加大我国多层次财政环保投入的思考

刘薇 张晶晶 刘婷婷

【摘要】我国确定“碳达峰”“碳中和”目标和时间表是为应对全球气候变化所做出的里程碑事件， 也为我国生态文明建设注入新动力。 相对于扶贫投入而言， 现阶段财政环保投入力度尚显不足。 究其原因， 财政环保资金仍存在稳定投入增长机制缺失、资金管理“小散碎”、区域差异大、投入渠道局限、全流程绩效管理与监督机制薄弱以及环保治理理念尚待增强等问题。 为此， 研究提出“十四五”期间逐步将节能环保支出占GDP比重提高至0.8% ～ 1%， 并从加大财政环保资金预算投入、促进政府性基金聚力增效、发挥专项债优势补短板、扩展环保PPP项目空间、培育环保投资市场、优化环保税收体系、加快推进省以下生态环境领域事权改革等七个方面提出完善多层次财政环保投入政策支持体系的建议。

【关键词】财政环保支出;财政扶贫支出;环保投入机制;绿色治理

【中图分类号】F812      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）23-0141-8

自党的十八大明确“五位一体”总体布局以来， 为了更好地落实污染防治攻坚战的战略部署， 我国与生态文明建设紧密相关的财政节能环保支出总量呈稳定增长态势（从资金投向看， 投向污染防治领域的资金比重最大）。 总体来看， 我国生态环境保护相关财政支出的绝对规模持续增长， 资金投入结构不断优化， 预算资金使用更加强调绩效管理， 环境保护和环境治理成效明显改善。

然而， 尽管我国财政环保投资总量在逐年增长， 但其在整体财政支出中的地位并未凸显。 以节能环保支出为例， 其占全部财政支出的比重呈小幅波动增长态势， 从2013年到2018年仅增长了0.4个百分点; 其占GDP比重在“十三五”期间增速极不稳定， 2015年仅为0.7%， 此后几年比重下降， 维持在0.63% ～ 0.69%， 直到2019年才提高到0.75%。 综合考虑， 财政环保投入在我国还有继续增长的必要性。 当前， 在疫情防控常态化、财政减收增支矛盾突出的背景之下， 我国要履行“碳达峰”“碳中和”目标承诺， 生态环保支出持续增长趋势不能改变， 应把生态环保财政投入放在更加重要的位置， 推动污染防控攻堅战成效持续显现。 为此， 本文在分析“十三五”时期财政环保投入和扶贫投入的基础上， 探讨进一步完善环保领域财政政策体系， 提升生态环保资金的使用效率， 建立稳定、规范、可持续的生态环保投入机制的思路与建议。

一、财政环保投入现状： 与财政扶贫投入比较

（一）环保与扶贫投入规模分析

1. 中央财政总体投入。

（1）财政污染防治和生态文明建设投入。 据图1所示， “十三五”期间， 中央财政生态环保相关支出累计安排19333亿元， 资金投入使用呈现总量持续增长、机制逐步健全、效益日益提升、成效不断显现的良好态势。 一是通过大气污染防治资金、节能减排相关资金等累计安排4039亿元， 支持打赢“蓝天保卫战”。 二是通过水污染防治资金、城市管网及污水治理补助资金、水利发展资金等累计安排1298 亿元， 重点支持全国开展重点流域水污染防治等。 三是通过土壤污染防治资金累计安排285 亿元， 重点支持土壤污染防治先行示范区建设、土壤污染治理与修复技术应用试点等工作[1] 。 四是通过农村环境整治资金、农业资源及生态保护补助资金等累计安排1478亿元， 加快补齐农村生态环境短板。 五是通过重点生态功能区转移支付、重点生态保护修复专项、自然灾害防治体系建设补助资金等累计安排4193亿元， 加大对“三区三州”等深度贫困地区、京津冀、长江经济带等生态功能重要区域的支持力度。 六是通过林业生态保护修复、林业改革发展等专项资金累计安排4550亿元， 支持启动并深入推进大规模国土绿化行动。 此外， 中央财政还安排相关部门中央本级预算支出及中央基建投资3490 亿元， 用于支持部门履行职责， 加强自然资源管理、环境质量监测、环境监察执法、自然生态保护等重点工作以及生态环保领域重大工程项目建设[1] 。

（2）财政支持脱贫攻坚投入。 据图2所示， “十三五”时期， 中央财政专项扶贫资金投入呈现逐步增长态势。 一是从“大扶贫”格局视角， 将脱贫攻坚摆在财政资金投向的优先保障地位， 确保投入力度与脱贫攻坚任务相适应， 充分发挥政府投入的主体和主导作用[2] 。 在一般性转移支付方面， 全国 832个贫困县的一般公共预算支出中来自上级补助及返还的占比达80%， 为贫困县统筹推进脱贫攻坚提供了财力保障。 在专项扶贫资金方面， 2016 ～ 2020年， 中央财政累计安排补助地方专项扶贫资金5305亿元， 连续5年每年增加安排200亿元， 发挥精准扶贫资金主渠道作用。 二是不断创新完善财政脱贫攻坚政策体系。 坚持目标导向和问题导向， 优化政策供给， 创新政策举措， 不断强化财政支持政策的针对性和实效性。 深入推进贫困县涉农资金整合试点， 通过放权改革赋予贫困县统筹整合涉农资金自主权， 支持盘活存量和用好增量， 聚焦短板弱项精准发力[3] 。 三是高度重视各级各类扶贫资金监管。 将强化扶贫资金监管贯穿脱贫攻坚全过程， 建立财政扶贫资金监管长效机制， 确保每笔扶贫资金用到实处、用得其所、用出效益。 通过多措并举， 扶贫资金使用安全性、规范性明显提升。

2. 财政投入绝对规模。 自党的十九大报告中首次提出防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”以来， 在财政资金持续加大投入的引领下， 三大攻坚战治理成效显著。 囿于防范化解重大风险数据取得的困难， 本文主要对比扶贫攻坚和节能环保投入。

我国政府支出科目改革以来， 决算报告中“211节能环保”支出科目较为完整地反映了我国生态环保资金投向。 节能环保支出一直处于阶梯式增长态势， 规模持续扩大， 从最初2007年的近一千亿元资金支出到2019年7390亿元支出， 总量扩大约6.4倍， 年平均增长率达18.76%（如表1所示）。

从以往有关扶贫文献来看， 扶贫支出统计口径不一， 多数文献以政府预决算中“213农林水支出”类级科目下的“扶贫”款支出为统计标准， 这一支出仅反映国家用于农村扶贫开发方面农村基础设施建设、生产发展、社会发展（医疗卫生等）的财政支出， 在一定程度上低估了我国在扶贫事业上的财政资金投入。 因此本部分引用杨良松等[4] 有关全口径财政扶贫支出的统计方法， 较为全面地反映扶贫攻坚战中有关扶贫人口针对性支出（如表2所示）。

相较而言， 扶贫支出规模增长幅度更为明显， 此外两者支出总额差距也在不断扩大， 如2014年节能环保支出较扶贫支出少900多亿元， 而在2018年扶贫支出则高出同期节能环保支出达3175亿元（如图3所示）。

3.财政投入相对规模。

（1）占国内生产总值比重。 近年来， 财政扶贫支出和节能环保支出规模都保持一定增长。 但是， 如表3所示， 节能环保支出占GDP比重基本保持在0.6% ～ 0.7%之间。 扶贫支出2013 ～ 2015年占GDP比重基本保持不变， 约为0.8%， 而2016年及以后年度扶贫支出增长明显， 2016年较2015年增长0.9个百分点， 到2018年增长速度更是超过了1%。 扶贫支出占GDP比重与节能环保支出占GDP比重间的差额在2015年之前基本在0.2%以内， 而在此之后逐渐拉大。 由上述比较分析可以看出， 我国现有生态环保资金增长机制是建立在相对GDP比重不变基础上的常态化资金支出。 以2019年国内生产总值990865亿元为例， 若要达到扶贫支出1%的比重， 节能环保支出尚有2000多亿元的缺口。

（2）占全国财政支出比重。 进一步分析政府在生态环保领域的财政资源投入比重和变化趋势， 结果如表3所示。 节能环保支出占全国财政支出比重呈小幅度波动增长趋势， 从2013年到2018年仅增长了0.4个百分点。 而同期的扶贫支出则一直保持较大的比重， 尤其是2016年以后扶贫支出增长加速， 到2018年占全国财政支出的比重已然超过了4%。 这一变化与其在GDP中占比趋势变化大体相同。

（3）增长速度。 如图4所示， 从二者财政支出规模增长速度来看， 节能环保支出增速波动更为频繁， 2016年甚至降为负增长， 增长率总体上在负值和25%间波动， 波动幅度较大; 而扶贫支出则一直保持正增长， 虽有波动但变化幅度较小， 整体呈上升趋势。 从二者近五年的平均增长率来看， 扶贫支出增速更快， 约为15.7%。 节能环保支出增速和扶贫支出增速与GDP增速和全国财政支出增速间不存在完全的正或负相关关系， 这是因为两者财政支出受政策调节的影响较大。

为实现全面小康目标， 保障我国扶贫攻坚战取得胜利， 财政资源聚力支持扶贫支出， 表现为平均增速高于GDP增速， 而环保支出同期表现为与GDP增速同步。 在全面小康目标如期实现、迈入现代化新征程后， 我们要坚定不移地走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路， 把握“十四五”时期碳达峰的关键期、窗口期机遇， 亟待财政支出“结构优化”导向下的动态调整， 未来更体现于节能环保领域的“政策倾斜支持”。

总而言之， 我国节能环保支出增速应有所提高， 稳定性也亟需增强。 我国迄今尚未建立起健全的政府和市场主体参与的多元生态治理体系， 环保领域的财政资源配置波动明显， 这必然影响生态环境保护成效。 在经济面临下行压力的情况下， 地方政府积极承担有关事权责任的能力更显不足， 部分地区存在放松环境监管的隐患。 因此， “十四五”期间， 在我国建设社会会主义现代化国家的新起点上， 节能環保领域的财政支持应在坚持方向不变的同时， 投入力度争取有所上升， 重点突出精准治污、科学治污、依法治污。 这势必要求进一步完善环保领域财政政策体系， 形成稳定的财政投入增长机制。

（二）环保与扶贫投入结构分析

1. 环保资金来源与投向。 财政环保投入以中央资金为主， 中央和地方政府性基金也发挥了重要作用， 财政部门正在推动建立多元化投入机制。 据财政部公开的数据， 2016 ～ 2020年， 全国财政共安排生态环保资金44212亿元。 一是中央财政通过重点生态保护修复专项资金、大气污染防治资金、节能减排专项资金等多个专项资金持续对环保领域投入。 五年间， 中央财政资金投入约为19333亿元， 占比达43.7%。 二是财政部牵头发起设立885亿元的国家绿色发展基金， 重点投向长江经济带地区， 支持生态环境修复和绿色产业发展。 此外， 地方政府部门积极联动社会资本， 有超过4万亿元资金已投向污染防治与绿色低碳领域。

按照财政部印发的政府收支分类科目， 财政环保支出主要包括环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林还草、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、能源节约利用、污染减排、可再生能源、循环经济、能源管理事务与其他节能环保支出等十五个方面。 “十三五”期间重点支持打好污染防治攻坚战， 体现在： 一是推动蓝天保卫战。 支持减污降碳， 继续推动能源消费绿色转型， 支持细颗粒物和臭氧污染协同控制。 二是支持碧水保卫战。 推动开展流域水污染治理、水生态保护修复和集中式饮用水水源地、地下水生态环境保护， 落实国家重大战略规划， 向长江、黄河等重点流域倾斜。 三是打好净土保卫战。 强化土壤污染防治源头预防、风险管控， 突出重点区域、重点行业和重点污染物防治， 保障农业用地和粮食安全。 “十四五”期间环保资金将继续投向污染防治攻坚战和生态文明建设， 支持“碳达峰”“碳中和”目标的实现。

2. 扶贫资金来源与投向。 各地扶贫资金来源主要分为财政专项资金与非政府性资金， 财政专项资金包含中央专项扶贫资金和省（自治区）、市、县级财政专项扶贫资金， 非政府性资金则包含社会来源与企业来源两种资金。 此外， 各地根据情况因地制宜， 为特需贫困县补充财政涉农涉牧整合资金， 定向发放金融扶贫、社会帮扶资金。 扶贫资金来源综合来看存在如下特点： 第一， 投入增速明显， 中央财政专项扶贫资金规模逐年扩大， 从2015年的461亿元增加到2020年的1461亿元， 连续五年每年增加200亿元（见图2）。 第二， 资金整合使用力度大， 整合的涉农资金在整个专项扶贫资金中占比基本达到45%左右[5] 。

扶贫资金支出方向包括扶贫发展、以工代赈、少数民族发展、“三西”农业建设、国有贫困农场扶贫、国有贫困林场扶贫等， 主要用于精准扶贫、精准脱贫， 培育和壮大贫困地区特色产业， 改善小型公益性生产生活设施条件， 增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力[6] 。 总体来看， 扶贫专项资金投入中， 用于基础设施建设的约占40%， 产业扶贫占21%， 搬迁与危房改造占10%左右， 健康扶贫占8%， 教育扶贫占8%， 政策兜底占4.5%， 就业创业占1%左右。 就阶段性而言， 2016年前多聚焦基础设施投入， 2016年后则对于贫困地区起到长久发展支撑的产业扶贫与保障性的健康、教育扶贫等投入比重上升更快。

二、当前财政环保支出存在的问题

（一）财政环保支出常态化稳定增长机制缺失

通过上述分析可以看出， 我国财政环保支出存在两个特点： 第一， 支出规模总量保持增长态势， 但与客观需要和扶贫支出相比， 仍有较大增长空间; 第二， 节能环保支出增长的稳定性弱， 增长幅度波动大， 缺少科学有效的预算稳定增长机制。 各地区间还存在有关预算安排数量不一、比重不足、区域差异化明显等问题。 “十四五”阶段是我国经济实现更高质量发展的关键时期， 而实践经验表明实现生态环境保护和健全绿色发展体系是最具普惠性的民生福祉， 是高质量发展特别重要的内在组成部分。 考虑到我国生态环境长期欠账， 而节能环保是政府应长期持续投入的前瞻性领域， 相关财政支出安排应促进“碳达峰”“碳中和”目标的实现， 把生态文明建设放在突出的战略位置。 突击式、断崖式支出投入， 不利于政府环保事权较好履行到位， 只有建立常态化稳定增长的财政环保支出机制， 才能更好地发挥财政资金在生态环保领域的引导、激励和支撑保障作用。

（二）环保资金多头管理、“小散碎”

自然资源、农业等多部门都有环保管理职责， 使得生态环保资金多头管理、“小散碎”问题长期存在。 对于环保项目管理， 由于操作规程不统一， 交叉职能定位难， 扯皮推诿事件时有发生。 此外， 一些环保项目前期准备不充分， 缺乏长远的项目规划以及全过程绩效管理。

（三）财政环保支出区域差距大， 地方层级权责不匹配

各地财政环保支出差异较大， 这些差异严重影响着区域间和城乡间环境基本公共服务均等化的进程， 在更深层次上制约着整体环境治理水平的提升。 此外， 目前我国基层环境管理能力薄弱， 表现在基层环境机构不健全、人员编制不足、人员队伍专业能力较低、基础性环境监测和监察设备较为匮乏、环境监管和执法能力偏弱等方面[7] 。

（四）环保资金的支出渠道有待拓展

为更快地实现“绿水青山”目标， 应注重充分发挥市场机制的作用， 逐步扩大环保资金的支出渠道， 更多引入社会资金、市场主体参与具有投资回报可能的生态环保项目， 构建多元资金投入机制， 改善当前以财政资金投入为主的生态环境保护局面。 财政资金以贴息、信用担保、政府和社会资本合作（PPP）等创新机制介入环保领域， 可望产生“四两拨千斤”的乘数、放大作用， 是当下非常值得重视的资金绩效提升方式。

（五）环保资金全过程绩效管理和监督机制有待加强

受2020年初突发疫情冲击， 我国经济增长速度由原来6%左右的预期水平下滑至2020年全年的2.3%， 财政增收难度大， 而投入“六保”“六稳”财政支出压力加大， 财政收支矛盾凸显。 政府过紧日子将成为常态， 对于生态环保领域的财政资金， 更应当强化实施绩效管理， 力争较明显地提高资金使用效益。 如进一步探索建立生态环保项目库以提高资金投向的合理性和效益， 还要注重在环保资金使用全过程中使绩效监管和奖惩机制充分发挥作用。

（六）生态环保治理理念有待增强

相比前端预防与基础保障， 末端的控制和治理需要的治理费用巨大， 从而成本大幅上升， 可能导致生态环境治理可持续性不足。 片面的控制与治理也无法将整个生态环境治理与项目启动时的污染控制、企业整体的生产经营流程紧密结合， 无法做到及时有效地防控。 将全流程的污染防治压力集中到控制和治理层面， 忽视预防与基础保障， 在抑制了企业污染治理的积极性与主动性的同时， 更在操作难度上使得整个生态环保治理行为难以为继。 生态环保治理理念应与时俱进， 兼顾末端控制和治理以及前端预防基础手段[8] 。

三、加大多层次财政环保投入的思路与建议

“十四五”时期， 作为实现高质量发展模式重要政策保障的财政环保投入， 应秉持调动中央、地方各级政府和相关主体多个积极性的基本思路，  在“十四五”期间乃至21世纪中叶，  进一步加大生态环保财政投入，  优化、调整生态环保治理制度和机制， 进而对接我国的“碳达峰”“碳中和”目标， 积极有效地推进“美丽中国”生态环境建设， 满足人民对美好生活的需要。

（一）加大多层次财政环保投入的思路

1. 环保项目的“三性”（公共性、外部性和阶段性）内在要求绿色可持续发展的理念应一以贯之。 ①环境资源兼具公共物品与准公共物品的特征， 其在消费环境领域的非排他性与一定广泛程度内的非竞争性， 使得环保的公共性功能突出。 ②环境污染具有较强的负外部性而环境保护有着强烈的正外部性， 正负外部性的存在使得环境资源按单一市场规律配置时， 必然发生低效率的情况。 ③由环境质量与经济增长之间存在的环境库兹涅茨倒U型曲线关系， 可知环境保护存在阶段性特征。 环境保护的“三性”特征使得环保領域若只由政府一方进行治理， 必然不可能达到实际效能最大化和治理绩效最优化， 而要求绿色可持续发展理念具备长期性与规划性。 在发挥政府牵头作用以通过有效的制度安排将环境问题的外部性内部化的同时， 不应忽视其他多元主体的积极作用。 推动贯彻全流程的绿色可持续发展理念， 加强资源环境国情和生态价值观教育， 增强公民的环保意识， 破解生态环境治理难题。

2. 以包容性增长为核心， 以“压倒性思维”推进生态环境治理。 2008年， 世界银行发布的《增长报告： 持续增长与包容性发展战略》， 首次提出包容性增长概念。 包容性增长概念下的生态治理理念创新要求实现有别于以往“政府单一主体”的多元化治理主体结构， 政府、企业和社区、社团组织应发挥个性优势， 以包容性的增长理念， 形成多样化的激励发展模式， 建构社会共同参与的生态公共治理创新模式[9] 。 2016年， 习近平总书记提出绿色惠民、绿色富民与绿色承诺三项绿色发展的大思路， 环境治理作为民生实事要抓紧， 以绿色发展引领新常态， 鼓励有条件的地区先行先试形成节约能源型的产业结构、增长方式。 2018年考察长江流域生态修复时进一步提出， 要以“压倒性思维”推进生态环境治理[10] 。 整体而言， 环境治理是产业布局与层次建构的问题， 也是发展方式问题。 财政环保支出的思路， 也应以包容性增长为核心驱动， 以压倒性思维推进治理， 转向高质量、可持续发展的方向。

3. 创新“绿色治理准则”， 推动“多元化主体”共担环保投入责任。 由南开大学绿色治理准则课题组提出的“绿色治理准则”[11] ， 倡议在绿色治理准则的框架下， 强调生态环境的可持续性则必须考虑自然生态的客观承载性。 同时， 由于生态环境的治理具有公共物品特征与较强的外部性， 生态环境治理需遵循“绿色治理准则”， 必然要求“多元化主体”实行“共同治理”的创新模式。 其中， 在多元化主体共同实行生态环境领域的现代化治理背景下， 政府为绿色治理的主要政策供给者， 市场主体——企业为关键行动者， 社会组织为倡议督导者， 公众为辅助的广泛参与者。 同时强调， 全球化的绿色治理观应秉持系统观和全球观， 以生态文明建设、绿色可持续发展为目标， 多方协同参与， 加强生态环境治理领域的国际合作与交流， 强调人类命运共同体本质， 协同制定高度普适的绿色倡议， 构建汇集全球范围的绿色治理协同大数据网络系统。

（二）加大多层次财政环保投入的政策建议

习近平总书记强调“把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局”， 这为“十四五”时期继续坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念， 深入打好污染防治攻坚战， 持续改善环境质量注入新动力。 生态环保财政政策是实现低碳发展模式的重要政策保障， 是促进生态环境治理制度和机制更加完善的着力点。 在稳步增加财政环保投入的同时， 要积极引导多元力量持续投入和支持环保事业发展。

1. 参照扶贫攻坚战的投入规模， 稳步增加财政环保资金预算投入。 相比“十三五”时期的扶贫领域， 用于污染防控的财政投入虽有所增长但仍显不足， 但向前看， 在“十四五”时期比照前期扶贫和化解地方债务的投入力度， 生态环保预算安排和财政资金投入应有条件与此两项资金投入占整个财政支出的权重， 放在同一基准线考量。 建议“十四五”期间逐步将节能环保支出在GDP中所占比重提高至0.8% ～ 1%。

为此， 要在以下三个方面共同发力： 第一， 各级政府应当根据现有事权与支出责任划分， 增加本级生态环保预算安排， 严格履行本级节能环保支出责任。 在财政可持续的范围内， 合理扩大一般公共预算中的财政专项环保资金投入规模。 比照扶贫资金划拨的增加力度， 在中央环保资金支出领域， 可进一步稳步增加投入， 比如可在预算科目增设专门针对环保研发的支出， 鼓励和引导环保领域关键技术突破。 第二， 中央和地方加快落实环保资金支出预算稳定增长机制建设， 在保证“六保”“六稳”基础之上， 结合经济发展水平和财政可持续考量， 可借鉴和参照扶贫攻坚战预算支出经验， 整合现有环保专项资金。 专项资金的使用要考虑长期规划， 此类资金使用安排中应继续完善生态补偿转移支付制度的结构， 保证中央资金落实到各地方， 尤其是履行有关环保责任的基层， 弥补基层履行事权中的支出缺口， 充分发挥地方积极性和主动性[12] 。 第三， 建立稳定的财政资金增长机制， 意味着环保、财政等部门首先要做好中长期环保规划和相应的财政中长期预算， 并有机融合[13] ， 在经济增速趋缓的大背景下， 科学测算财政资金在GDP和财政支出中比重逐步上升的比例和周期， 其增速底线是能够与财政支出增速保持一致， 理想值是对接“十四五”时期我国环保支出占GDP比重的上升目标。

2. 促进环保领域政府性基金聚力增效。 环保领域相关的政府性基金预算规模， 也应伴随GDP增长合理加大投入规模并整合现有分散资金， 合力部署环保项目治理。 在2020年决算口径下， 可再生能源电价附加收入安排的支出为923.55亿元、船舶油污损害赔偿基金支出为0.35亿元、废弃电器电子产品处理基金支出为24.22亿元、污水处理安排的支出为0.4亿元， 总计948.52亿元。 而财政部预算司公示的2021年预算数拟安排则分别为890.67、1.92、30.76、0.38亿元， 总计仅为923.73亿元， 相较于2020年规模还稍有缩减， 这与环保领域事权随GDP增长而增长的规律不符， 虽然政府性基金支出安排遵循“以收定支”的原則， 但基金收支分散并不能起到合意的资金聚合治理环境的效果。 从节能环保的政府性基金使用效益而言， 合理加大相应事权匹配财力规模的同时， 亟待整合资金提升执行效率以缓解资金入不敷出等问题。

3. 发挥专项债优势助力环保领域补短板。 积极探索环保领域专项债投入模式。 我国地方专项债运行日益成熟， 污染治理类专项债在推动地方治理污水、城市垃圾以及加强区域生态保护方面发挥了极为重要的作用， 在大气、土壤污染等领域也在政策指导下积极探索专项债的模式投入。 2020年后， 土储棚改类专项债的限制为生态环保类专项债项目带来利好条件， 而同时我国地方债务风险在相对可控范围之内， 对于环保专项债的规模与数量扩展仍具有可观的举债空间。 生态环境问题一直是我国经济社会发展的短板和弱项， “十三五”阶段我国在污染治理、农村环境改善、生态修复等重点环保事项上取得了显著成效， 但我国生态环境保护仍有待形成科学高效稳定运转的治理体系， 环境经济风险仍有待进一步化解。 鼓励发行生态环保专项债券有利于激励地方财政资源和政策扶持向生态领域倾斜， 结合区域内公众对污水治理、水供应、固废处理、生活垃圾处理等的切实需要， 将资金需求量大、周期长、现金流较为稳定、有效改善居民生活环境的具有经济和社会双重效益的优质公益性项目纳入专项债发行领域， 补齐短板、带动地方投资。 在“十四五”期间， 政府对于环境保护与环境治理要继续加码发力， 财政资金更应在补齐短板、践行绿色可持续发展中发挥重要支撑作用。

4. 拓展环保领域政府与社会资本合作（PPP）空间。 生态环保PPP项目建设资金需求量大， 从立项到完成所需周期长， 且需要专业技术作支撑， 同时这类项目的收益回收期也较长。 政府引入社会资本既能分担项目资金成本， 同时也能降低运营风险， 企业有更专业化管理， 政府性资金以可行性缺口补贴形式真正起到“四两拨千斤”的作用， 社会资本在建成后的运营期内也能获得相应收益， 最终实现政府和市场主体的双赢。 研究推进以 PPP 项目资产或未来收益为担保， 发行PPP项目专项债券， 通过债券进行融资， 以筹集更长期限、更大规模的资金适配于环保领域项目需求。 自2014年PPP进入热潮， 近几年大量项目进入运营期， 有效盘活资产存量， 合理配置资源， 增强资产的流动性与变现能力成为关键问题。 亟待通过PPP项目资产证券化， 将项目的收益权、排污许可证、特許经营权、合同债权、股权进行证券化设计， 进入资本市场， 通过证券交易获得融资， 优化资本结构， 降低融资成本， 提高投资者的收益率[14] 。

5. 发挥财政资金引导作用， 推动环保投资市场发展。 环保投资规模大， 仅靠政府投资是远远不够的， 需要拉动更多的社会投资， 完善相应的投融资制度， 充分发挥市场机制的作用[15] 。 一方面， 政府需要完善投资环境， 建立科学有序、竞争公平的环保投资市场; 另一方面， 发挥市场对资源配置的决定性作用， 调动企业、个人、公益组织在环保投资领域的积极性， 提高环保市场对社会资本的吸引力。 比如为大气污染防治、清洁取暖和产业升级等领域符合条件的项目提供信贷支持， 引导社会资本投入， 发挥绿色金融政策效应。 对于从事环保事业的市场主体， 可以实行一定的减免税收、定向扶持、信贷优惠、人才支持等政策， 促进市场主体的快速成长、壮大， 尤其要注重培养科技型环保企业， 不断提升我国生态环保市场的核心技术水平和综合能力。

6. 优化环保税收支持体系， 助力“碳达峰”“碳中和”目标实现。 在进一步完善碳排放权交易制度基础上， 优化环保税收支持体系， 探索碳减排税收支持政策。 针对环境不良行为征税或收费是将负的外部成本内部化的过程， 政府促使生态环保税种逐步从其他税收体系分离， 设置独立的具有明显绿色发展特征的诸如环境保护税、资源税等绿色税种， 可在一定程度上弥补政府履行污染防控、环境监测等事权的成本。 我国绿色税收体系构建较晚， 为实现“碳达峰”“碳中和”目标， 应综合考量碳减排目标、经济发展水平、社会负担能力、现有碳价水平、与其他税种的融合等因素， 探索适合中国国情的环保税收制度和政策。

7. 落实改革方案， 加快推进省以下生态环境领域事权与支出责任划分。 《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》为坚决打好污染防治攻坚战、推进环保领域中央与地方财政事权和支出责任划分构建了清晰的框架， 明确了重点内容和配套措施。 而《“十三五”生态环境保护规划》是各个时期生态环保工作的总体框架， 决定着政府更为宏观的生态环保事务规划的设计以及各层级政府资金的投入方向; 而监测执法、环境事务的管理、污染防治则是具化的各层级政府履行职责内容， 避免以往各层级政府因事权划分不清晰对相关事务的忽略和推诿扯皮。 改革前中央在环保领域的职责较为宏观抽象， 主要起监督指导问责作用， 改革方案指出要加强中央在长江、黄河等跨区域生态环保和治理方面的事权。 这在一定程度上体现出部分生态环保项目中， 中央层面的“事权上移”特点， 实质上落实了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）中“适度加强中央财政事权”的要求。 地方政府是生态环保事务职责履行和有关责任支出的主力军， 因此各层级政府应当在改革方案的指导下结合区域发展特点， 加快推动制定环境保护各分支领域、重点生态环境治理领域和区域的具体实施方法， 准确界定政府有关部门和环保机构等相关主体的环保事权。 突出省级部门的统筹协调能力， 加大对区域内承担重要生态功能地区的转移支付力度。 关键点是将适宜由地方更高一级政府承担的生态环境领域基本公共服务支出责任上移， 改变基层政府承担超出能力范围的支出责任的情况。 秉持“事权与财力相协调”、一级事权一级责任支出的原则， 强化各区域财政和各级财政的财政承受能力， 及时安排配套财政预算， 保证财政资源向大气、水体等污染防治、改善居民居住生态环境、提高社会生态环境满意度的重点方向倾斜。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 财政部调研小组.2020年中国财政政策执行情况报告[N].中国财经报，2021-03-07.

[2] 财政支持脱贫攻坚取得显著成效——国务院新闻办新闻发布会实录[ J].预算管理与会计，2020（12）：9 ～ 12+17.

[3] 扈剑晖.基于项目库的项目预算绩效管理模式研究——以广西涉农整合资金的项目预算绩效管理建设为例[ J].财政监督，2021（3）：52 ～ 58.

[4] 杨良松，周宇，刘俊.地方全口径财政扶贫支出评估——规模、结构与变迁[ J].中国行政管理，2020（4）：21 ～ 27.

[5] 陈祖海，柳长毅.扶贫资金投向比较及2020年后政策选择——来自7县的调查分析[ J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2020（4）：149 ～ 155.

[6] 刘红岩.中国产业扶贫的减贫逻辑和实践路径[ J].清华大学学报（哲学社会科学版），2021（1）：156 ～ 167+205.

[7] 卢洪友，祁毓.我国环境保护财政支出现状评析及优化路径选择[ J].环境保护，2012（17）：28 ～ 31.

[8] 殷杉.“末端治理”与“前端预防”环保理念的差异分析[ J].青岛科技大学学报（社会科学版），2003（3）：32 ～ 34.

[9] 曾正滋.包容性增长的核心理念及其与生态公共治理的内在契合[ J].甘肃理论学刊，2012（4）：108 ～ 112.

[10] 苏言.以“压倒性思维”推进生态环境治理[N].新华日报，2018-06-04.

[11] 南开大学绿色治理准则课题组，李维安.《绿色治理准则》及其解说[ J].南开管理评论，2017（5）：4 ～ 22.

[12] 逯元堂，吴舜泽，朱建华.中央财政环境保护专项资金优化设计探讨[ J].中国人口·资源与环境，2010（S1）：424 ～ 427.

[13] 王泽彩.预算绩效管理是推进国家治理现代化的内在要求[N].经济观察报，2020-07-06.

[14] 张波，姚敏，姚惠，吴家奎.生态环境保护领域PPP模式的应用与创新[ J].河北环境工程学院学报，2020（6）：53 ～ 57.

[15] 徐顺青，逯元堂，陈鹏，高军，刘双柳.我国环保投融资实践及发展趋势[ J].生态经济，2020（1）：161 ～ 165.