政策工具视角下 基础教育阶段课程资源开发政策量化研究

高勇 张昕妍

2021年是国家在全面建成小康社会的基础上，开启全面建设社会主义现代化国家“十四五”规划新征程的第一年。教育信息化以新思想、新理念、新方式紧扣2035教育现代化奋斗目标，成为加快教育现代化的重要手段。2021年1月20日，教育部等五部门发布的《关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》强调，系统开发各类线上教育教学资源，提高资源建设效益和运行保障水平，形成覆盖各类专题教育和各教材版本的学科课程资源体系。由此可见，“开发各类线上教育教学资源”将会为新时代推進教育服务供给方式变革，服务课堂教学，服务学生学习，满足教育需求，缩小城乡教育差距，促进教育公平，提升基础教育质量，加快推进教育现代化提供更多可行性的实施方式。

基础教育阶段课程资源开发政策的演变是政府根据不同时期教育诉求制定相应政策的探索性过程。通过梳理基础教育阶段课程资源开发政策变迁的脉络，把握政策的演变规律与特点，对于后续政策的出台、修订和完善具有重要的指导意义。

理论基础

政策工具是政府实现政策目标的手段和途径。国内已有的教育政策工具文献中大多采用麦克唐纳和埃尔莫尔（Mc Donnell &Elmore）[1]，施耐德和英格拉姆（Schneider & Ingram）[2]及豪利特和拉米什（Howlet& Ramesh）[3]等主要三种分类方式。本研究综合上述因素，将基础教育阶段课程资源开发政策工具划分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、权威重组工具、劝告告知工具、自愿性工具六种类型。

政策编码

本研究收集了自2001年第八次课程改革以来基础教育阶段教育部发布“课程资源开发”相关政策文本共计76份;北京市教育委员会发布“课程资源开发”相关政策文本共计21份，采用内容分析法和定量分析方式，对文本进行研究。

数据分析

1.政策文件统计分析

教育部发布相关政策文件数量较多时期主要集中在“十一五”“十二五”时期，分别达到了24%和49%;北京市教育委员会发布相关政策文件数量较多时期也同样集中在“十一五”“十二五”时期，分别达到了29%和48%。

经过同类型政策文件统计分析发现，教育政策作为一种行政资源，其数量变化在一定程度上反映了政府意志的方向和主导教育改革与发展力度的大小[4]。教育部与北京市教育委员会发布“课程资源开发”相关政策文件整体趋势相同，均呈现出明显的递增趋势。2001年6月8日，教育部印发《基础教育课程改革纲要（试行）》指出：学校在执行国家课程和地方课程的同时，应视当地社会、经济发展的具体情况，结合本校的传统和优势、学生的兴趣和需要，开发或选用适合本校的课程。各级教育行政部门要对课程的实施和开发进行指导和监督，学校有权利和责任反映在实施国家课程和地方课程中所遇到的问题[5]。2001年5月29日，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》指出：实行国家、地方、学校三级课程管理。国家制定中小学课程发展总体规划，确定国家课程门类和课时，制定国家课程标准，宏观指导中小学课程实施。在保证实施国家课程的基础上，鼓励地方开发适应本地区的地方课程，学校可开发或选用适合本校特点的课程。探索课程持续发展的机制，组织专家、学者和经验丰富的中小学教师参与基础教育课程改革[6]。上述两份文件的发布标志着我国课程资源开发的起点。2004年6月10日，北京市教育委员会印发《北京市实施教育部的课程计划（试行）》指出：综合实践活动和地方与校本课程赋予区县和学校更多的自主安排权，可自主开发地方课程和校本课程。此份文件的发布标志着北京地区开始以综合课程的类型开展“课程资源开发”[7]。

从教育部历年发布“课程资源开发”相关政策文件数量分析，“十三五”时期发布的政策文件数量较多，占“十一五”至“十三五”时期总体发布数量的49%，其中2016年发布数量最多，为11件。这主要是由于2016年是“十三五”的开局之年，是我国“全面建成小康社会”目标实现的决胜阶段。当时我国正处在全面推进经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的关键时期。教育的发展作为民生问题，在很多方面引起了社会的广泛关注。2016年9月，北师大“中国学生发展核心素养”研究成果的发布，对教育应以培养“全面发展的人”为核心，向全社会提出了要求。基础教育如何满足学生全面发展需要的问题需求，推动了“课程资源开发”的大发展，以校本课程资源开发为引领的学校特色课程资源建设犹如雨后春笋般蓬勃开展。2018年12月29日，北京市教育委员会、北京市财政局印发《北京市初中开放性科学实践活动管理办法（试行）》政策文件，促使“课程资源开发”进一步向着规范化、科学化、标准化方向发展。2021年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对教育明确提出要求：建设高质量教育体系[8]。其中重要一环就是要加快教育现代化发展，以供给侧结构性改革为主线，优化教育结构发展，加快网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系建设。结合教育部与北京市教育委员会“课程资源开发”政策文件统计分析，“十四五”时期“课程资源开发”相关政策文件将会被更多关注，将会向着线上线下融合式的方式持续深度发展，数字化“课程资源开发”将会成为下一阶段基础教育阶段发展的重点和难点。

2.政策工具统计分析

在基础教育阶段，教育部发布“课程资源开发”政策工具维度统计情况显示，在所有被编码的政策条款中，命令工具的使用占到了24%，能力建设工具的使用占到了44%，属于使用占比较大的两类政策工具。自愿性工具和激励性工具的使用为3%和7%，属于使用占比较小的两类政策工具。

与此同时，北京市教育委员会发布“课程资源开发”政策工具维度统计情况显示，在所有被编码的政策条款中，命令工具的使用占到了47%，能力建设工具的使用占到了38%，属于使用占比较大的两类政策工具。自愿性工具、权威重组工具、激励性工具和劝告工具的使用分别为1%、3%、4%和6%，属于使用占比较小的四类政策工具。从反映出的趋势分析，命令工具与能力建设工具呈相关趋势，权威重组工具、劝告工具、激励工具与自愿性工具由于数据量较少，不能发现其明显相关性。

对上述政策工具的统计分析发现，教育部与北京市教育委员会在命令工具与能力建设工具上的使用频度非常高，但在权威重组工具、劝告工具、激励工具与自愿性工具的使用上频度还有很大的提升空间。

主要结论

1.综合使用多种政策工具，调动主体积极性

命令工具的高频使用容易引起对立矛盾，不利于调动主体的积极性，影响“课程资源开发”的长期开展。能力建设工具的使用收效较慢，需要建立合理的培养机制，有梯度地进行长期培养。物质奖励与精神奖励的综合使用能够有效诱导更多的行为主体投入到“课程资源开发”的研究中，在短期内形成更多的研究成果，有利于调动更多主体的研究积极性，形成数量与质量双重研究成果，对后续质量的进一步提升有重要的可借鉴作用。加大宣传的广度与深度，有利于新型共同体的产生及“课程资源开发”形式、类型、内容、标准、规范的深度发展。

2.建设规范化研究成果评价体系，促进课程资源开发数字化发展

鼓励、激励更多不同类型的专业性强的开发主体如大学教师、研究人员、教师、非遗传承人、高级技工、特长学生等参与到“课程资源开发”过程中，能形成更多领域人才的汇聚，创生出更为新颖、优质的课程（资源）成果。以评价指标规范“课程资源开发”的结果，以标准化评价体系对课程目标、内容、实施、评价进行综合性规范化管理，以信息化手段量化跟踪“课程资源开发”过程，精准地把控课程（资源）质量与效果。

3.加强理论研究、可行性模式研究，促进课程成果高质量发展

在数字化、网络化、个性化、终身化学习的背景下，加强数字化“课程资源开发”相关理论研究，形成不同类型数字化“课程资源开发”可行性路径，使“课程资源开发”形成可迭代的良性循环，构建多种形式的课程成果转化方式，促进更多学习主体形成终身学习的多样化内容需求。

参考文献

Mcdonnel L M，Elmore R F.Geting the Job Done：Alterna- tive Policy Instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987（2）： 133-152.

Schneider A，Ingram H. BehavioralAsumptions of PolicyTools[J]. Journal of Politics，1990（2）： 510-529.

迈克尔·豪利特，M·拉米什著;庞诗等译.公共政策研究：政策循环与政策子系统[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2006：144.

谢维和，陈超.中国教育改革发展的政策走向分析——20世纪80年代中期以来中国教育政策数量变化研究[J].清华大学教育研究，2006（3）：1-8.

教育部.《基础教育课程改革纲要（试行）》[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A26/jcj_kcjcgh/200106/t20010608_167343.html.（2001-06-08）[2021-04-29].

教育部.《關于基础教育改革与发展的决定》[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201412/t20141217_181775.html.（2001-5-29）[2021-4-29].

北京市教育委员会. 《北京市实施教育部的课程计划（试行）》[EB/OL].http：//jw.beijing.gov.cn/xxgk/zfxxgkml/zfgkzcwj/zwgkxzgfxwj/202001/t20200107_1562821.html.（2004-6-10）[2021-04-29].

教育部. 《“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出建设高质量教育体系》[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202103/t20210314_519710.html.（2021-3-13）[2021-4-29].