“山海协作”模式的发展历程与演进逻辑*——基于闽浙两省实践的考察

周建华，朱 强,李绍平

(1.湖州师范学院 经济管理学院，浙江 湖州 313000;2.湖州师范学院 “两山”理念研究院，浙江 湖州 313000)

改革开放四十多年以来，我国经济发展取得举世瞩目的成就。目前，我国已经成为世界第二大经济体，先后带领全国人民实现了脱贫攻坚、全面小康，正在向共同富裕迈进。在我国经济取得快速发展的同时，不可否认的是，我国经济发展不平衡不充分问题正日益凸显。“山海协作”便是统筹区域协调发展的一大重要实践[1]15-17。习近平总书记关于脱贫攻坚、区域协调和共同富裕的全面论述，深刻回答了新时代促进中国特色区域协调、推进共同富裕的一系列重大理论和实践问题，把对区域协调发展的规律性认识提到了一个全新的高度，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义区域协调学说和共同富裕理论中国化、时代化的经典阐释。“山海协作”作为统筹区域协调发展的闽浙实践，在全国范围内具有一定的借鉴价值，对解决新时代背景下我国区域协调发展问题具有重要的理论意义和实践指导意义。

一、“山海协作”模式的内涵

“山海协作”模式不是简单的“海”对“山”的支援，而是“山”和“海”在经济、文化、社会等各个领域内互相合作、互利双赢的过程。从总体上来看，“山海协作”有其合作的客观基础。从彼此合作的可能性来看，“山”的优势主要在于其拥有丰富的资源、各类特色产品和相对较低的用地成本以及低廉的劳动力成本；其劣势主要在于资金匮乏、基础设施等硬件条件相对较差等。与“山”相比，“海”的优势主要在于资金充裕、技术和管理水平较高、产业配套等条件较好以及天然的出海口优势等；其劣势主要在于用地、用电、用水成本较高，产业的拓展空间有限以及需要大量的劳动力等[2]50-53。“山海协作”模式主要以项目合作为中心，以产业梯度转移和要素合理配置为主线，通过发达地区产业向欠发达地区合理转移、欠发达地区剩余劳动力向发达地区有序流动，激发欠发达地区经济活力，推动区域协调发展[3]109-110。

二、“山海协作”模式的发展历程

(一)孕育阶段：1986—2001年

1.“大念山海经，建设八个基地”区域发展战略

最早开始关注“山海协作”的是福建省。20世纪80年代初，福建省已经开始关注“山”“海”经济的发展[4]47-50，“大念山海经”是福建省“山海协作”模式的起源。1981年，福建省人均耕地面积为0.7亩，人均山林和海洋面积则为14亩，为解决这一矛盾，福建省提出“大念山海经”，建设“八大战略基地”战略。通过“大念山海经”，1984年福建省在畜牧业、林业、渔业、轻工业以及经济作物五个生产型基地的总产值达到115亿元，与1980年相比增长了53.7%[5]37。“大念山海经，建设八个基地”区域发展战略，为进一步推动福建省的“山海协作”打下了坚实基础。

2.“山海协作、梯度推进、分类指导、共同发展”战略

在“大念山海经，建设八个基地”区域发展战略推动下，福建省加快经济发展速度，经济发展取得较大成效。在此前发展基础上，1986年，福建省提出“山海协作、梯度推进、分类指导、共同发展”的战略规划[6]47，并于同年开始全面实施沿海经济发展战略，以此带动福建山区的扶贫开发[2]59。此后，福建省委、省政府颁布了一系列与“山海协作”相关的政策文件，以助力山区扶贫工作[7]48-50。经过五年的发展，福建省人均GDP由1986年的809元增加到1991年的2 041元，实现翻番。

3.“沿海山区一盘棋”“山海协作，联动发展”战略

福建省“八山一水一分田”，全省海域面积为13.63万平方公里，陆地面积为12.4万平方公里(其中，山地面积占80%)，“山海协作”是福建省的必然选择[8]49-51。20世纪90年代初期，福建省提出了“沿海、山区一盘棋”；1992年，福建省提出了“南北拓展，中部开花，连片开发，山海协作，共同发展”的战略[9]2。为了使“山”和“海”实现优势互补、合作交流、共同发展，进而解决全省经济均衡发展、完成全面脱贫攻坚的重大课题，福建全省初步形成了由福州、莆田、宁德、南平、三明组成的“闽东北五市”和由厦门、漳州、泉州、龙岩、三明组成的“闽西南五市”两个区域经济协作区[10]28。1993年，福建省委、省政府作出《关于加快山区开放开发若干问题的决定》；1994年，制定《关于实施“国家八七扶贫攻坚计划”的意见》[11]13-14。这一系列关于脱贫攻坚的政策举措，都显示出“山海协作”在促进区域协调发展上发挥了重要作用。实施脱贫攻坚，一方面是实现“山区”脱贫，另一方面也是推动“山”“海”联动发展，共同促进福建全省经济社会协调发展。1995年，福建省“九五”计划明确提出“山海协作，联动发展”战略。1996年，福建省又针对农村的扶贫开发制定了相关具体措施。1998年，福建省委、省政府就“山海协作”帮扶等方面陆续出台一系列有助于山区发展的政策措施[11]23-27。

随着我国改革开放的不断深入和发展，特别是计划经济向市场经济的逐步转变，山区经济发展的劣势不断显现出来，山海差距不断拉大。福建省适时推出旨在缩小“山”“海”差距的“山海协作”模式，在一定程度上改变了山区和沿海地区经济发展不平衡问题。一系列有关“山海协作”政策的出台、项目的落实，使得山区和沿海地区发展差距不断拉大的趋势得到遏制，山区经济占福建省经济总量比重下降的速度得以减缓(见表1)[2]50-53。

表1 改革开放以来福建省沿海地区和山区GDP、人均GDP比较

(二)确立阶段：2001—2012年

1.启动“山海协作”工程

在“山海协作”方面，浙江省主要是围绕全面建设小康社会目标来推动的。2002年，“山海协作”工程被确立为省域层面的战略措施。“山”主要指的是浙江西南山区以及以舟山海岛为主的相对欠发达地区；“海”主要指的是浙江省内的沿海发达地区[12]109-110。2003年，浙江省政府专题成立了“山海协作”工程领导小组，明确发达地区与欠发达地区的65个县(市、区)结成对口协作关系(见表2)[13]38-40。习近平同志指出，“要进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区发展成为浙江经济新的增长点”[14]26-27。“山海协作”工程是八八战略的重要组成部分，是浙江省破解区域发展不平衡不充分问题、推动山区县跨越式发展的有效举措[15]。

表2 “山海协作”工程关于发达地区与欠发达地区的对口协作安排[16]140

2.“跳出浙江发展浙江”

浙江省逐步确立“跳出浙江发展浙江”，促进区域协调发展的理念。2004年3月，习近平同志在全省统筹城乡发展座谈会上提出，“要立足全局发展浙江，跳出浙江发展浙江，要做好对口支援和国内合作交流工作”。习近平同志把“山海协作”理念延伸到了服务全国统筹协调发展的大局之中[17]。2006年，习近平同志再次提出，“要跳出浙江发展浙江”，坚持“走出去、引进来”并举，并提出“浙江人经济”的概念。“跳出浙江发展浙江”，使得浙江从更大的空间参与区域协调发展，有力促进了浙江参与国际竞争与合作。“山海协作”的浙江实践表明，“山海协作”工程一方面带动了浙江省欠发达地区的快速发展，另一方面也推动了发达地区的企业跨区域发展，实现了省域范围内的产业结构优化升级[18]。

经过持续的实践探索，“山海协作”工程促使浙江经济获得快速发展。2011年，浙江省农村居民人均纯收入达到13 071元，城镇居民人均可支配收入达到30 791元，在全国各省区排名中均位居第一，城乡居民收入比为2.36∶1，是我国城乡居民收入比最小的省份之一(见表3)。

表3 2002-2011年浙江省居民收入情况

(三)发展阶段：2012年以来

1.生态文明建设战略决策下的“山海协作”

生态文明建设把可持续发展提升到了绿色发展的高度。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来。2012年，党的十八大做出了“大力发展生态文明建设”的战略决策。党的十八大以来，浙江省不断加强生态文明制度建设，综合相关产业、投资、科技、人才等政策的差异化导向[19]17-19。从浙江实践来看，作为“绿水青山就是金山银山”理念的发源地和率先实践地，新时期浙江省的“山海协作”在合作领域上体现出了“全方位、宽领域、多层次”的特点，更加注重在生态文明建设、生态产品转化等领域推进“山海协作”，使“山海协作”更加务实有效。

2.“山海协作”工程升级版

习近平同志在浙江工作期间，亲自谋划部署了“山海协作”工程，使其成为促进山区和沿海地区协调发展的重大战略决策。浙江省沿着习近平指引的路子，高质量实施“山海协作”工程，使浙江成为全国居民人均可支配收入最高、城乡差距最小的省份之一。“山海协作”工程已然成为浙江省破解区域发展不平衡不充分问题、推动山区高质量发展的有效举措，也是浙江省推进共同富裕示范区建设的主要路径。2021年，浙江省科学编制《浙江省山区26县跨越式高质量发展实施方案(2021-2025)》，聚焦做大产业、扩大税源行动和提升居民收入富民行动“两大行动”，从经济发展、基本公共服务、生态环境、改革创新等方面拓展“绿水青山就是金山银山”转化通道。浙江省发展与改革委员会、省农业农村厅牵头起草《关于进一步加强山海协作结对帮扶工作的指导意见》《关于进一步加强省级单位组团式帮扶山区26县工作的指导意见》，着力推动构建组团式、宽领域、全覆盖的结对帮扶体系。浙江省农业农村厅出台《关于加强山区26县结对帮扶工作，促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的指导意见》，进一步加大对山区26县跨越式高质量发展帮扶力度[20]21-22。

从2002年浙江省全面启动“山海协作工程”，到2019年打造“山海协作”工程升级版，再到现在的建设共同富裕示范区，浙江省在“山海协作”模式下稳扎稳打，走出了一条互助合作、双向互动、互利共赢的“山”“海”共富之路。

三、“山海协作”模式的演进逻辑

近年来，我国经济实力不断增强，人民生活水平不断提高，但在发展过程中也出现了不平衡不充分的问题，限制了局部地区的进一步发展。“山海协作”模式作为解决区域发展不平衡不充分问题的路径方式，随着实践的不断深入，在实施目标、实施方式、实施路径等方面均进行了适应性调整，并形成了如图1所示的“山海协作”模式的演进逻辑。

图1 “山海协作”模式的演进逻辑

(一)实施目标：从脱贫攻坚、全面小康到共同富裕

从总体目标来看，闽浙两省实施“山海协作”模式的目标均为加强“山”与“海”的交流与合作，加快推进省域范围内的区域协调发展。在“山海协作”模式的孕育阶段，福建省实施的一系列“山”“海”战略，其目标总体上可概况为加快山区的开放开发、全面振兴山区开放型经济，进而实现山区脱贫致富。福建省通过建立、完善定向帮扶制度，在资金、科技、教育、人才培养等方面积极谋划，有力推动“山海协作”有序开展。在“山海协作”模式的确立阶段，习近平同志主政浙江期间曾指出，“没有欠发达地区的小康，就没有全省的全面小康”。2003年，习近平同志在浙江省委十一届四次全会报告中明确提出：“进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区成为我省经济新的增长点，走出一条具有浙江特色的海洋经济与陆域经济联动发展的路子。”在习近平同志的推动下，“山海协作工程”“欠发达乡镇奔小康工程”“百亿帮扶致富工程”开启了浙江实现全面小康的奋斗目标。到了“山海协作”模式的发展阶段，中共中央宣布支持浙江高质量发展，建设共同富裕示范区。从脱贫攻坚到全面小康，新时代的“山海协作”目标具有了新的内核。浙江省通过对接“山海协作”工程，深入贯彻落实浙江省山区26县跨越式高质量发展要求，迈向实现共同富裕的新征程。

(二)实施方式：从示范带动、行政引导为主到行政与市场双向互动

一般而言，统筹区域发展主要有三种方式：一是示范带动，即在发达地区示范带动下，欠发达地区谋求自身发展。二是行政引导，即政府通过扶贫、财政转移支付等手段，在区域间进行生产要素配置。三是市场拉动，即在市场机制引导下，按照互惠互利原则促进区域协调发展，产业发展要素在区域间以产业转移、服务输出、合作开发等方式提高配置效率。闽浙两省在“山海协作”方面的实践，大致上也经历了以上三种途径。从严格意义上说，政府行政手段推动欠发达地区经济发展，只能使欠发达地区经济发展状况有所改善，而要从根本上实现区域间协调发展，必须依靠行政与市场的双向互动。浙江的“山海协作”工程就是这样一个典范，也是它之所以能取得明显成效的根本原因。推动“山海协作”工程实现升级，最终要落实到一项项创新性举措上去，落实到一个个务实的项目上去。浙江省始终坚持硬件与软件水平共同提升、山区与沿海地区优势共同发挥、造血与输血功能共同增进、政府与市场力量共同加强，以推动“山海协作”取得更大成果[21]4-6。

(三)实施路径：从政府资源导入、企业资源优化配置到全社会共同参与

闽浙两省在实施“山海协作”模式的过程中，最初都是从政府资源的导入入手，通过制定“山海协作”相关政策、扶持发展“山海协作”相关项目，通过经贸洽谈、劳务合作、劳动技能培训、招商引资等一系列方式，促进“山”“海”两地的合作共赢。企业是“山海协作”的实施主体，没有企业的参与，“山海协作”便成为空谈。而企业间的“山海协作”，除了应由行政命令转向遵循市场经济规律以外，对于具体的协作内容、协作方式、协作环境等一系列问题都应做深入的推演，只有这样，才能产生更大的效益[22]1。“山海协作”工程升级版的不断推进对山区实现高质量发展提出了新的要求，即要求将“山海协作”的内容从传统产业梯度转移更多地向创新成果转化落地转变，这就要求汇聚各方力量，发动全社会力量参与“山海协作”工程，进而促使浙江的区域协调发展拥有更加广泛、坚实的社会基础。

四、结论

山区和沿海地区在资源条件、产业结构、开发程度、市场开拓等方面存在许多互补性。持续深入推进“山海协作”，实现“山”“海”联动、融合发展，有利于缩小“山”“海”发展差距，促进区域经济的协调发展。闽浙两省的“山海协作”模式将区域差异视为发展机遇，其意义在于以遵循市场发展规律为前提，以生态文明可持续发展为基础，探索出互利共赢、协调发展的新模式，为解决我国沿海省份甚至是中国区域发展不平衡不充分问题提供闽浙样本。这既符合我国经济发展的基本希望和诉求，也符合人民群众对共同富裕目标的期盼。