此基层预案不仅需要注重横纵向的衔接更应该重视其对象的外延[22](P132-146,223-224)。面对超出一般预案的风险，基层政府往往缺少针对日常预案失效情形下的“预案”，只能被动地依照经验解决，从而导致先期处置时机的延误。如“7·20”河南暴雨中很多乡镇(街道)、村(社区)面对远超预案的洪涝灾害以及带来的次生灾害，因为缺少相应的备用方案而使得应急疏散难以组织，应急救援频频延误，郑州京广隧道便是其中典型之一。

(三)“重制定，轻执行”：基层应急预案管理性的缺失

基层应急职能主要包括信息报告、突发事件的前期处置、应急宣传和应急演练、风险防范、监测、预警等核心环节[23](P5-13)。从职能来看，基层应急预案的认知基础中管理属性应占据主导地位，而实践中其管理性往往被法律性和政治性挤压，所包含的属地性、操作性、实用性等特性也长期位于被忽视状态，“重制定，轻执行”的现象普遍存在。

1.基层应急预案属地性特征的缺失。在我国应急管理组织结构中，中央和地方应急管理的府际关系仍存在模糊与交织地带，导致各级政府、部门、指挥部、企事业单位等应急主体的职能与定位产生冲突和重复。而规范性预案在我国基层应急预案编制实践中占据主导地位，行动方案、操作手册等技术性预案长期位于关注盲区，基层应急预案缺乏属地情况分析作为基础，且预案中基层的处置权限较小，突发事件的实际严重程度与上级预案的规定不兼容，层层上报延误处置时机。如福建省连江县受渔业发达的影响，其对于热带风暴等气象灾害的承载脆弱性更大，而基层预案却缺少预警发布的权限，导致对预警信息发布的时效性造成影响，进而无法真正发挥其有效性[24](P12-16)。

2.基层应急预案操作性环节的模糊。大多数基层预案在操作性的核心环节描述不够具体清晰，导致预案质量不高，如部分基层预案在信息报送环节多用“及时”等模糊性词语，缺少明确的时间限度；应急保障的资源储备与使用描述不到位，具体工作内容未体现，实际应急准备过程中往往各项资源不足等等。此外，受行政首长负责制的影响，领导者的态度左右着基层预案管理过程，领导对应急预案的重视程度直接影响了预案的完善情况与使用情况，其危机意识与处置经验成为应急工作成功与否的关键。而实际上很多基层政府领导的应急素质并不高，应急救援人员也多为兼职，时常有在应急管理中表示“预案用不上”，对预案内容不清楚、不了解，应急处置工作更倾向于“凭着感觉走”的情况。

3.基层应急预案演练的形式化。应急演练作为检验应急预案有效性的重要方式，是应急预案编制与管理动态过程中的关键环节。然而在显性政绩和短期绩效的压力促使下，基层预案的可行性与有效性的管理性认知让位于其他两方面，文本完成被等同于应急预案管理常态期的全部工作，预案评审评估“走过场”，编制完成后就被束之高阁，使得预案变成“档案”。而且预案的启动和执行阻力显著，缺少相应的演练规范与激励机制，应急演练“脚本化”“形式化”，“圆满成功”成为演练总结的统一模板，演练与修订环节脱节。在对福建省部分乡镇政府应急预案的抽样研究中发现，有相当一部分乡镇未修订或表示不清楚是否修订过应急预案，并缺少应急演练[25](P113-119)。东莞市中堂镇“2·15”较大中毒事故中应急预案与演练的缺失也是应急处置人员违章作业、盲目施救的主要原因。此外，演练与培训的不到位，使得应急主体对预案流程不熟悉，也加剧了基层应急问题。如新冠疫情中，武汉绝大多数基层区镇都缺乏对突发公共卫生事件的应急准备，有些社区虽制定了应急预案，但由于缺少演练与培训，响应不及时，进而导致疫情初期大部分社区出现疫情失守，相关报道中社区工作人员称社区层面对“新冠病毒一无所知，更谈不上防备”，也没有采取任何应急措施[26](P8-17)。

四、从“规范”到“动态”：基层应急预案的过程优化

(一)基层应急预案的编制：刚性与弹性结合

应急预案的编制环节是后续应急预案管理工作的基础，其文本的制定需要综合考量自身特性与环境因素。一般应急预案主要包含应急组织体制机制、预防监测、预报预警、信息报告、应急处置、恢复和重建、应急准备等内容。应急预案由于其本身的局限性，很难做到“大而全”地应对所有突发事件，因此在编制过程中要注意对其法律性与管理性的协调，做到灵活与规范的并重，弹性与刚性结合。

在编制的基础上，要注意编制队伍的专业化与多元化，编制程序的规范化。应急预案的编制可分为主体单位编制与第三方编制，由基层应急责任主体自行编制可以更好地发挥其对实际风险情况的把握与属地管理优势，降低沟通成本，但相较于第三方机构来说其专业性较差，因此在编制过程中可以通过扩大编制委员会成员组成，多方协作以平衡科学性与属地性。而基层政府对于科学风险评估能力的缺乏往往不能保证其执行效果，因此上级政府部门对于基层风险评估与预警检测的能力与资源支持显得尤为重要，加强风险数据库建设，明确不同主体应急能力差异，可以帮助基层“因地制宜”细化应急预案，有针对地提高基层应急能力。

在编制的内容上，要注意内容的实用化与形式的简洁化。减少基层与上级预案内容的简单重复，突出地方特色与属地管理，客观认识基层应急预案，对其进行合理定位。一方面基层是先期应急工作的主体，但另一方面基层又非应急工作的全责任主体，只是承担部分应急事务。灾害影响的地方性使得基层应急预案应该将关注点放在应急资源分析与执行能力建设上。因此基层应急预案应以实践为导向，以应急处置环节为重点，从基于“自上而下”的体系到“自下而上”的风险进行编制与管理活动，就自身所承担的应急职能制定应急预案，将基层应急预案精简化、图形化、手册化、卡片化。主要包含以下几个方面：一是在基层组织结构与职责部分，明晰各应急主体责任、任务、应具备的应急能力和应急预案管理工作流程与奖惩措施等内容，将非正式、低约束的应急联动转变为预案规范中明确的协同步骤，进而推动府际之间、公私之间、政社之间的多主体、多层级的应急衔接。二是注重专项预案配套行动方案和操作手册的建设，将高层级应急预案的原则性流程转化为具体的操作性措施，并对信息报告、前期处置、应急准备等特定功能性职能进行提炼分解，以基层岗位为中心合并简化，做到每个岗位一张卡片，且场景具体、语言通俗、任务清晰，进一步细化、实化基层应急工作。

(二)基层应急预案的执行：属地与功能为基

应急处置是应急预案的核心内容，也是检验实践中预案管理性定位的关键，有效的预案通过正确的宣传、培训、教育等前期准备转化为有效的应急行为。在基层应急预案执行过程中更是需要进一步发挥其属地管理与功能性的特征。

1.应急预案的实施要基于预案本身的可用性。功能性是基层应急预案的重中之重，在基层预案中应进一步关注其区域性和功能性，基于本地区的风险形势，灵活地制定和采取应急方式。利用数字应急信息平台将应急预案导入应急信息系统，更好地进行信息采集、风险动态管理、应急预案的迅速调用和应急处置工作的模拟研判，实现对应急预案执行的刚性约束和快速传达，便于在突发事件发生后参照预案开展应急工作。

2.要在日常工作中夯实应急预案的行动基础。开展预案普及教育，提升相关主体应急知识，强化其风险认知能力和防范意识，加强应急工作人员对应急预案的了解，树立对应急预案的正确认识，对应急预案进行公开的普及宣传，建设“全过程”“全社会”的应急文化，采取政策引导、制度激励等措施推动社区公众广泛参与到风险治理和应急工作中，促进多元主体形成合力，实现“群防群治、共管共治”的应急格局。

3.强化基层在预案执行中的自主权。通过在预案体系中强化基层的主体地位，下放应急处置的权力，简化信息报送与响应流程，加强基层应急资源保障，扩大基层单位在灾害先期处置中的自主权，发挥应急处置工作的属地管理性质，有利于“因地制宜”将应急管理的流程前移，及时消解危机。

4.发挥党组织的“桥梁”作用。在我国具体的政治情境之下，“党领导一切”的党政分工结构直接关系到应急管理中的政治与行政职能单位的联结。在基层预案的执行过程中，可以充分发挥党组织的引导和桥梁作用，整合应急资源、加强应急沟通、协同多元主体，实现预案的有效执行。如北京“7·21”特大暴雨中基层党组织便发挥了迅速响应、多元联动的积极功能，推动了应急工作的顺利进行[27](P56-62)。

(三)基层应急预案的演练：模拟与动态并进

应急预案的生命力和有效性在于其不断的更新和改进，这种更新改进是在不断的演练与修订的过程中实现的。应急演练是应急预案的“试金石”，它可以通过规范、动态的评估，检验预案的有效性、预案的行为转化能力和预案对应急能力的提升程度。针对基层应急预案政治性与管理性冲突演化的应急演练形式化问题，如何进一步推进应急演练由内部规范转向外部评估成为解决问题的主要方向。

1.实现多种演练模式的综合与协同。依托预案作为演练指导，综合运用各种演练模式，以增加应急管理各环节、各主体工作的连续性，加强各应急主体的事前沟通，确保灾后的有效协同，把应急知识转化为应急行为从而在突发事件发生后更好地过渡到响应状态；充分发挥实战演练的真正效用，模拟真实场景，基于乡镇(街道)、村(社区)的实际情况开展常态化演练，拒绝演练“脚本化”，多进行无预警演练，切实提高应急工作人员与民众对突发事件的应对能力；提高桌面演练的实用性，借助三维模拟技术、电子地图等技术手段，发挥桌面演练调用较少应急资源和演练成本的优势，适应基层人力物力不充分情况下的演练的需要。

2.建立应急演练奖惩机制。对于预案演练过程中各主体的表现进行考核，注重演练过程而非演练“结果”，对于演练过程中表现出色的单位或部门进行奖励，反之则予以问责和追究，从而保障应急演练机制的有效实施。

3.完善应急演练后的预案动态链条。我国基层应急预案应坚持“演练—修订—再演练”的动态管理模式，应急演练的一大作用便是检验预案的有效性，延长预案的生命周期，所以应建立以功能性为基础的基层应急预案质量评估体系，演练过程中要注意对预案进行评估，并及时根据评估结果完成预案的修订或终结，使得预案更符合实际的需要。且当前我国预案管理模式并不利于预案修订，基层预案应适当“去中心化”和“去法规化”，授予一线人员适当的参与修订预案权限，使预案修订程序更灵活。

五、结语

公共政策是一种认知图景，其形成过程与生命周期受到对环境认知的深刻影响[28](P3-14)。本文基于多元公共行政观，将应急预案的生命周期以公共政策过程模型划分，将规范层面的静态认知与动态层面的过程视角相结合，建立了“认知-过程”的基层应急预案编制与管理分析框架。基层应急主体从政治、法律、管理3个维度出发形成对基层预案的认知基础，在基层环境的影响下，认知与实际需求产生偏差作用于预案管理过程引发现实困境：政治责任压力与基层的行政从属地位使得基层应急预案管理呈现“重职责，轻需求”的特征；预案体系建设的片面理解与规避风险的需要使得基层应急预案呈现“重体系，轻实践”的同质化倾向；传统应急管理模式与应急下沉现实的矛盾解释了“重制定，轻执行”问题的产生。由此从基层应急预案管理过程的编制、执行与演练3个环节出发，提出刚性与弹性结合、属地与功能为基、模拟与动态并进的完善途径，为我国基层应急能力的提升提供了新的考量角度。

在基层应急中不同主体预案作用有所不同，本文仅针对乡镇(街道)、村(社区)的基层政府应急预案编制与管理进行研究，并没有对其他基层主体的应急预案特性进行详细展开，有待在接下来的研究中进行更细致的挖掘。未来随着应急管理工作的进一步下沉，基层应急能力的提升与基层应急预案的完善，将成为新时代应急管理研究与深化应急管理体制机制改革的新方向，需要继续加强基层应急能力建设，推进我国应急管理体系的优化。

注 释：

①本表采纳陶鹏《应急预案体现了府际差异性吗?——以北京市M区为例的研究》一文中府际预案的差异性指标对文本进行评价。