非银行支付机构 收单业务监管难点及建议

任丽丽

自 2010 年非银行支付机构准入监管政策实施以来，全国共271家非金融机构依申请获取《支付业务许可证》，成为支付机构。准入监管政策的实施，有效推动了支付服务市场的规范发展，切实维护了消费者的合法权益。但近年来，支付机构收单业务快速发展，业务创新层出不穷，违规问题频发，中国人民银行不断加大监管力度，但在监管中发现由于监管政策不完善、本地化经营管理不到位及中小支付机构面临生存危机等问题，导致在源頭治理、属地监管及规范整治方面存在难点，亟待规范。

支付机构收单业务现状

支付机构收单业务不断完善。截至2021年4月末，全国现有存量支付机构231家，其中从事银行卡收单业务的支付机构61家、从事网络支付业务的支付机构112家，同时从事银行卡收单和网络支付业务支付机构132家。以山西省为例，从事银行卡收单业务的法人和分公司共37家，占辖内支付机构总量的88.1%。在支付机构收单业务快速发展的同时，中国人民银行先后颁布了《非金融机构支付服务管理办法》《银行卡收单业务管理办法》《非银行支付机构网络支付业务管理办法》等一系列监管制度。2021年又颁布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，向社会广泛征求意见，不断对支付机构收单业务进行规范。但总体来看，目前还存在监管制度不完善、执行不到位等问题，部分支付机构以“创新”之名行“逃避监管”之实，给支付市场带来潜在风险。

支付机构收单业务监管难点

监管政策不完善，源头治理难。一是支付机构分公司监管政策不完善。《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则规定了支付机构分公司从事支付业务的应当到所在地中国人民银行分支机构备案的原则性要求，并未对支付机构分公司组织架构、人员配备、管理职责等作出明确规定，实践中执行标准不一。多数支付机构分公司人员与场所配备不足，个别支付机构甚至设立无经营场所和固定工作人员的“空壳”分公司，难以满足本地业务发展需要，一定程度上为电信诈骗、套现等非法活动提供了可乘之机。

二是手续费率不统一。“96价改”在标准价格商户之外，仍保留了公益类、优惠类和特殊计费类等非标准价格商户。《条码支付业务规范》规定，条码支付业务应参照银行卡刷卡手续费定价标准科学合理定价。但目前条码收单费率市场价一般在0.2%～0.38%间，低于银行卡收单费率（借记卡一般为0.39%～0.5%、18～20元封顶，信用卡一般为0.55%～0.6%）。手续费率不统一，为支付机构套利提供了空间，如市场上通过套用非标准价格类商户现象屡禁不止，严重破坏行业发展秩序。

三是受理终端监管政策不完善。根据《中国人民银行关于规范支付创新业务的通知》规定，收单机构应自主完成受理终端采购。但相关制度并未明确禁止支付机构出售或变相出售受理终端。实践中，部分支付机构将受理终端机具采购成本转嫁给外包服务机构，由外包服务机构向支付机构总公司采购并通过销售、收取押金等方式向商户推广，将本应是“支付工具”的受理终端变成了“商品”，而外包服务机构片面追求利益最大化，推广过程中存在假冒银行工作人员、虚假承诺或宣传等现象，导致涉及受理终端的押金或费用纠纷投诉等问题突出，而处理相关投诉时，多需分公司协调总公司和有关外包服务机构处理，影响处理时效。

本地化经营管理不到位，属地监管难。根据规定，收单机构应当对实体特约商户收单业务进行本地化经营和管理。而实践中，支付机构分公司在商户审核、受理协议签订、商户档案管理和外包业务等方面不同程度集中由总公司管理，未按要求落实本地化经营和管理规定，严重影响属地中国人民银行履行监管职责。据调查，山西省内多数分公司商户审核、受理协议签订和商户档案管理等存在全部或部分由总公司负责的情形，商户审核、受理协议签订由总公司负责，不但会影响商户实名制规定的落实，而且发生违规问题时，属地中国人民银行难以对支付机构总公司违规行为进行处罚，只能移送其所在地方中国人民银行。商户档案由总公司管理，存在调取时间长，真实性、完整性难保证，且影响监管效率。此外，目前多数支付机构为迅速扩大市场规模，通常采用“投入少、产出快”的外包模式展业，在外包服务机构及其拓展的商户均由总公司管理情形下，导致属地中国人民银行掌握或调取相关商户信息难，易形成监管真空。

中小支付机构面临生存危机，合规展业难。近年来，随着备付金100%的集中缴存和断直连的完成，支付机构的利润空间进一步被收窄。同时，在行业持续强监管的背景下，大型支付机构的固有优势越来越明显，中小型支付机构则面临生存危机。

部分中小型支付机构为生存发展获利，通过拓展虚假套现商户，套用非标类商户、违规设置收单结算账户等增加市场占有率和交易额，通过精减分公司人员与场所、主要采取外包模式展业，缩减商户巡检、维护等日常管理成本，转嫁终端机具采购成本等压缩经营管理成本，在外包模式下，外包服务机构缺乏监管约束和合规意识，从业人员鱼龙混杂，为了利益，无底限地突破监管规则，如大量拓展虚假商户、层层转包等，山西省内从事收单业务的支付机构中采取外包模式展业的支付机构29家，占比80.56%。同时，部分支付机构反映，如果严格执行相关制度，将会流失商户，可见合规经营与生存发展已成不可调和之矛盾。

监管建议

完善监管政策，加强根源治理。一是完善分公司监管政策。建议在《非银行支付机构条例》中明确支付机构设立分公司应具备的条件。同时，配套制定《支付机构分公司管理办法》，细化分公司管理职责、组织机构设置、经营场所和人员配备等事项，切实从源头上治理支付机构分公司管理“缺位”问题。

二是统一银行卡收单和条码收单业务手续费标准，取消银行卡收单优惠类等非标准价格商户，避免恶性竞争扰乱市场。

三是完善终端机具监管政策。明确禁止支付机构出售或变相出售受理终端机具，严禁外包服务机构采购、销售或变相销售终端机具，加大终端机具管理力度。

强化本地化管理，夯实属地监管。支付机构收单业务本地化管理规定落实不到位，不但影响属地中国人民银行履行监管职责，同时也加大了支付机构总公司所在地方中国人民银行的监管工作量。建议责令支付机构总公司严格落实本地化经营管理规定，并进一步明确规定支付机构分公司应承担本地特约商户资质审核、受理协议签订、商户档案和外包业务管理等职责，强化支付机构分公司管理职责。同时，支付机构总公司与分公司所在地方中国人民银行要紧密协作，有效解决属地中国人民银行履职难点，提高监管效率和水平。

优化政策措施，破解发展难题。研究解决中小支付机构生存发展难问题，引导持有网络支付业务牌照的中小支付机构与大型互联网企业进行合作，依托平台经济实现可持续发展。同时，持续鼓励支付机构兼并重组、减量提质、有序退出，缓解市场竞争压力，有效解决中小支付机构发展难问题，推动支付服务市场合规有序发展。

作者供职于中国人民银行太原中心支行

责任编辑：葛辛晶