“双减”政策网络结构、利益博弈与治理路径

摘 要 减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担政策有效执行问题已成为教育领域的一个核心议题。基于政策网络理论视角，“双减”政策执行过程中会形成包含政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络的政策网络结构，揭示了“双减”政策中五对主要的政策网络群体博弈关系。针对“双减”政策中的利益博弈情况，相关部门或利益相关者要树立网络化治理思维，构建协同治理机制;深化供给侧改革，增加优质教育资源供给;基于政策网络结构特点，因地制宜选择政策工具组合。

关键词 “双减”政策;网络结构;利益博弈;治理进路

中图分类号 G40-011.8

文献标识码 A

文章编号 2095-5995（2021）10-0008-05

义务教育阶段学生学业负担过重现象已经超越教育边界，成为一个严重的社会问题。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》）。目前，减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”）政策的有效执行问题已成为教育领域的一个核心议题。“双减”政策涉及广泛的参与群体，并形成了一个庞大的政策网络。不同的参与群体会基于不同的利益考量、审视“双减”政策。政策网络的存在不仅会影响政策执行的结果，还会反映特定利益集团在某一政策领域中的相对地位或权力。[1]政策网络理论是一个研究政策过程中相互依赖的行动者之间各种正式、非正式关系形成的网络以及网络结构特征对政策产生的影响的理论。[2]本文基于政策网络理论的视角，尝试阐明“双减”政策涉及的参与主体和网络结构，分析参与主体之间五种主要的利益博弈关系，并进一步提出治理路径。

一、 分析工具：政策网络理论

1986年，美国公共政策研究学者保罗·萨巴蒂尔指出，长期以来，政策研究包括“自上而下”和“自下而上”两种研究方法。[3]但“自上而下”和“自下而上”的政策研究对实践场域中的复杂公共政策的解释力不够，尤其是没办法阐释处于政策制定和政策执行环节的不同参与主体之间反复互动和持续博弈的过程。因此，公共政策研究者为应对日益复杂的政策环境和实现众多参与主体的利益诉求均衡，在充分吸收组织科学、政治科学多领域理论的基础上，逐步形成了政策网络理论。卡岑施泰因最早提出政策网络的概念，并认为“政策网络就是公私行动者之间的一种关系模式”[4]。罗茨和马什等初步构建了政策网络的结构模型，把政策网络概念理论化和操作化，使之成为指导分析政策制定和政策执行的有效理论工具。羅茨按照利益属性、成员属性、垂直相互依赖性、平行相互依赖性和占有资源五个方面把政策网络分为五个层级结构：政策社群（领土社群）、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络。[5]不同的网络结构呈现不同的网络特征，具体见表1。特米尔等人强调以博弈的观点分析政策网络，认为政策网络是指行动者之间因面临共同政策问题或分享政策资源，彼此互相依赖、多少呈现稳定状态之社会关系类型，此种关系将因一些博弈而被形塑、维持或者变迁。[6]他们还认为网络管理者（主要是政府）应该善于利用行动者及其关系、资源、规则和观念四个主导性因素开展网络管理以实现网络结构更迭。[7]

随后，政策网络理论不断深化呈现逐步分化的趋势。西方政策网络研究主要有基于资源依赖的政策网络、基于共同价值的政策网络和基于共享话语的政策网络三种研究路径。[8]国内也有学者基于政策网络理论工具开展了大量中国本土政策议题研究。总而言之，目前，政策网络已成为解释政策过程复杂关系的典范。[9]研究者们普遍认为，政策网络理论的主要功能包括：构建理解政策问题的新型框架，强化复杂政策问题的解释力度，增强政策问题分析的规范程度。[10]

二、“双减”政策网络类型及其结构特征

“双减”政策的行动主体按照联结强度、互动频率与集中性等构成了一个复杂的政策网络。居于核心层的是政策社群，包括党中央、国务院以及教育部等相关部委。次核心层的专业网络包括高校、各种教育智库等教育研究机构以及相应的专家学者。第三层的府际网络包括省、市、县三级地方政府。第四层的是生产者网络，主要包括中小学校、教育培训机构。第五层的议题网络主要是由学生家长、社会公众和新闻媒体等构成，详见图1。下面对五个层级网络的具体构成、资源优势、利益诉求进行详细分析，并探讨他们在整个“双减”政策网络中的职能。

（一） 政策社群：政策决策联盟

在“双减”政策网络中，政策社群居于核心地位，占有最广泛的资源，具有强大的组织动员能力，负责政策的制定和规划，代表的利益群体也最广泛。从构成上看，《意见》是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发，体现了最高规格和最高意志。文件中还明确了教育部等15个中央部委作为政策参与主体。从资源占有来看，政策社群占有丰富的政策资源，并可以通过政策资源保障“双减”政策的执行进程。譬如，国务院教育督导办印发通知对各地落实“双减”情况建立半月通报制度。从代表利益来看，政策社群代表广泛的利益群体，坚守教育的公共利益属性。政策社群推行“双减”政策目标是落实立德树人根本任务，构建高质量教育体系，构建教育良好生态，缓解家长焦虑情绪，促进学生全面发展、健康成长。

（二） 专业网络：政策咨询联盟

专业网络在“双减”政策中发挥着重要的作用，是整个网络体系中的重要组成部分。从构成上看，专业网络既包括高校、教育智库等一些教育研究机构，又包括教育专家、学者。从占有资源看，专业网络主要占有基于专业知识和专业能力的专业资源，具体体现在能够从理论高度和学理逻辑层面认识问题，能够透过问题表面看本质。专业网络既可以为政府开展“双减”政策提供咨询，也可以通过学术论文、接受媒体采访，甚至通过自媒体表达对于“双减”政策的理性声音和专业判断。从代表利益看，专业网络主要谋求多数人尤其是弱势群体的利益。在“双减”政策执行中，专业网络更多地关注学生和教师群体的利益。当然，不可否认的是，专业网络在“双减”政策执行中也会存在自身的利益诉求。

（三） 府际网络：政策执行联盟

府际网络是“双减”政策执行的关键，直接关系到政策落地程度。从构成上看，府际网络主要包括省、市、县三级地方政府，每一级政府又包含具体行政部门负责推行“双减”政策。在府际网络中，每一级政府中的教育部门是执行“双减”政策的主体责任者。在占有资源方面，府际网络占有资源仅次于政策社群，具有比较丰富的政策资源和社会动员能力。但不同的府际网络所占有的资源存在较大差异。一般来说，越处于高端的府际网络所占有的资源越多，即便处于同一层次的府际网络，也会因地区差异导致占有资源不均衡。从代表利益看，府际网络首先代表本层次地方政府和民众的利益。需要指出的是，府际网络的利益并不总是与政策社群的政策目标和利益诉求一致，不同层级的府际网络利益也不完全一致。

（四） 生产者网络：直接利益者联盟

生产者网络是“双减”政策最末端的组织单位，也是直接利益相关者。生产者网络具有以下基本特点：（公有部门和私有部门）在政策制定中的作用突出;其成员资格变动不定;提供政策网络期望的商品、服务和专门知识。[11]从构成上看，“双减”政策主要面向中小学教育，因此，生产者网络主要包括中小学校和校外教育培训机构。在占有资源方面，生产者网络拥有的资源是比较有限的。譬如，中小学校在提供课后服务方面，增加教师编制或为教师提供课后服务补助经费单凭自身难以完成。在公办教师不得从事有偿补课行为和学科类培训机构一律不得上市融资等政策背景下，校外教育培训公司所占有的资源被进一步压缩。在代表利益方面，中小学校主要是为了使学生健康快乐地成长，同时也需要保护本校教师的利益。教育培训机构主要追逐自身经济利益的最大化，对于社会利益的考虑往往置于次要位置。

（五） 议题网络：社会舆论联盟

议题网络处于“双减”政策网络外围，具有松散性、情绪化等特征。从构成上看，议题网络可以分为三个部分：直接利益相关者、对议题感兴趣群体以及新闻媒体。其中，直接利益相关者主要包括学生家长。在占有资源方面，议题网络占据的资源比较匮乏，缺少与其他群体直接博弈的资源。但是，议题网络可以通过营造教育舆情，从而影响“双减”政策的执行进程和走向。教育舆情本质上是公共主体的话语权力，可以通过影响利益相关群体而上升为一种政策影响力、一种对教育政策的价值审视、一种教育政策变革的推动力。[12]家长会通过信访等维权方式直接表达心愿，也会凭借自身的有限资源抵制“双减”政策（如请朋友为孩子补课）。议题感兴趣群体则主要通过自媒体平台（微信、微博等）发表个人观点。新闻媒体有时会为了博取眼球，夸大有争议的问题。在代表利益方面，家长主要代表了中小学生的利益，但是会在长期和短期利益的取舍方面产生混乱。对议题感兴趣群体和新闻媒体既代表自身利益也代表社会公众利益。

三、“双减”政策网络中的利益博弈

马克思曾经提出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[13]。在“双减”政策网络框架下，各参与主体之间会基于利益开展复杂的博弈。利益主体间的博弈结果直接决定了“双减”政策最终落地的成效。下面，笔者主要分析政策社群与府际网络、生产者网络与府际网络、议题网络与府际网络、专业网络与议题网络、生产者网络与议题网络五对关键利益主体之间的博弈情况。

（一） 政策社群与府际网络

利益之争是近代中国国家转型以及央地关系博弈的核心。[14]在我国的行政体制下，地方政府要坚决服从中央政府的政令，但我国“条块结合，以块为主”的教育行政体制内，中央采取举措的作用毕竟有限，地方教育政策試验的部门间的协同最终还要靠地方政府自身来完成。[15]在教育政策执行领域，地方政府追逐本地区利益容易造成央地关系碎片化。央地关系碎片化是指中央与地方政府在教育政策执行中价值追求或利益导向不一致甚至相互冲突，主要表现为地方政府教育政策执行活动偏离中央教育政策目标，出现“上有政策，下有对策”的现象。[16]《意见》要求地方政府“树立正确的政绩观，严禁下达升学指标或片面以升学率评价学校和教师”，“要根据学生规模和中小学教职工编制标准，统筹核定编制，配足配齐教师”，“省级政府要制定学校课后服务经费保障办法”。《意见》一方面会对府际网络长期形成的价值观念产生冲击，激化府际网络与其他网络的矛盾，另一方面也对府际网络财政投入造成压力。府际网络为了缓解政策社群压力和本部门利益之间的张力，可能会采取“虚假执行”和“选择性执行”的方式应对“双减”政策。

（二） 府际网络与生产者网络

作为政策执行对象的生产者网络与具体政策制定者的府际网络将成为利益博弈者。“双减”政策从议题社群向下将呈现逐渐扩散、不断细化的趋势。《意见》出台后，“双减”政策将会依照省、市、县三级教育行政管理体制的顺序逐级得到细化和完善。因此，县级“双减”政策应该是最具体、操作性最强的，也是对生产者网络约束力最大的政策。从另一个方面来讲，县级府际网络与生产者网络的利益冲突最凸显，会出现激烈的利益博弈区域。从县级教育行政部门与中小学校的关系来看，双方可能会在“保证课后服务时间”、“组织优秀教师到师资力量薄弱的学校开展课后服务”、“组织优秀教师开展免费在线互动交流答疑”等方面进行博弈。从县级教育行政部门与教育企业的关系来看，“双减”政策中“坚持从严治理，全面规范校外培训行为”本身就影响了校外教育企业的利益，压缩了校外教育企业的生存空间，必然引发它们的抵制。

（三）府际网络与议题网络

府际网络对“双减”政策的细化和具体执行会直接触动议题网络的利益，尤其是中小学生家长群体。议题网络也会通过营造舆论压力反制府际网络。“双减”政策制定的初衷是缓解学生家长的教育焦虑，营造良好的教育生态，但这一政策目标的实现仍然需要一段时间。目前，学生家长对“双减”政策存在两方面顾虑：一是担心政策执行不均衡，尤其是在各学校之间存在差异化;二是担心影响学生升学，害怕“减负后得到快乐童年的学生就只能在高考中成为炮灰”[17]。因此，学生家长群体对府际网络出台的政策和政策执行的力度会非常关注。社会公众和新闻媒体则对府际网络政策的合理性以及其执行的合法性感兴趣，并且会通过新闻舆论对府际网络造成压力，有可能会倒逼府际网络调整政策内容或者变更政策执行方式。

（四） 议题网络与生产者网络

生产者网络作为政策执行末端组织，会直接影响以议题网络为代表的网络群体利益。议题网络则以不同的方式与生产者网络中的中小学校和校外培训机构展开利益博弈。首先，议题网络中的学生家长会直接感知中小学校所开展的“双减”措施。学生家长会直接了解中小学校开展的作业管理和课后服务质量，并根据学生的情况做出不同的价值判断，采取博弈措施。一些学生家长希冀班级间、学校间能够同步落实“双减”政策，担心自己孩子会因为“双减”政策而落后。还有一些学生家长则希望凭借“双减”政策帮助学生实现弯道超车。其次，学生家长与校外培训机构博弈同样非常激烈。一是“双减”政策出台导致许多学科类教育培训机构转型，一些学生家长或因退费问题与这些教育培训机构产生利益纠纷;二是部分学生家长可能会在“双减”政策执行的过程中选择通过“一对一家教”方式让学生参与校外培训。最后，社会公众对于中小学校和社会培训机构是否能够真正落实“双减”政策表示持续关注和期待，新闻媒体也开展了大量的报道。

（五） 专业网络与议题网络

“双减”政策网络中的专业网络与议题网络之间的博弈也不容忽视。“双减”政策出台引发议题网络和专业网络的高度关注。尽管议题网络成员本身具有松散性特点，其往往基于自身的利益和经验做出判断，所产生的观点未必正确，但他们凭借虚拟网络形成汹涌民意却不容小觑。譬如，“教师家长不能为自己孩子补课”的观点竟引发许多网民的认同和点赞。而专业网络则针对议题网络中的一些观点进行批驳，试图引导议题网络的观点。譬如，我国著名的教育智库——“中国教育三十人论坛”连续发布了杨东平、钱理群、李镇西等教育专家关于“双减”政策的解读。不可否认，专家群体在现实场域中面临着专业知识的可靠性与可及性、身份的民主性与可信性等的诘问。[18]在“双减”政策中，议题网络并不会因为专业网络的发声而禁言，相反，议题网络与专业网络之间的针锋相对的博弈会一直持续下去。

四、“双减”政策执行网络治理路径

“双减”政策执行将成为未来一段时间内基础教育领域的重要政策议题。可以想象，“双减”政策有效执行不可能一帆风顺。面对复杂的政策环境，要冲破既有利益和观念的藩篱，形成新的教育生态，就需要在治理理念更新、供给侧改革和政策工具推陈出新这几个方面做出努力，从而提升治理成效。

（一） 树立网络化治理思维，构建协同治理机制

政策网络理论是在政府模式和市场模式纷纷失灵后出现的第三条治理路径。从治理的角度来看，政策网络理论是继政府与市场两种范式之后的新的治理范式。在“双减”政策中，各行动主体要改变既有的政府“包打天下”和市场万能的治理思路，树立网络化治理思维，将政策网络视为反映组织间关系、协调组织间利益的有效治理工具。

在政策网络研究中，不少学者认为思想、信念、价值观和共同知识具有解释力。[19]“双减”政策的目标是促进学生全面发展、健康成长，着眼于国家和民族的未来。这种理念应该成为“双减”政策中各行动主体的共同的信念和价值观，成为网络群体之间互动的基本逻辑，也应该成为构建协同治理机制的凝合剂。构建“双减”政策多主体参与的协同治理机制，就是在共同价值观的引领下，各参与主体在平等、公开、信任的政策环境中，通过反复博弈实现利益诉求，实现对“双减”政策网络的有效治理。

（二） 深化供给侧改革，增加优质教育资源供给

“双减”政策中各利益主体博弈的根本原因是优质教育资源供给不足、不均衡，难以满足合理的教育需求，并且在社会资本的运作下，催生出畸形的教育需求。推进教育领域供给侧改革需处理好扩大有效供给与提高供给品质、清理无效供给与激发合理需求、理顺结构调整的目的与供给侧改革的手段、拓宽供给渠道与优化多元治理四对基本关系。[20]因此，“双减”政策的执行应该从提升供给质量入手，不断矫正要素配置扭曲行为，提供高质量的教育服务供给。

具体来说，未来应该从两个方面入手深化“双减”政策供给侧改革。第一，进一步增加优质公共教育资源的供给。尽管政府在公共基础教育领域的投入不断增加，但是与公共需求相比仍存在较大差距，甚至出现“民进公退”的现象。学生家长在对优质公共教育资源需求得不到满足的情况下，加之社会资本鼓吹和贩卖教育焦虑，必然出现许多家长转向校外培训机构谋求所谓的优异考试成绩。因此，未来应该进一步增加优质公共教育资源供给，回应学生家长的需求，减轻家长的负担和教育焦虑。第二，进一步推进以师资均衡化为核心的义务教育优质均衡发展。优质教育资源的公平分配是新时代义务教育优质均衡发展的基本要义。[21]在义务教育基本均衡“双九五”目标已经实现的基础上，要进一步实现义务教育优质均衡发展，尤其是要加大“縣管校聘”政策的实施力度，促进校长、教师在区域内合理流动。

（三）基于政策网络结构特点，因地制宜选择政策工具组合

政策工具是实现政策目标的手段，是政策目标与政策结果之间的桥梁。教育有效治理的一个重点是选择调配不同类型的教育政策工具，以最有效的方式实现教育政策目标。政策网络构成了政策工具选择的现实背景，政策网络的特点对政策工具的选取有着不同的要求。[22]

“双减”政策网络规模庞大、分布广泛，加上我国幅员辽阔，各地的教育政策环境存在较大差异，因而并不存在一个统一的、最优的政策工具组合。通过梳理各地出台的“双减”政策文本来看，一些地区的“双减”政策工具组合呈现出一些不足，主要表现为命令性工具、劝告工具和系统变革工具使用频率过高，而激励性工具、能力建设工具则使用频率比较低。因此，各地在细化“双减”政策时，要基于本地政策网络结构特点，因地制宜地选择政策工具组合。

（陈庆礼，韶关学院省级中小学教师发展中心，广东 韶关 512005）

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[17] 作者不详.教育部下发通知，部分省将英语踢出期末考试，真“减负”时代来了[EB/OL].https：//www.163.com/dy/article/GLCDD5M80552ES0E.html，2021-10-02.

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责任编辑：谢先成