法援法，助力刑事案件辩护全覆盖

本社记者 李天琪

近年来，在新一轮司法体制改革的推动下，围绕法律援助条例和2012年刑事诉讼法修订对刑事法律援助的完善，《关于完善法律援助制度的意见》《关于开展法律援助值班律师工作的意见》《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》等文件相继出台，刑事法律援助制度的进一步完善取得了积极成效。

刑事法律援助在个案中的意义何在？实践中取得哪些成效？专家认为今后实施中还要重点开展哪些保障措施……别急，我们一一道来。

“莫小看每一起法援案件”

2003年4月19日，福建省宁德市柘荣县福基岗村一位村民到石楼坪山采茶，发现一具女尸，尸体被发现时已被砍成了7块。女被害人的前男友缪新华因在被害人失踪前曾去其娘家偶遇过她，两人打照面间，被害人客套的一句“晚上再说”，而被警方怀疑具有作案嫌疑。同时，缪新华的父亲缪德树、叔叔缪进加和两个弟弟缪新容、缪新光相继被公安机关刑事拘留，警方怀疑同住一个屋檐下的他们参与了分尸和抛尸。

2004年10月18日，宁德市中级人民法院作出一审判决，以故意杀人罪判处缪新华死刑、剥夺政治权利终身，以包庇罪分别判处缪德树、缪新容、缪新光、缪进加有期徒刑4年、3年、2年和2年。

>>2017年7月28日，福建省高院在南平市建阳区人民法院开庭宣判，再审改判原审被告人缪新华等五人无罪。尚权律师事务所毛立新等8名律师和著名刑辩律师、中国政法大学教授顾永忠、福州律师詹晚春一起，联袂出庭为5名原审被告人辩护。资料图

缪家五口人上诉后，福建省高级人民法院以“原判事实不清、证据不足”为由，裁定撤销原判、发回重审。宁德市中级人民法院重审后，再次以故意杀人罪判处缪新华死刑、剥夺政治权利终身，以包庇罪分别判处缪德树、缪新容、缪新光、缪进加有期徒刑8年、6年、3年和3年。

缪家五口人再次提起上诉。2006年4月21日，福建省高级人民法院改判缪新华死刑，缓期二年执行；驳回其他四人的上诉，维持原判。

2016年1月15日，北京市尚权律师事务所毛立新律师收到缪新容的求助信。看完信的毛立新拨通了刑满释放的缪新容的电话，要求其提供案件相关材料。

有了初步判断后，毛立新决定援助此案，推动平反，并取得律师事务所几名合伙人的一致同意，决定为其无偿提供法律帮助。

在向毛立新求助期间，缪新容也向中国政法大学顾永忠教授求助，并得到了他的关注。于是，毛立新联系了顾永忠及给缪新华二审提供法律援助的詹晚春律师，邀请二人与尚权律师一同代理此案申诉。

经过十名律师团成员的不懈努力，2017年7月，福建省高院作出再审决定，并于7月28日开庭审理了该案。一个半月后作出再审判决：撤销原一、二审判决，宣告原告缪新华等原审五被告人无罪。

“缪新华的案子，虽不是典型意义的也就是政府指派的法律援助案例，但它一定程度反映出法律援助对于真正需要法律帮助的困境人群意义所在。”多年后，顾永忠再次回忆起这个案子时，如是对记者说。

审判是诉讼的最后一个环节，也是实现司法公正的最后一道防线。一段时间以来，相继出现的刑事冤错案给司法审判带来前所未有的挑战。虽然事后的无罪判决彰显了司法机关尤其是人民法院对有错必纠和“以事实为依据，以法律为准绳”基本原则的坚守，但为避免做事后诸葛亮，更应注重防患于未然，坚守底线，依法公正审判。

针对如何防范冤错案的问题，中国政法大学终身教授陈光中曾提出三点建议：第一，贯彻非法证据排除规则；第二，增强律师有效辩护；第三，坚持疑罪从无原则。

在防范冤错案上，相信没人会否定充分发挥辩护律师作用的重要性。根据刑事诉讼法相关规定，辩护人的责任是根据事实和法律，提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益。而对于因客观原因请不起律师的当事人，优质的刑事辩护更难能可贵，不至于让他们在刑事诉讼程序中孤立无援。

如果还有人想质疑法律援助律师在个案中发挥光热的重要作用，那就再看看赵作海案吧。尤其是该案的一审辩护人胡泓强仅仅是一位刚进入法律援助中心的年轻律师，但在辩护中却发挥了“指出案中证明被害人身份的证据存在重大疑问，不足以定案”的巨大能量。他虽是法院指定的一名法援律师，但是由他的表现而引发的“法律援助如何成为实质性援助”的思考，波及整个司法理论界与实务界……

>>据统计，2018年全国办理刑事法律援助案件473852件，较2003年增加近6倍。李天琪制图

刑事法律援助之“北京模式”

“‘十三五’期间是公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度不断完善的五年，也是为亿万百姓带来更多安全感、获得感、幸福感的五年，更是北京市刑事法律援助工作实现跨越式发展的五年。北京市刑事法律援助工作在司法体制改革中获得强大发展动力，为维护司法公正和法律正确实施作出了积极贡献。”北京市司法局贾秋美处长对记者说。

众所周知，刑事法律援助关系到受援人人身自由、基本人权，是法律援助工作的重要组成部分。近年来，北京市司法行政机关、法律援助机构严格落实刑事诉讼法、法律援助条例、北京市法律援助条例等法律法规，落实通知辩护制度和法律援助值班律师制度，实施刑事案件律师辩护全覆盖，不断提升刑事辩护质量，刑事法律援助工作得到不断发展和完善，犯罪嫌人、被告人辩护权得到有效保障。

通过数据对比，更为直观，2016年，北京市为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护案件为4443件。2017年9月，司法部会同最高人民法院部署在北京等8个省（市）开展刑事案件律师辩护全覆盖试点。“该政策当年即释放出较为明显的改革红利，为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护案件达到7084件，同比增长达59.45%；提供值班律师法律帮助5339件次。”

2018年10月26日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》，通知辩护制度进一步巩固，刑事案件律师辩护全覆盖试点政策红利进一步释放，全年为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护案件为10025件，同比增长41.52%。提供值班律师法律帮助15359件次。

2019年，试点政策保持平稳，为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护案件为10547件，同比增长5.19%。提供值班律师法律帮助20163件次。

2020年，因受疫情影响，为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护案件为7731件，仍高于2017年水平。提供值班律师法律帮助19070件次。

近年来，北京市刑事法律援助不断改革、完善，构建了法律援助值班律师“北京模式”，全面推行刑事案件律师辩护全覆盖，取得了良好效果。具体是如何开展的呢？

>>吴宏耀认为，可以通过合同聘任制方式招募律师，为其提供就业保障和职业发展前景，鼓励其在律师资源匮乏地区，专职提供法律援助服务。这种做法也被他形象地称作“年轻律师的摇篮、平稳期律师的归宿”。李天琪制图

在全面落实通知辩护和刑事案件律师辩护全覆盖制度上，首先，对于没有委托辩护人的刑事审判案件实施兜底保障。对适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，法院通知法律援助机构指派律师为其提供辩护的，法律援助机构不进行审查，径直作出援助决定。其次，优化法律援助案件办理流程。通知辩护案件指派时间由3个工作日提速为实时指派，特别紧急的实行先行指派，刑事法律援助案件工作效率大大提高。为提升办案效率，部分看守所开辟绿色通道，保障法律援助律师优先会见。最后，完善对未获得法律援助的救济。二审法院发现一审法院未履行通知辩护职责，导致被告人审判期间未获得律师辩护的，发回原审法院重审，从制度上保证法院依法履行通知辩护职责有效落实。被告人拒绝法律援助机构指派的律师为其辩护，法院准许的，应当将被告人明确拒绝律师辩护的书面材料附卷。

为调动律师参与法律援助的积极性，北京市还提高案件补贴标准。2018年，综合考虑北京市经济发展水平、市区两级财力匹配以及相关省市补贴标准等因素，重新修订了《北京市法律援助补贴办法》，提高了法律援助律师办案补贴标准，其中规定刑事审判阶段每件补贴3250元，增幅62.5%，可能判处死刑、无期徒刑案件以及死刑复核案件每件补贴3850元，增幅92.5%；大幅提高值班律师补贴，由每个工作日150元提高到500元。

与此同时，为强化刑事法律援助案件质量监管，北京市司法局先后出台文件，明确规定刑事、民事、行政等案件关键环节的办理程序与标准，依据案件办理程序及标准，进一步完善和细化民事、刑事、行政法律援助案件质量的评估指标，形成涵盖全部案件类型的质量评估标准。

在法律援助机构内部质量管理上，北京市司法局要求法律援助机构在办案人员筛选、案件办理、结案各环节加强监管。如在案件办理过程中，采取参与旁听庭审、要求办案律师报告办理进程等方式，开展办案质量监督；在结案后，开展案件质量同行评估，通过向受援人回访、向司法机关询问意见等，开展案件回访。

“需要更多律师力量的参与”

顾永忠向记者介绍：“刑事法律援助制度刚刚建立时，法定法律援助的对象只限于自己没有委托辩护人的未成年被告人和盲、聋、哑被告人以及可能被判处死刑的被告人，但都限于审判阶段。”

“虽然2003年法律援助条例对刑事法律援助的范围在刑事诉讼法规定的基础上有所扩大，即犯罪嫌疑人在侦查阶段因经济困难没有聘请律师、公诉案件的被害人因经济困难没有委托诉讼代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助。但在实践中，由于各方面原因实际申请并被提供法律援助的案件数量有限。”据有关统计，2003年全国共办理刑事法律援助案件67807件。

“2012年刑事诉讼法第二次修改，大大扩展了法定法律援助的范围，在原有三类人基础上又增加了尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人和可能被判处无期徒刑的人，并且提供法律援助不限于审判阶段，一直延伸到侦查阶段和审查起诉阶段。不仅如此，还明确规定不符合法定法律援助条件的当事人，也可向法律援助机构申请法律援助。经审查，符合法律援助条件的应当提供法律援助。”

此举大大增加了刑事法律援助的数量。据统计，2018年全国办理刑事法律援助案件473852件，较2003年增加近6倍。

“更值得关注的是，2018年10月刑事诉讼法第三次修改后，根据刑事诉讼法第三十六条的规定，犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中如果没有律师为其辩护，就应当获得值班律师的法律帮助，如此一来就可实现刑事案件律师辩护与法律帮助全覆盖。”这意味着刑事法律援助的范围进一步扩大，已经覆盖到所有犯罪嫌疑人和被告人。

以上规定对刑事法律援助的需求大大增加。据顾永忠介绍，过去一般认为我国刑事案件律师辩护率在30%左右，但2018年10月修改后的刑事诉讼法实施以来，律师参与刑事诉讼的人数大量增加，特别是认罪认罚从宽制度的全面施行，除了正常的律师辩护外，绝大多数案件都有值班律师参与其中，为犯罪嫌疑人提供法律帮助。

据最高人民检察院统计，2019年1月至2020年8月，全国检察机关在适用认罪认罚从宽制度办理案件中，值班律师为犯罪嫌疑人提供法律帮助124.6万人次。需要指出的是，这段时间正值新冠肺炎疫情暴发，受疫情影响，案件数量有所减少。“一旦恢复正常，案件势必更多，对律师包括值班律师的需求也将随之增加。”顾永忠说。

与此同时，自2017年以来，最高人民法院与司法部联合下文，先在部分地区，后又于2019年开始在全国范围，开展刑事案件（审判阶段）律师辩护全覆盖试点，也大大增加了对法律援助律师的需求。

顾永忠也于2019年11至12月间受法律援助机构指派，办理了两起刑事法律援助案件。这是两起二审上诉案件，两名上诉人原本并不符合法定法律援助条件，但因属于刑事案件律师辩护全覆盖的案件范围，故而顾永忠被指派为法援律师，为上诉人提供辩护。

“真正实现刑事案件律师辩护全覆盖，主要还是要靠法律援助。”顾永忠表示，“当事人获得律师帮助的来源无非就是两个：一个是花钱委托，一个是没钱或者不委托，走法律援助途径。像美国、欧洲等的发达国家，真正拿钱委托律师的案件也只占到全部案件的30%～40%，剩下60%甚至70%都走法律援助。”

“刑事案件律师辩护全覆盖已纳入《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个改革纲要（2019—2023）》，明确要求‘进一步支持刑事案件律师辩护全覆盖试点，完善工作衔接机制’。可以想见，这项改革的深入开展势必要求更多的律师参与。”顾永忠说。

“如何保障人员问题”

人们将完善的刑事辩护法律援助制度认为是社会走向文明、法治的重要标志。毫无疑问，帮助困难群众达到程序性上“法律面前人人平等”，从而实现实体公平正义，能极大程度避免社会冲突和动荡，减少不和谐因素，实现社会和平稳定。这项工作的顺利开展，离不开经费的支持，更离不开人员的配备。

法律援助法初审阶段，全国人大常委会委员罗毅在分组发言时表示，有关部门应该以此次法律援助立法为契机，指导地方特别是中西部欠发达地区在降低服务门槛、扩大法律援助范围、丰富法律援助服务形式、做好法律援助值班律师工作、规范和完善法律援助补贴机制、法律援助队伍建设等各方面，加大工作力度。

他指出：“目前在中西部、中南部欠发达地区执业律师比较缺乏，值班律师根本就值不了班，补贴经费远远满足不了办案成本的需要，应付的情况也是存在的。通过这些办法，努力为困难群众和特殊案件的当事人提供更加便捷、优质的法律援助服务。”

其实不论是全面推行刑事案件律师辩护全覆盖，还是法律援助法的立法及实施，需要大力解决人员保障问题，这也是近年来学界一直呼吁的问题之一。中国政法大学国家法律援助研究院2018年赴全国多地调研时就发现，律师资源分布不均匀是普遍现象，并非仅仅是东西配置不均衡。吴宏耀院长告诉记者，在法律服务市场中，律师资源的地理分布永远是与经济社会发展状况呈正相关关系。而且，这并不是我们国家独有的特点，全世界都如此。

吴宏耀有一个特殊的理论：“法律援助就是要以制度化的方式就律师资源进行逆市场化配置。”通过构建相应的法律制度，鼓励律师资源向经济欠发达地区流动。“可以以省级为单位，通过合同聘任制方式招募律师，为其提供就业保障和职业发展前景，鼓励其在律师资源匮乏地区，专职提供法律援助服务；服务一定年限后，为其提供必要的再就业机会。”

通过这种方法，吴宏耀认为可以吸引两类群体——“有能力但没案源的青年律师”以及“缺乏稳定案源和收入的中年律师”。这种做法也被他形象地称作“年轻律师的摇篮、平稳期律师的归宿”。“实践中，我们一直在强调人员保障问题，现在也写进了立法，但怎样来探索跨区域流动机制，还需要进一步探索。立法只规定了大的制度框架，至于在此制度框架下如何去落地落实还有待实践探索和推进。”

不仅要让更多的律师加入这项事业，更要吸纳优秀的律师参与进来。吴宏耀发现，很多优秀的、已经有一定社会声誉的律师虽然有办理法律援助案件的意愿，但缺乏公开的途径，参与渠道不畅通。

吴宏耀说：“顾永忠、毛立新办缪新华的案子，没有收当事人一分钱，但不是通过法律援助机构走法援途径，而是律师的公益服务。下一步，如何通过制度化的方式，让更多优秀律师能够积极参与到法援工作中来，我们的律协、司法行政主管部门应该做一些积极探索。比如，可以把每年法律援助服务的时长、质量作为评优评先的依据，激励他们自觉自愿地从事法律援助服务。我们现在的法律援助服务和律师法律服务市场是彼此割裂的两个领域，应该通过制度建设打通这两个领域。年轻律师可以通过法律援助来锻炼自己，有一定成就的律师可以通过法律援助获得社会荣誉感。”尤其是，在评选优秀律师、优秀律所时，应当将律师的公益服务作为一个结构性要素。学校在评选三好学生时，都要全面考察德智体美劳，优秀律师、优秀律所当然也要看考察其回馈社会、服务社会的贡献度。

有人说法官、检察官、律师办案，不只是一个个孤立的案件，而是千千万万个当事人及其家庭的命运，在刑事法律援助案件中，这种悲壮感只有更甚……毋庸讳言，法律援助的质量工程需要精心设计、层层把关，提升之路无法一蹴而就，更不能止步不前。