基于“统筹规划与规划统筹”原则下 “空间详细规划”的探索与实践——以厦门滨北外贸片区为例

郑家齐

(厦门市城市规划设计研究院 福建厦门 361012)

0 引言

自然资源部组建于2018年3月，旨在着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，构建国土空间规划体系，建立并监督实施国土空间规划体系，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

厦门市作为东南沿海重要中心城市、港口及风景旅游城市，承载着国家的重要战略定位，肩负着建设“高素质的创新创业之城、高颜值的生态花园之城”和“现代化、国际化城市”的使命。目前，在空间规划机制体制的改革与探索中，厦门完成了全域空间规划一张蓝图，构建了多规合一管理平台，初步形成了空间底图统一、空间规划统筹、空间实施统管的空间规划体系。随着空间规划体系的落地与实施，详细规划层面的规划编制显得尤为重要——既能加强统筹规划，构建空间规划编制体系，从而实现空间规划编制供给体系的逻辑严谨性与目标针对性的提升[1]，强化规划统筹，发挥规划的引领作用[2]。

本文以厦门滨北外贸片区为例，深入研究“统筹规划与规划统筹”理念在详细规划层面的实际运用，为国土空间规划体系改革下详细规划的转型，提供一些建议与经验。

1 项目背景与存在问题

厦门滨北外贸片区位于仙岳山公园南侧、狐尾山公园东侧、筼筜湖北侧，周边自然景观条件突出、生态环境优越。片区距厦门市政府、市文化艺术中心、市体育中心的距离均在500 m以内，区位条件优越。4条道路均已建成，在建轨道2/3号线与规划7号线环绕，交通便利。

该片区开发于20世纪80年代，片区内原建设多为工业及仓储设施、宿舍、住宅及行政机关。近年来，随着厦门城市的发展与扩张，该片区已成为城市核心区域之一，片区内工业仓储的城市形态与城市功能极大限制了片区的发展与转型，也存在各类问题。

1.1 用地开发低效，功能定位不明确

滨北外贸片区原工业仓储用地为大尺度街区、低强度建设，且现经营状况不佳，闲置现象严重。长期以来，由于缺少功能策划与产业发展等相关研究，片区定位与发展方向无法明确。

1.2 空间缺少管控，片区形象不匹配

滨北外贸片区背山面湖，有仙岳山、狐尾山与筼筜湖等重要生态因子，但片区空间缺乏相关规划管控，山水视廊不佳，部分区域已形成阻挡。加之城市天际线过于单调，与山水的关系缺乏塑造，导致片区城市形象与优越的城市属性不匹配。

1.3 上位规划脱节，实施成效不理想

片区上位规划编制年限悠久，已无法满足当前片区发展的需要。随着周边文化体育中心、轨道站点等因素的变化，片区承载的城市功能与基础设施不协调，导致片区规划实施成效不佳，延误开发建设。

归根结底，滨北外贸片区缺少宏观层面的产业发展和功能定位、中观层面空间形态的城市设计和佐证片区开发容量的市政与交通承载力分析，以及微观层面保障项目建设的建筑概念设计。这类城市重点片区存在的问题，很难通过单一规划或逐个规划的编制进行疏解，需要发挥统筹规划的融合优势，探索可行有效的详细规划编制模式。

2 统筹规划的编制模式探索

在“多规合一”的空间规划体系中，统筹规划重点解决的是规划编制中纵向传导和横向协同的问题，是形成“一本规划”和“一张蓝图”的方法[3]。

在过去，传统城乡规划项目往往将片区策划、控制性详细规划、城市设计、市政设计及交通设计，按照规划与开发进度分开编制，而规划编制的时序和规划编制的单位常常无法一致，极易造成同一片区不同规划之间不协调，甚至相互矛盾，影响片区开发建设。借鉴国土空间规划体系改革中“多规合一”的先进经验，以统筹规划的思路，融合片区策划、控制性详细规划、城市设计、市政设计及交通设计，形成片区“空间详细规划”的编制模式。

2.1 编制目的

空间详细规划力求实现各专业融合统一，以实现更有效的推进规划管控，更密切地衔接片区招商与土地出让，更高效地推进项目落地。

2.2 编制方法

空间详细规划的编制方法，是“多专业协同、多技术融合”。其中，“多专业协同”指规划编制将项目策划、用地规划、城市设计、建筑概念设计、市政与交通设计等多专业进行统筹协调，在规划编制过程中兼顾各专业的需求，解决各专业的矛盾，达到各专业协同发展。“多技术融合”是指规划编制的过程中，运用了策划研究与定位研判，功能业态分析、环境及配套设施研究，空间环境分析，交通影响评价，市政承载力分析，建筑空间组织及概念设计等，并由此形成涵盖片区开发的“策划-规划-管控-实施-运营”全流程的规划管理方法。

2.3 编制内容

空间详细规划的编制内容，不仅要体现总规及各专项规划等上位规划要求的主导功能、规划指标及管控要素的有效传导，还要在传统完整控制性详细规划的基础上整合城市设计、道路和市政专项规划(详规阶段)、地下空间专项(详细阶段)以及建筑概念方案设计等方面内容。最终形成“1+N+1”的规划成果，即一套法定规划、N个专篇研究和一套管控导则，如图1所示。

图1 规划编制模式

3 规划统筹的编制路径实践

规划统筹是建立以规划为引领和抓手的规划实施体系，是规划实施的核心[3]，也是基于目标导向的规划编制过程的体现。

空间详细规划是以规划统筹为主要编制路径，通过研究和成果转化，满足辅助规划审批、保障规划管控、符合规划实施三重需求。其中，辅助规划审批主要包括规划编制合理、规划分析到位、规划成果合法，将多专业融合，形成“多规合一”的控制性详细规划。保障规划管控主要依据城市设计的分析与结论，是塑造城市空间形态，引导项目建设的重要手段。符合规划实施主要指为项目提供“招商-选址-出让-落地-建设”等一条龙规划保障。

以厦门滨北外贸片区编制的《厦门国际商务中心区城市空间详细规划》项目为例，对空间详细规划的编制与实施路径进行探索与实践，归纳总结出以下6个方面经验与特点。

3.1 功能策划先行

首先，项目从用地功能策划入手，在开展现状分析的同时，拓展至对片区产业发展、总部经济模式、片区配套设施提升等宏观层面研究。通过借鉴先进城市开发经验，找准切入点，对功能定位、规划结构、开发规模、功能配套、地块需求以及开发模式等进行对标，明确片区开发总体定位与规划功能研判，如图2所示。

图2 对标案例分析图

其次，通过对高端总部的规划功能、服务人群以及配套需求的剖析，对开发用地的尺寸要求、空间形态的开发需求以及业态设施配套诉求进行了罗列(图3)，力求在规划前期基本明确片区的功能与业态需求，做到策划与规划的融合，保障项目的可实施性。

图3 功能业态分析图

最后，根据功能研判与业态分析，提出“抓住科创回归都市的有利时机”，引进一带一路、外贸型企业区域总部、独角兽公司等，打造厦门的超级总部片区。同时，结合商务区配套需求，规划高端酒店、会议展示、高端商业、餐饮娱乐休闲等设施；结合现状自发形成的文创氛围和筼筜湖优质的环境景观本底，打造高颜值、高素质的都市文化创意休闲区。

3.2 空间宏观统筹

在用地规划层面，注重周边环境的宏观分析，特别是与生态相关的边界、廊道等重点管控因素的统筹。借鉴《香港规划标准与准则》，第十一章城市设计指引中，关于维港地区建筑物高度轮廓控制的方法，采用山体的山脊线/山峰和山峦视域控制方式，即先分析拟定若干个主要眺望点，而后提出一个不受建筑物遮挡地带的指标，以此保护山体轮廓景观[4]。通过设定20%～30%的山脊线不得被遮挡的区域，管控片区建筑开发高度，形成丰富而别具特色的维港片区城市空间形态。

项目通过沿筼筜湖沿岸多个视点的选取与视觉廊道分析，形成3条山水廊道(图4)，在保障片区城市景观不受影响的基础上，提出廊道的控制要求。同时，结合立体开发的城市设计原则和“看的见山、望的见水”的生态策略，严控片区开发视廊，以形成疏密有秩的城市空间形态，塑造显山露水的空间格局，如图5所示。

图4 视觉廊道分析图

图5 开发高度管控分析图

3.3 弹性规划引导

针对总部经济用地开发面积的不同需求，在用地规划层面引入弹性规划思路，即在不影响片区交通组织与基本通行需求前提下，除必须打通的城市主次干道，其余支路根据地块招商与开发建设需要归并整合。通过用地的“拆分”与“合并”，适应片区招商与开发过程中可能存在的不同用地面积的需要，实现在以“密路网、小街区”开发模式为基础的弹性用地规划，如图6所示。

图6 弹性用地规划图

3.4 多维复合构建

在城市设计层面，开展横向与纵向剖析，对城市公共空间的水平延伸与纵向联系进行重点分析，并且借鉴深圳开发经验，重点融合“立体城市”“多层地表”“地下空间整合”等城市设计理念，形成地下轨道+慢行+停车整合，地面车行、地上平台慢行+公共服务设施、空中塔楼连廊的立体城市意向，如图7所示。同时通过片区交通影响分析，优化片区车行系统、慢行网络、公交接驳等，为片区高强度开发提供交通支撑。通过融合“密路网、小街区”、TOD开发、立体城市以及复合共享等开发理念，营造复合高效、开放共享、总部集聚的国际商务中心区形象，如图8所示。

图7 立体城市开发分析图

图8 核心区规划鸟瞰图

在核心区商务办公建筑概念设计中，打破传统办公楼各自配套与运营的壁垒，统筹开发，剥离总部办公楼内的配套功能，通过空中连廊联系各配套功能联系，统筹整合、运营，形成开放共享的平台，优化商务区的空间利用效率，打造配套完善、开放共享的商务中心区，如图9所示。同时结合立体开发理念，核心区开发为多首层入户的公共空间，将地下空间联系轨道站点优势与空中共享平台整合的内部资源充分结合，使宏观的规划方案到微观的建筑概念设计能真正贯彻立体城市的开发理念，如图10所示。

图9 商务区开发理念分析图

图10 商务办公楼立体开发分析图

3.5 规划思路转译

在城市设计由宏观层面向微观层面传导过程中，空间详细规划可承担“二传手”的角色。通过城市设计管控导则的编制，将空间详细规划转译为地块城市设计导则，指导地块招商与出让。

根据城市设计的分级梳理与分析，宏观层面的设计衔接城市总体规划，强调分级定性，注重城市设计的区划和方向管控。空间详细规划可归属中观层面的城市设计，主要是对城市设计进行分类与定量。强调管控原则，重点管控城市重点片区公共中心、道路廊道、轮廓眺望、游憩活动、观览展示、文化风貌等要素。地块城市设计在微观层面进行分项研究与定线落图，成为保障项目实施的重要依据，如图11所示。

图11 规划管控与传导路径图

3.6 分级分类管控

根据用地布局规划与空间详细设计，结合统建区与自建区两类开发模式区分，形成片区导则与地块图则两类管控方式，如图12所示。

图12 片区开发模式分析图

统建区以片区管控导则作为片区开发规划引导与实施的重要手段，强调由地下、地面至地上空间的统筹与管控，保障项目落地与实施。片区导则主要对开发总量、开发高度、开发功能、开发形态提出详细的管控要求，满足超级总部片区统一规划、统一设计、统一建设、统一运营的需要，如图13所示。

自建片区主要为零散地块，开发模式为单地块招商与建设。在招拍挂图则模式的基础上，落实片区空间详细规划的要求，结合地块地上、地下图则和管控条款编制，满足地块出让前期研究与审批协调的需要，如图14所示。

图13 片区管控导则

图14 地块管控图则

4 结语

空间详细规划既要体现总规、专项等上位规划要求的主导功能、规划指标及管控要素有效传导，还需在传统的完整控规基础上整合城市设计、道路和市政专项(详规阶段)、地下空间专项(详规阶段)以及建筑概念设计方案等方面内容。同时，空间详细规划还能以动态更新的方式，融入全域规划一张蓝图的审批和管理中，成为贯穿规划编制、审批和实施的重要纽带。

空间详细规划具有强调法定性、兼顾传导性及保障实施性的三重属性。它不是传统版的“完整控规”或“完整修规”，而是在国土空间规划体系改革下，围绕“统筹规划和规划统筹”的工作转型过程中推出的一项重要改革探索，是厦门推进全域空间规划一张蓝图在面向规划实施和审批工作的深化。它不仅体现规划引领的龙头作用，也是当前社会经济发展方式的转变，更是实现城乡综合治理现代化过程中的规划技术服务工作的具体体现。

图 片 来 源

图1～图14：作者自绘。