“以人为本”，贯穿法援法立法始终

本社记者 李天琪

只有身处于最黑暗的夜晚，才会更期盼最光明的清晨。

公平正义，比太阳还要光辉，虽然平日里忙于生计的人们不抬头看的话根本注意不到，但是它的存在对于陷入冰窟、坠入黑暗的人来说，这种温暖弥足珍贵。

“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，已经成为司法机关的座右铭，但这句话背后的含义，却蕴含着更大的能量。

萌芽：“从无到有”的蜕变

法律援助制度，在中国“起步晚、发展快”是公认的观点。可能有人会问：悠久灿烂的中华文明孕育了充满智慧的法制文化，难道就没有出现过具有法律援助特征的法律服务吗？确实，还真有，春秋时期郑国讼师邓析“与民之有讼者约，大狱一衣，小狱襦裤”，因其低廉的收费标准以及专为下层百姓服务的做法，被认为是我国历史上有关法律援助的最早实践。但这仅仅是古代知识分子基于道义而自发提供的一种原始的民间慈善行为，不具备任何制度化的特征。

事实上，不论在哪个国家，法律援助制度作为法治体系的重要组成部分，与法治的发展和律师制度的建设紧密相连。上世纪八九十年代，我国律师制度恢复后的迅速发展，给予了法律援助蓬勃生长的土壤。

“法律援助”在正式文件中被提及，那还是1993年的事，广州市司法局率先明确提出“建立法律援助制度”和“设立法律援助基金”，并于1995年2月率先成立全国第一个由政府批准设立的市一级法律援助中心，走在了全国探索法律援助实践的前列。1994年起，司法部开始推行法律援助的试点工作，从东部的北京、上海到中部的郑州、武汉再到西部的西宁、银川，全国多个城市纷纷开始了法律援助试点工作。

与此同时，在时任司法部部长肖扬的大力推动下，1996年刑事诉讼法修改及律师法立法工作，均开始将法律援助纳入其考量内容。有了前期的积累，1996年12月28日，中央编制办公室批复同意成立全额拨款的司法部法律援助中心。至此，中国历史上第一个专门负责法律援助工作的国家级机构正式诞生。肯定的是，若想发展好法律援助事业，离不开司法系统各部门的配合协作，更离不开国家层面的支持。

在制度层面，1996年修正后的刑事诉讼法第三十四条明确规定：对于特定人群，法院“可以”“应当”指定法律援助律师为其辩护。自此，拉开中国法律援助制度法制化的序幕。与此同时，同年审议的律师法，也在第六章以专章形式，对律师法律援助内容作了详细规定。

部门协作上，从1997年年底到2001年4月，司法部先后与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发多份通知，相继解决了法律援助机构在办理法律援助案件过程中与法院、检察院和公安局的工作衔接问题，为法律援助律师更好地提供法律援助服务创造了便利条件。

而对于法律援助制度产生极大推进作用，且成为我国法律援助发展史上标志的里程碑事件是，2003年7月21日，国务院发布《中华人民共和国法律援助条例》，以行政立法的形式将法律援助制度确定为一项国家制度。

>>“什么是法律援助？”“可以申请的主体有哪些？”此次立法均有涉及。李天琪制图

>>法律援助有哪些形式？李天琪制图

经历了“从无到有”的蜕变，“从有到优”成为法律援助制度下一阶段发展的重要命题。

提速：习近平总书记的高度重视

2011年十一届全国人大四次会议期间，针对法律援助制度供给不足的问题，王恒勤、刘玲等61名代表提出议案，建议制定法律援助法。对此，前期做了很多立法调研工作的司法部的态度非常积极，认为“法援法立法条件成熟，可纳入立法规划”。不过，当时的全国人大内司委认为，刑事诉讼法、律师法已经对法律援助作了规定，全国人大常委会正在审议的刑事诉讼法修正案草案进一步扩大了法律援助的范围。国务院已于2003年颁布了法律援助条例。当前的主要工作应着重于贯彻落实条例规定，健全完善工作机制，积累实践经验，更好地发挥法律援助在维护公民合法权益、促进社会公平正义中的作用，待条件成熟时再考虑制定法律援助法。

然而，2018年9月7日，全国人大公布的《十三届全国人大常委会立法规划》，还是将制定法律援助法纳入本届人大常委会的立法规划。自2019年年底开始，全国人大常委会开始紧锣密鼓地推进法律援助立法，并于2021年8月20日正式审议通过了法律援助法。

从2011年的“时机不成熟”，到2018年纳入全国人大立法规划，这期间到底发生了什么？

“对于法律援助制度的完善，习近平总书记一直高度关切。”中国政法大学国家法律援助研究院院长吴宏耀如是告诉记者。

早在2013年，习近平总书记就提出了“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求。2013年2月23日下午，中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习。习近平总书记在主持学习时指出，全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。习近平强调，我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难的问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。司法工作者要密切联系群众，规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。

“切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”，是习近平总书记关切的法律实施问题。“在全民推进依法治国进程中，习近平总书记对法律援助工作高度重视，多次对法律援助工作作出了重要指示。”吴宏耀说。

例如，2014年1月，习近平在中央政法工作会议上再次重申：“要重点解决好损害群众权益的突出问题，……决不允许让普通群众打不起官司。”2014年4月21日，习近平在听取司法部工作汇报后，专门就法律援助工作作出重要指示：“要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设。”

“习近平总书记对法律援助的思考由来已久。早在在法治浙江建设过程中，习近平总书记就非常关注法律援助问题。”吴宏耀介绍说，“2005年8月15日，习近平视察安吉县法律援助中心时指出：‘法律援助是创造公平环境的一个重要举措，全省要做好扩大覆盖面的工作，打好基础，充实人员，提供必要的经费。’2006年，习近平在余杭区调研‘法治浙江’建设时再次强调：‘各地要高度重视法律援助工作，加快建设农村法律援助体系，健全机构，组织队伍，规范操作。并通过政府和社会捐助等多种渠道，建立法律援助经费保障机制，确保让每一位群众遇到矛盾时先去调解，调解不成也愿意打官司、懂得打官司、打得起官司，信得了打官司的最终结果。’”

>>吴宏耀教授 受访者供图

核心：从“给予”到“需求”的观念转变

在安吉县法律援助中心调研时，习近平就法律援助服务问了五个问题。其中，第三个问题是“针对社会百姓需求，法律援助的社会适应度怎么样？”吴宏耀认为，这个问题鲜明地体现了习近平总书记以人民为中心的发展思想。

“在相当长一段时间里，甚至现在还有很多人认为，法律援助是自上而下的‘馈赠’，因为是免费的嘛。但是，很少有人站在老百姓的立场上自下而上地考量审视法律援助制度的真正意义和内在要求。事实上，法律援助制度的发展需要逐步从管理者、提供者视角（‘我提供了什么样的免费服务’）转向需求者视角，认真研究‘我们提供的法律援助服务究竟是不是老百姓真正需要的？’”吴宏耀认为，法律援助是一项面向经济困难群众的法律服务，因此，必须以老百姓的现实需求为导向，才能真正发挥其制度功能。

在习近平总书记高度重视下，完善法律援助制度开始上升为党和国家的具体改革任务。2013年11月，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第九部分“推进法治中国建设”标题下，作为“完善人权司法保障制度”的具体要求之一，明确提出了“完善法律援助制度”的改革任务。2014年10月，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第五部分“增强全民法治观念，推进法治社会建设”中，进一步指出：“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”

根据十八届三中全会、四中全会的要求，2015年5月21日，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》。会议再次重申：“法律援助工作是一项重要的民生工程，要把维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点，紧紧围绕人民群众实际需要，积极提供优质高效的法律援助服务，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。要适应困难群众的民生需求，降低门槛，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题。要注重发挥法律援助在人权司法保障中的作用，加强刑事法律援助工作，保障当事人合法权益。要通过法律援助将涉及困难群体的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，有效化解社会矛盾，维护和谐稳定。各级党委和政府要高度重视法律援助工作，不断提高法律援助工作水平。”

“‘围绕人民群众实际需要’‘适应民生需求’，需要我们转变观念，更多地从需求方而不是管理方思考法律援助制度的发展问题……”吴宏耀敏锐地注意到了上述政策变化。之后，2018年的一次国际法律援助交流活动，再次让他意识到了必须从“需求”角度重新审视我国法律援助制度的发展。

2018年5月，越南司法部法律援助局副局长瞿秋英（Cu Thu Anh）带领越南法律援助考察团来华访问。在交流中，“喜欢拿统计数据说事儿的我们，依‘惯例’，介绍了每年‘援助了多少人，办了多少件案子’。出乎我们意料的是，对方对这些数字并不‘感冒’。的确我们人口基数大，随便拿出个数字在很多国家眼里，都是很‘吓人’的。当时，瞿副局长提出了这样一个问题：中国法律援助服务需求有多大？对方看我们不太理解，继续解释说：‘你们法律援助的需求有多大，现在的法律援助服务能不能满足这些需求？’”吴宏耀回忆说。

“刚开始，我们还以为是翻译把问题翻译错了，实在没搞懂对方说的需求到底是什么意思。不过，事后在我们去安吉调研时，才意识到，这不正是习近平总书记当时所关心的‘法律援助服务适应度如何’问题吗？”

这件事对吴宏耀等人甚有启发：“以往的调研中，基本未涉及这方面的问题；大家更多关注的是我们做了哪些工作、提供了哪些服务、服务了多少人。可是，一个服务的供给者倘若只一味地考虑输出，而不考虑服务需求者的真实需要，从逻辑上也说不通的。因此，必须转变观念，通过供给侧改革，紧紧‘围绕人民群众的实际需要’，把法律援助服务开展到人民群众的心坎里去！”

>>2011年至2018年法律援助大事记主要时间轴 李天琪制图

传递：“以人为本”价值观

法律援助法纳入十三届全国人大常委会立法规划后，具体由全国人大监察和司法委员会牵头组织起草，并列入2020年度立法工作计划初次审议项目。2018年10月，监察和司法委员会启动立法工作，研究制定起草工作实施方案，组织成立起草工作领导小组，下设办公室和工作专班。

2019年6月，根据实施方案要求，司法部向监察和司法委员会提交草案建议稿后，监察和司法委员会将草案建议稿印发中央编办、全国人大常委会法工委、国务院相关部门、最高人民法院、最高人民检察院、全国律协等有关单位征求意见。结合前期立法调研、会议研究等工作成果，于2019年年底形成了草案征求意见稿初稿，并经再次征求有关单位意见，反复研究修改，形成了草案征求意见稿。

前后经历三次审议，法律援助法在立法过程中，有哪些显著的变化，又针对哪些问题产生过较大的争论呢？

审议过程中，扩大法律援助范围成为代表委员关注的重点。草案初审时，有委员表示，虽然（初审稿）现在规定的范围，应该说是很大的进步，值得肯定。但认为还不够，应在立法中，将当前按照最高人民法院和司法部统一部署，在全国范围内已试点实行刑事案件律师辩护全覆盖工作吸纳进去，为维护被告人合法权益提供制度保障，建议再增加：“其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”

也有代表提出，宜将单位犯罪、刑事案件的未成年被害人及特殊民事案件未成年当事人、劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项，纳入法律援助补充事项。

针对这一问题，吴宏耀有着他的理解：“在立法调研过程中，我们发现，2015年中办、国办《关于完善法律援助制度的意见》以来，很多地方的法律援助范围都扩大了。因此，一些地方的同志拿到刚通过的法律援助法后，感慨地说，法援法规定的法定援助事项范围还没有他们现在规定的范围大。就法律援助的范围而言，是不是越大越好呢？从人们朴素的正义感来看，免费的国家援助，当然越多越好、覆盖的范围越大越好。不过，这是一个误区！国家立法关注的是‘适应困难群众的民生需求’，关心的是与人民群众生活密切相关的基本问题；国家立法设定的是国家标准，强调的是重点问题、关键需要。至于地方，则可以根据当地经济社会发展情况，适度放宽法律援助的范围。法律援助法是最低限度的国家标准，既然写进立法，就一定要实现，而不能说仅仅北京上海能做到，青海西藏也要能做到才可以。”

因此，吴宏耀对待法律援助适用范围问题，一直持一种理性谨慎的态度。他认为，作为国家基本公共服务事项之一，法律援助服务的范围不是越大越好；相反，要“量力而行，尽力而为”：在援助范围的界定上，要量力而行，要“均衡全国各地实践的能力圈定范围”；但是，对于法定援助事项，则要尽力而为，“既然写进了立法，就要尽全力去保障更广大人民群众能够更方便地获得更高质量的法律援助服务”。

“在基本公共法律服务建设中，不是说给的越多越好；经济有上行期也有下行期，法律援助的事项范围大小，必须要经过必要的风险评估，将其控制在地方财政承受范围内。”吴宏耀说。

除了援助范围问题，针对法律援助申请人的经济困难状况证明问题，也成为起草过程中很大的争议点。有代表总结实践中的证明难题的特点主要有：一是经济困难标准的概念很不明确；二是经济困难标准过于严苛；三是经济困难审查繁杂、耗费时间，申请人的体验较差。为了解决这一问题，有人建议一方面坚持采取授权性规定，赋权于各地政府以结合实际区别对待；另一方面，对于已经持有低收入家庭、社会救济、救助等贫困证明的，应自动视为经济困难，以保障及时提供法律援助。

吴宏耀比较认可法律援助法的立法思路：“此次立法，最大的亮点之一就是降低了申请人获得法律援助的难度。在申请程序上，公民申请法律援助从原来的‘证明审查制’变为‘说明核查制’，是从方便群众作出的立法设计。从‘证’到‘说’，从‘审’到‘核’，两字变化的背后体现出极大的便民性。前来申请法律援助的老百姓往往是缺乏法律知识、最需要予以保护的一类群体，如果还要让他们拿这个证明拿那个材料，表面上看是严格执法、态度严谨，究其实，却背离法律援助服务的‘初心’。”

“降低老百姓获得法律援助的难度，口头或书面如实说明自己的经济状况即可，法援机构工作人员再履行核实之职，核查也要建立在信任的基础上。通过信息共享系统核查不到、通过其他核查途径核查成本太大怎么办？立法规定，让老百姓自己写个承诺予以保证就行。有人担心，这样规定可能会让人钻立法的空子。其实，法律就申请人规定了很严厉的法律责任。如果申请人说谎或以欺骗的方式骗取法律援助，立法规定了行政罚款等相应法律责任。整体而言，立法简化了申请程序和要求，极大地方便了法律援助的获得。”

不论是扩大法律援助范围，还是降低证明难度，在吴宏耀看来，其实都是立法背后“以人为本”“以人民为中心”的思想在推动。

正如全国人大监察和司法委员会副主任委员张苏军在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上所作的法援法（草案）说明，法律援助工作是体现以人民为中心的发展思想，切实维护人民群众合法权益的一项重要民生工程。

“理解一部立法，必须首先理解它的政治意义和法治意义。法律援助法的政治意义在于以人民为中心，这也是我们社会主义法律制度与西方法律制度最大的不同。共享发展理念，不仅仅是经济层面，还包括法治领域，法治的发展要惠及每一个人。在现代法治社会，一个完备的法律服务体系，必然要求构建完备的法律援助制度。我们经常讲木桶理论，法律援助就像木桶的那块短板，短板提高了，法治成果才能惠及更多的民众。”

法律援助法的具体条文，蕴含并传递了这种“以人民为中心”的法律价值观。

草案初审时，陈国民、吕世明等委员纷纷指出，出于尊重，应将草案中“盲、聋、哑”表述修改为“视力、听力、言语残疾”；并指出，“精神病人”表述的不妥。这一观点被二次审议稿所采纳。

在吴宏耀看来，此次立法弘扬了一种立法价值导向：“透过法律援助立法，我们能清晰地感知到国家、社会在鼓励什么、提倡什么，它代表的是一种导向性的社会价值观。英烈问题、见义勇为问题，这些案件在法律援助服务总量中所占比例很小，但是，立法将此类援助事项规定为不需要进行经济困难审查的事项，体现的是重视、是价值导向。同时，立法也通过相关规定体现了要反对什么、禁止什么。比如家暴问题。这些案件一旦发生了，家庭暴力的受害人前来申请法律援助，不受经济困难条件的限制，来一件办一件。对于这些援助事项，立法不要求申请人必须符合经济困难条件，就是当事人开着宝马车来，也要给他办，而且还要办好、配置优质的律师资源。法律援助服务要引导社会正能量，这是我们立法的一大创新。”

“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这句话在法律援助法公布实施之后，立法的十足诚意有没有让你读出什么新意？这项惠及广大人民群众的民生工程今后将如何更好地开展，相信大家同记者一样，充满期待……