先行一步，地方法援探索走量更走心

本社记者 李天琪

有人说，一个国家最优质的公共产品，不是法律，而是良法善治的法治。从这个角度来说，关乎民生工程的法律援助法，不仅是完善国家法治、提高国家法治文明水平的标志性法律，也是一个国家司法文明程度的重要标志。

法援：走量更要走心

党的十八届三中全会明确把完善法律援助制度作为“完善人权司法保障制度”的重要组成部分，提上了改革的议事日程。自此，我们的“法援成绩单”年年成绩喜人。

2013年以来，全国法律援助机构共组织办理了法律援助案件1289万多件，提供法律咨询6540万人次，受援人达到了1376万人次。

最新的数据中，2020年，全国法律援助机构共办结法律援助案件近140万件，受援人达216万余人次，接待群众咨询近1500万人次。全国律师办理法律援助案件94万多件，为人民群众免费提供公益法律服务超过110万件。其中，值班律师提供法律咨询近57万人次，办理法律援助案件达74万余件，参与办理认罪认罚从宽案件68万余件。

也是这一年，全国法律援助机构共办理农民工法援案件48万余件，为53万余人次农民工提供了法律援助服务。全国法律援助机构共办理未成年人法援案件11万余件，为12万余人次未成年人提供了法律援助服务。

从2003年国务院发布法律援助条例，到2015年中办、国办印发《关于完善法律援助制度的意见》；从2012年司法部着手开展法律援助立法工作调研，到2021年8月20日十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过法律援助法，一步步走来，多年的实践经验让我们逐步了解到，法律援助不仅仅是在保障贫穷底层人民的诉讼权利，更是以实现其实体上平等权利为根本目的。

同样，随着经济社会的发展，我们也慢慢发现，平等、人权观念的内容不断发生变化，法治国家的法律援助观念及内容也逐渐开始遵循新的发展规律。如从最初的优先保证刑事被告人的法律援助权利，发展到更为广泛的民事、行政法律援助；由实现程序公正的目标，发展到以保障弱势群体实现实质平等为目标；从注重比较狭窄的诉讼领域的法律援助，发展到更加广泛的非诉讼领域的法律帮助。

此次立法在法律援助服务质量提升上，抓住了满足人民群众“获得感”的核心要素，多措并举，保障法援工作开展得“走量”更“走心”。

中国政法大学国家法律援助研究院院长吴宏耀教授一直强调，法律援助服务不是单方受益的慈善行为，相反，法律援助服务直接关系着受援人的相关诉讼权利和实体权利，“草草应付、敷衍了事，就是在害人”。因此，对于受援人而言，法律援助服务尽管是无偿的，但是如果服务没有质量，就会给受援人造成难以挽回的伤害。因此，法律援助服务不能只盯着数量，还必须持续提高法律援助服务的质量。“费力援助10个人，不如把5个人援助好。如果超过承载负荷，服务的人多了，服务质量难以保证，老百姓还怎么信得过法律援助？”

质量是法律援助服务可持续发展的生命线。吴宏耀曾经遇到这样一个案例：在一起遗嘱继承咨询中，法律援助律师学艺不精，只注意到遗嘱形式合法，而忽视了遗嘱人对于房产是否享有完整的处分权问题。试想，如果是你，在之后的遗产纠纷中，你还会相信法律援助吗？

>>2020年全国法律援助机构办结法律援助案件情况 李天琪制图

因此，在他看来：所谓获得感，首先是质量。高质量的法律援助服务，才是真正满足人民群众法律援助需要的核心和关键。

值得肯定的是，此次立法中，我们看到了很多有益法援服务质量提高之举：对可能被判处无期徒刑、死刑的人以及死刑复核案件的被告人，要求应当指派具有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人；对法律援助人员进行培训；综合运用庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施，加强对法律援助人员过程性监督；引入第三方评估作定期质量考核；案件办理、质量考核等情况要求信息公开；追究怠于行使职责的律师的责任……

有了立法的明文规定、保驾护航，相信接下来的法律援助工作定能高质量开展，困难群众一定能享受到更优质的法律援助服务。不过，可能很多人不知道的是，先于立法，近几年，全国一部分省（区、市）早已开始了能动性创新实践，并取得了不少瞩目的成绩。

山东：“应援尽援、应援优援”

在大家还在针对“此次立法是否应该继续扩大法律援助事项范围”问题进行激烈讨论时，山东省早在2015年就已修改了本省法律援助条例，全面取消了事项范围限制，将经济困难作为申请法律援助的唯一条件。同时还将经济困难标准提升到低保标准的2倍以内，进一步降低了法律援助门槛。不要小瞧这一变化，它使全省法律援助覆盖人群从过去的3.6%扩大到现在的6.1%，让这一制度得以造福更多的人群。

山东省还大力推行刑事案件律师辩护全覆盖工作，全省2018年至2020年受理法律援助案件分别为106871件、135844件和175193件，案件年均增幅达到27%以上。案件数量的大幅增长，并没有降低山东省对案件质量的标准要求，各级法律援助机构始终把案件质量管控，作为工作的重中之重，抓好部署并落实。

在了解其一系列保质举措后，记者发现山东法律援助已形成了服务流程标准化、承办环节规范化、归档目录模板化、建立监管立体化的质量管控体系，帮助其实现了从应援尽援到应援优援的飞跃。

>>哪些力量可以参与法律援助服务？李天琪制图

众所周知，考核检查是提升工作水平的有力抓手。为此，山东省探索形成了“5+1”架构的考核体系，不断完善的考核体系已成为山东法律援助工作“保质提质”的“最佳利器”。

据了解，山东法律援助工作已经连续十年纳入全省社会治安综合治理（平安山东建设）考核内容，山东省司法厅针对考核要求认真制定考核标准，将法律援助案件质量评估纳入考核内容，提升案件质量在考核中所占的比重，通过考核查漏补缺，把功夫下在平时，扎实做好日常工作和基础工作，对法律援助事业发展和法律援助案件质量的提高都起到了很好的推动作用。

此次立法，我们看到了对于定期开展专业质量评估的重视，山东省在法援工作开展中对此早有涉及，甚至更加细致。

为将评估工作置于重要位置，保证其专业性，山东省司法厅专门成立了案件质量评估工作领导小组（评估专家委员会），负责案件质量评估工作的落实、督促和检查。并建立了省级法律援助案件质量同行评估专家库，严格按照执业十年以上、积极参加法律援助工作、具有丰富办案经验和良好社会声誉、未受过行政处罚和行业处分的条件等标准，从省直和具有较好社会影响力的市级律师事务所中，根据各位律师专业特长，按照民事、刑事进行分组，遴选出16名执业律师入库。

在规范化、标准化建设上，山东省注重建章立制，抓关键环节，进一步细化各项标准。2018年8月，山东省正式出台了《山东省地方标准——法律援助服务标准》，从基本原则、监督检查、考核评估、投诉处理、满意度调查、服务改进六个方面对“服务质量控制”提出了明确要求，进一步细化了管理标准，确保受援人无差别地获得高质量的法律援助服务。服务标准就同行评估工作的责任主体、同行评估委员会及同行评估专家库的设立、评估活动的开展、评估等级标准、评估结果使用等，也作出了明确规定，保障了案件评估工作规范有序进行。同时，山东省司法厅与山东省档案局联合出台了《山东省法律援助业务档案管理办法》，统一了交卷归档时间、分类与编号、归档范围、整理方法及卷宗封面等内容，实现全省法律援助案件卷宗由表及里规范统一。

如何抓住法援工作质量评估的关键点？

山东省司法厅副厅长李端卫向记者介绍：“法律援助案件质量评估是指对案件全过程的总体质量评价，包括受理阶段、承办阶段、结案归档阶段。如何科学设定评估标准，直接影响到质量评估的实效。”

山东省司法厅先后制定了《民事案件质量评估评分表》《刑事案件质量评估评分表》，对法律援助案件从受理、承办到结案归档进行全程评分。其中，受理阶段主要评估法律援助机构的工作质量，评查受理、审查、审批、指派材料是否齐全，是否符合要求；承办阶段主要评估承办人员的办案质量，按办案过程，从程序和实体两个方面予以总体评价；结案归档阶段主要评估法律援助机构对案件的跟踪监督情况和结案卷宗的整理装订情况。

“评估重点放在案件的具体承办阶段，该阶段评分标准设定更加具体、细化，既有客观判定要素，也有主观认定指标；既体现了质量要求，又结合了工作实际，具有较强的针对性和可操作性。”李端卫表示。

与此同时，为了让这项工作开展得更好，2017年，山东省司法厅借鉴司法部法律援助中心网上评估的方式，在全国率先开展省级法律援助案件质量网上同行评估。这种网上评估的方式更加灵活，可以聘请更多的评审律师，抽取更多的案卷，对案件进行更深入细致的评审，受到了评审专家的一致好评，取得了很好的效果。坚持问题导向，有效确保了山东省法律援助案件质量长期在高位运行。

昆明：“范围全铺开，保量更高质”

>>“12348”是司法行政面向社会提供免费法律咨询的热线电话 资料图

“房子还没有拿钥匙交付使用，就要求支付物业费合理吗？”“离婚要不要为孩子申请在老家的居住权？”“租房子开店，现在房子拆迁，出租方要求搬离，该怎么办？”……电话铃声此起彼伏，电话那头百姓急切咨询，电话这头律师们耐心解答，这就是“12348法律咨询热线”昆明固定坐席办公室的日常。

“12348”是司法行政面向社会提供免费法律咨询的热线电话，云南省昆明市法律援助中心主任何茹向记者介绍，在昆明市自2018年2月开通以来，由昆明市法律援助中心负责运营，热度持续上升。“2020年昆明市6个固定坐席年接电话4.1万通。2021年1月，接电4795通。接电话解答法律问题的，都是专业的律师，人日均接电话达40通。来电问题涉及生活的方方面面，以合同类纠纷、劳动争议、婚姻家事、侵权责任损害等占比较大，多为民事领域的问题，需要律师们有过硬的专业知识和迅速的思考能力。”

尤其难得的是，即便在疫情防控期间，法律咨询工作也没有缺位断档。2020年2月，为减少聚集，中心将“12348”固定坐席改为移动坐席，每天安排4名律师用手机接听电话和登记，保障疫情期间“12348”法律咨询热线正常运行，不让百姓遇事找不到人、寻求帮助找不到出口。同时，专门设有疫情相关问题专席，接电话数量逐月上升。

“法律咨询热线直接面向群众，是反映问题、化解矛盾纠纷的重要渠道，是老百姓与法律的零距离接触。回答好每一个咨询问题，让群众感受法律的温度，引导矛盾纠纷走上法律解决的途径，热线工作意义重大。”何茹说。

源于心系群众，更体现在尽心尽力，热线咨询工作收获了99.31%的满意率。即便不满意评价不足1%，工作人员坚决做到100%回访，直到解答满意为止。

负责这项工作的昆明市法律援助中心成立于1998年9月，年办理法律援助案件2000件。昆明市共有市级和县区级法律援助机构15家，年办理法律援助案件1.8万件左右。

除了前面所说法律咨询热线，昆明市法律援助中心还负责昆明市中级法院，昆明市检察院，昆明铁路法院、铁路检院、铁路公安的案件；负责昆明市公共法律服务中心运营；负责指导县区法律援助工作。现有工作人员18名，其中律师14名，持“法律援助律师”工作证。

在民事法律援助方面，2020年，昆明市法援中心进一步扩大法律援助范围，降低法律援助门槛。经济困难标准按最低生活保障的2.5倍执行，并且以家庭为单位进行考查。对于现役军人军属、70岁以上老年人、未成年人、退役伤残军人、重度残疾人、见义勇为人员、烈士和因公殉职人员家属等群体，免于审查经济困难；对农民工申请支付劳动报酬、确认劳动关系、工伤赔偿等事项，一律提供法律援助；对经济状况未达到困难标准，但法律关系简单、案件事实清楚、维权难度不大的案件，提供代书服务。

针对疫情防控期间的法律服务需求，中心为因疫情致贫返贫的小微企业主、个体工商户提供法律服务，依托“掌上12348”微信公众号，开设了“民营企业免费法律顾问”申请窗口，凡昆明地域注册的民营企业，均可申请为期一年的免费法律顾问。对疫情防控一线人员以及与疫情防控相关的案件，全部免予经济状况审查。

同时，为方便法律援助申请，中心优选法律援助律师库内的10家律师事务所，设立“法律援助受理窗口”。将案件初审权下放到律师事务所，利用律师事务所分布广、接触群众多的便利，扩大法律援助的受理点。另一方面，用新增法律援助工作站的方法，更有针对性地服务于特殊群体的法律服务需求。中心在驻昆部队、劳动仲裁院、残联等相关部门设立法律援助工作站，精准对接特殊困难群体。对行动不便的老年人、重病重残、群体性纠纷等，提供上门或现场服务。

因为成绩突出，2020年2月，司法部授予昆明市法律援助中心“全国法律援助工作先进集体”荣誉称号。

珠海：“选律师，可以点单啦！”

在法律援助法审议期间，有代表曾提出设立援助律师库的设想，让申请人可以自行选择提供服务的律师。这一想法在广东省珠海市已成为现实。

在珠海，申请人寻求法律援助，也可以像医院挂专家门诊号一样，挑选自己信任的律师作为自己的承办人。通过多年的探索，珠海市法律援助案件指派基本形成以群众自主选择律师为主、法律援助机构择优选派和轮流指派为辅的模式。

2013年，珠海市法律援助处建成法律援助律师库，开发上线法律援助自主选择律师系统，收录了全市396名法律援助律师详细信息，包括执业年限、业务特长、掌握的方言等内容。符合条件的受援人申请援助时，可直接选择符合自身需求的援助律师。

增强了受援人在法律援助过程中的自主性，提高了法律援助工作的透明度和满意率，有利于受援人与律师之间的配合，从而提高案件的办理质量，办案结果也更容易被当事人接受。这种自主法律援助方式一经推出，深受受援人欢迎。

2015年自主选择律师系统在全市各法律援助工作站、各级公共法律服务中心全面推广实施，法律援助案件律师指派方式从单一的法援机构“轮流指派”向受援群众“依需选择”与法援机构“择优指派”、线上与线下相结合的模式转变。

近年来，珠海积极拓宽法律援助移动端应用，推出“最珠海”App、珠海“智慧司法”微信小程序等上线法律援助服务，提供线上咨询、指引、申办等服务。同时，针对重大、疑难、涉访涉稳和重大集团等社会影响大的案件，珠海市法律援助处择优指定经验丰富、责任心强、政治素质较高的律师团队共同办理。这种指派机制，既可以为受援群众提供更加专业化和人性化的服务，更有利于妥善处理重大疑难案件，主动为党委、政府分忧。

珠海市司法局副局长邱东红向记者介绍，2020年以来，珠海市共办理法律援助案件11055件，接待群众法律咨询17244人次，为困难群众挽回经济损失近两亿元。珠海市法律援助处先后获评广东省五一劳动奖状、全国法律援助先进单位、全国青少年维权岗、全国巾帼文明岗等。

2021年6月17日，珠海市法律援助处被司法部评为“法援惠民生 扶贫奔小康”品牌活动表现突出单位，是广东司法行政系统5个获评单位之一。

“这些成绩的取得，是珠海法律援助机构立足珠海、面向港澳，坚持贴近群众，提供贴心、暖心、尽心服务，坚持创新发展不懈努力的成果。更与党委、政府的高度重视和大力支持，把法律援助工作纳入经济社会发展规划，列入法治政府建设的重要内容高位推动分不开。同时，也得益于珠海各级机关、社会各界的大力支持和全市律师的积极参与，如：珠海全市法律援助经费从2006年的60万元，增加到2021年的637.08万元，十年增长近10倍。”邱东红介绍。

除了前面提到的“自主选择律师制”，珠海市深化“减证便民”改革，在全市范围内推行法律援助证明告知承诺制，并在全省率先将港澳人士纳入服务范围，压减证明事项18类，对全市法律援助业务所需的婚姻、社保、工商、不动产等14类证件，实现“免证办”，实现法律援助“全城通办”“一网通办”“当日办”。不仅如此，在“强化珠澳合作，提升大湾区建设法治保障能力”方面，珠海市积极作为，将法律援助纳入涉及粤港澳大湾区和“一带一路”建设的工作体系。主动谋划澳珠法律援助深度合作，建立与澳门法务局、澳门司法援助委员会等政府部门的交流机制，推动建立澳珠劳动者法律援助服务中心，在全省率先将港澳人士纳入法律援助证明事项告知承诺制范围，共办理该类案件41件，为在珠工作生活的澳门人士供优专业、高效、便捷的法律援助服务。

通过列举我们发现，尽管各地在法律援助工作创新上举措重点不尽相同，但是“全心全意为人民服务”的初心始终如一。在他们的身上，我们看到了“肩负重职，勇于作为”的担当，感受到“不止步于现有制度架构”的雄心。

法律援助不能停留在“有没有”的层面，而是要上升到“好不好”的层面。这一点上，我们希望立法既出，全国各地都能牢牢抓住机遇，提高认识，为法援法的实施铺平道路。也希望山东、昆明、珠海的成功经验，能提供新思路、新角度。毕竟徒法不足以自行，接下来的具体实施，我们拭目以待……