统筹视角下的城郊地区村庄规划编制探索——以厦门市同安区五显镇村庄为例

许宏彬

(天津市城市规划设计研究总院有限公司厦门分院 福建厦门 361000)

0 引言

城郊地区是位于城镇开发边界边缘，具有城镇和村庄双重空间属性特征的区域。但从实际来看，“重城镇、轻村庄”现象是当前城郊地区的现实写照：规划建设和管控以城镇为主导，而对其大多数村庄，也仅仅聚焦于村庄建设空间内，忽视了占比更大的农业和生态空间。同时，各个村庄只关注自身发展，缺乏有效上位指导和整体统筹，造成了城乡发展脱节、村庄盲目发展和大项目难落地等局面，城乡发展极不均衡[1-2]。

随着城镇化进程的加快、城镇空间的进一步拓展，城郊地区的村庄逐渐成为众多利益主体关注的重点，开始面临更深层次的发展机遇和利益推动。此外，受益于乡村振兴战略的深入实施，城郊地区村庄的地位和角色正在反转。因此，如何调整“重城镇、轻村庄”的既有发展模式，寻找城郊地区村庄的发展新路径，具有十分重要意义。

本文将从深入分析城郊地区的发展困境与矛盾出发，试图探索一种统筹型的城郊地区村庄规划编制方法，基于全域、全要素的规划新思维，从镇域统筹和村域实施两个角度进行规划编制创新，为实现城乡融合和乡村振兴提供创新的规划思路。

1 城郊地区村庄的困境与矛盾

1.1 村庄长期被动发展

源于长期的社会分工不同，城镇和村庄慢慢形成了两个不同的利益主体，各自掌握的资源类型和总量各有侧重。而在城郊地区，由于发展时序和政策倾斜因素，往往以城镇为发展重心，并在规划建设中优先保障城镇功能，而村庄长期处于被动发展的局面[3]。

因此，受限于村庄为城镇发展让步的现有格局，城郊地区村庄自身的资源特点往往易被忽视，缺乏总体统筹和资源分配，导致优质资源未受重视、城乡发展逐步脱节，利益格局分配失衡尤为明显，村庄活力进一步缺失。

1.2 规划建设方向趋同

城郊地区的村庄建设起点较高，拥有交通便捷、与城镇联系紧密等优势。随着城镇发展成本向城郊村庄的进一步转移，城郊地区的村庄迎来了巨大发展契机。受城镇吸力和村庄自身推力的双重影响，大多数城郊地区村庄的发展策略是融入城镇空间、服务城镇经济，定位上是为城镇提供居住、土地、劳动力和景观资源等保障要素的重要支撑[4]。

从规划实施来看，只有一部分城郊地区的村庄凭借机遇和优势，与城镇服务功能有机结合，成功转型为城镇功能的重要组成部分，实现了人居生活和产业结构的大变革。而大部分位于城郊地区的村庄，由于对自身定位和价值的模糊认知，生搬硬套成功经验，强行与城镇功能相联系，陷入了各村规划建设方向趋同的盲目发展局面，进退两难。

1.3 上位指导缺乏统筹性

通过回顾厦门市已编制的城郊地区村庄规划，普遍存在上位镇级层面的规划缺失等现象，“就村论村”情况突出。厦门市2015年编制了《厦门市全域空间规划一张蓝图》，整合了各类空间规划和专项规划，并形成了规划一张图进行规划管控。从“一张蓝图”对城郊地区村庄的长期管理和实践来看，重点强调了战略性的空间布局和刚性的控制线，重心依然放在城镇空间内，对指导城郊地区的具体村庄建设和特色塑造并未起到积极作用，缺乏针对性和统筹性。

此外，从村庄规划编制方法来看，主要以《福建省村庄规划编制技术导则(试行)2006版》为依据，更侧重于村庄居民的建设空间，忽略了村庄的生态和农业空间，村庄特色禀赋无法得到充分展现，发展动力缺失，也与当前乡村振兴的战略要求相违背[5]。

2 统筹视角下的规划编制探索

2.1 研究区概况

五显镇位于厦门市岛外同安城区边缘，是福建省省级现代蔬菜基地和厦门市现代业重点镇之一。全镇共有15个行政村，其中4个位于城镇开发边界内、11个位于城镇开发边界外，是厦门市城郊地区的典型代表之一，如图1所示。

图1 五显镇村镇开发边界及村庄分布

2.2 总体编制路径

本文提出的统筹型村庄规划编制思路，与传统村庄规划不同，更加关注全域和全要素视角。以五显镇镇域行政边界为研究区域，分别从镇村统筹和村域实施两个层面进行规划编制创新。镇村统筹基于全镇15个村庄的全域视角，提出镇级定位和功能主题，为村域的发展提供宏、中观领域的解决思路，并以涵盖所有行政村的功能协同单元为骨架，探讨村庄发展机制；村域实施涵盖居民点、农业空间和生态空间等全要素内容，重点落实村庄建设诉求，细化镇级定位和功能主题，详细指导微观领域的设施布局，并梳理形成管控建设的村庄管控图则[6]。两个层面互为补充、各有侧重，有效解决了传统村庄规划弹性和针对性不足的问题。

2.3 镇域统筹要点——理顺镇村规划传导思路

2.3.1 明确发展主题，谋划全域产业体系

对接厦门都市农业发展战略，按照“乡村旅游发展大框架”中提出五显镇与邻近的莲花镇、汀溪镇、同安湾和竹坝华侨农场共同打造“三镇一湾一农场”乡村旅游格局的要求，在综合分析周边乡镇定位特色的基础上，针对五显镇的特色资源，明确了“乡趣五显”的发展主题。未来，“乡趣五显”将与周边乡镇的“山水莲花”和“乐活汀溪”等主题实现旅游联动，共同组成乡村旅游的特色“三镇”，融入同安区乡村旅游大格局中。

在全域乡村旅体系方面，构建“四趣、一环”，形成4个乡趣主题，彰显“乡趣五显”魅力。在产业发展体系方面，构建“蔬菜、种苗和水果” 三大全农业产业链，以分组团协作+专业村带动的模式，统筹全镇农业发展。

2.3.2 重塑空间格局，引导镇村协同发展

精准地提出镇域层面功能主题和产业战略，是指导村域实施的重要内容之一。而空间格局的完整性和合理性，更是保障各村长久发展的重要支撑。

因此，在明确“乡趣五显”的镇级定位的基础上，重点围绕空间特征重塑和产业板块优化两个方面，进一步细化“双中心、四板块、大环线”空间发展格局(图2)，形成城市服务、现代农旅和田园文旅三大产业板块，打造成为厦门城郊地区的乡村振兴示范镇。双中心包括旅游服务中心、产业服务中心；四板块为风情旅游板块、现代农旅板块、田园文旅板块、城市服务板块；综合活力大环线为依托主要道路串联四大板块，打造综合活力环，塑造主题风情段落。

图2 镇域空间发展格局

2.3.3 划定协同单元，明确全域村庄分工

全镇一盘棋，打破各村行政边界限制，根据类型相近、发展联动的原则，划定4个功能协同单元(图3)，创新性地明确其中的产业协作村和专业村，以“分组团协作+专业村带动”模式，梳理主次关系，统筹各村优质资源，以点带面，带动发展。

图3 协同单元分布

在4个协同单元的基础上，结合《福建省村庄规划编制指南(试行)2019版》提出的“集聚提升中心型、转型融合城郊型、保护开发特色型、搬迁撤并衰退型和待定类型”五大村庄类型，针对15个村的自身特点，细化和明确主导特色方向，寻找各村发展动力。

对相近类型的村庄，重点从分工合作的角度，围绕农业或生态的资源特点，进行差异化打造；对不同类型的村庄，主要考虑功能互补，从一、二、三产业链延伸的角度进行深化，形成联动。譬如，邻近的两个村庄分别为转型融合城郊型和保护开发特色型，前者拥有较多城镇建设空间，但村庄特色较少，可进一步与城镇功能相融，提供酒店、餐饮、医疗和教育等城镇化配套；后者村庄风貌完整，可借力前者，吸引周边游客，提供优质景观资源。两者在发挥不同优质资源优势的基础上，形成发展合力[7]。

2.4 村域实施要点——落实乡村振兴战略要求

2.4.1 制定村域策略，带动乡村振兴

乡村振兴战略提出了“二十个字”的总要求，分别从经济基础、环境基础、文化基础、社会基础和民生目标5个方面，同时提到编制实用性规划的要求。因此，从多元综合的角度分析村庄、避免过去对村庄的简单认识，是促使村庄全面振兴的重要内容之一。

在村域实践层面的设想中，也基于这五方面的内容进行了深化和提升。经济基础方面，强调产业协同，以功能协同单元为骨架，划分出不同合力方向，有针对性地进行项目建设和招商引资，寻求发展动力；环境基础方面，提出全镇统一的特色风貌建设引导，切实保障各村面貌的和谐统一；文化基础方面，重点对各村重要乡土文化和风俗进行归类和保留，加强城郊地区村民的社会归属感；社会基础方面，明确近期建设项目和建设时序，保障各村有序发展；民生目标方面，制定有弹性、多元化的经营方案，通过空间手段，落实村民需求，实现富裕目标。

2.4.2 强化国土管控，明确管控边界

结合国土空间规划提出的新任务和新要求，本次编制也探索出一定的创新内容。传导上位规划，明确农业空间、生态空间、建设空间和其他四类管控要素(图4)，并在村域层面划定永久基本农田保护红线、生态保护红线和村庄建设边界，实行刚性控制。除3条刚性控制线外，一般农业空间和一般生态空间在遵循相应管制条件下，可以进行适度产业开发和利用，体现规划管控方面的刚弹结合。

图4 国土管控要素

此外，在依照省指南提出的预留5%村庄建设用地作为留白指标的指导意见的基础上，进一步打破各村行政界线限制，在功能协同单元内，对各村留白用地进行统筹分配，保障带动乡村振兴发展的大型产业项目的空间落位。

2.4.3 创新编制图则，服务规划管理

由于村庄规划使用主体主要为村民和行政部门，其成果应更强调可操作性，对建设重点做出更细致的安排。以《同安区五显镇上厝村村庄建设规划(2019-2035)》为例，通过借鉴控制性详细规划中的图则管控思路，探索村庄规划的管理实施路径，即在各村庄规划编制的成果基础上，增加村庄居民点规划管控图则内容(图5)，明确村庄建设、公共与公用设施、历史文化保护、人口指标和人均建设指标等控制要素。同时，进一步明确近期重点建设项目，对建设时序和资金情况作详尽的安排，保障项目有序实施。

图5 村庄管控图则

3 结语

对厦门市同安区五显镇15个行政村展开的村庄规划实践，是在镇村统筹的规划视角下，对城郊地区的村庄规划编制进行的一次创新性探索，也是贯彻和落实国土空间规划体系和乡村振兴战略的一次规划尝试。以镇域行政边界为整体研究区域，提出基于全域、全要素思维的镇域统筹和村域实施的编制方法，能有效地平衡、优化城郊地区“城村”两种空间属性之间的利益关系和资源配置，也能更好地解决传统村庄规划战略性和指导性不足等问题。借此希望本次村庄规划编制的相关探索，可以为其它相似地区的村庄建设和发展提供参考和借鉴，推动村庄规划编制体系的进一步完善，更好地服务于乡村振兴战略。

图 片 来 源

图1～图5：作者自绘。