论国家审计权与监察权协同关系的重塑

杨平波 李锐

【摘要】国家审计权与监察权尽管隶属于权力架构的不同阶层， 但都是国家腐败治理监督体系中的重要组成部分。 自监察体制改革以来， 审计权与监察权的协同腐败治理成为国家关注的焦点。 单一监管治理对腐败难以起到遏制作用， 协同关系的重塑是必然趋势。 基于此， 通过比较审计权与监察权在国家监督系统改革前后的变化， 在“监审分离”的背景下分析两者优劣势， 从主体耦合、过程协同、结果共用三方面助力审计权与监察权协同关系的重塑， 为关系重塑提供保障性应对策略， 推进国家腐败治理工作不断深化。

【关键词】国家审计权;国家监察权;协同关系;腐败治理

【中圖分类号】F239.65      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）24-0099-5

党的十八大以来， 中央加大了对腐败行为的查处力度， 廉政建设和反腐败斗争取得丰硕成果。 但是， 腐败问题仍然是党和国家目前面临的严峻挑战。 十九大报告明确提出， 要进一步完善党和国家监督机制， 深化国家监察体制改革。 习近平总书记也强调国家应充分发挥国家审计在党和国家监督体系中的重要作用。 作为国家监督体系的重要组成部分， 国家审计权与监察权应当通力合作、协同贯通， 凝聚力量打击腐败行为。 基于此， 本文在监察体制改革的背景下对国家审计权与监察权的相应变化进行剖析， 提出两者的协同路径， 以促进国家治理体系和治理能力现代化。

一、国家监督体系改革后审计权与监察权的变化

1. 权力职能的变化。 自2018年3月《深化党和国家机构改革方案》提出组建中央审计委员会以来， 国家审计权的反腐功能更加受到关注。 中央审计委员会并未导致国家审计权的权力职能发生变化， 审计权仍然是配置于审计署这一政府机关中， 却大大提升了党中央对于国家审计工作的领导力， 健全了审计监督体系， 使其更充分、有效地发挥审计权的监督作用[1] 。 在2018年国务院机构改革中， 国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国资委国有企业领导干部经济责任审计职责和国有重点大型企业监事会职责均被划入审计署， 以增强审计署监督效能， 构建统一、高效的审计监督体系。

第十三届全国人大一次会议审议通过了《监察法》， 将原分散在各部门的行政监察权、反贪反渎职刑事司法权和纪检监察权进行了有机整合， 使分散的监察权配置为统一的监察权， 优化了国家权力结构， 实现了党内监督与监察监督的融合贯通。 因此， 监察委员会既是党内监督的专门机构， 又是行使监察职能的专责机构， 不仅是党纪审查机构， 还是监督调查与处置机构[2] 。 监察权由监督权、调查权和处置权三项权力共同构成， 三项权力共同发挥反腐败效能。

2. 监督性质的变化。 中央审计委员会的组建迈出了我国审计体制改革坚实的一步， 逐步从行政型迈向了治理型， 彰显出国家审计权在国家治理体系和治理能力现代化过程中所扮演的重要角色， 也体现出审计机关不单单是业务机关， 同样也是政治机关、党的工作机关， 凸显出审计权越发具备政治性的特点[3] 。 中央审计委员会的成立体现了党中央对于审计工作的高度重视， 提升了审计权在党和国家治理监督体系中的地位， 审计权的运行也有了更加坚实的领导核心以及组织保障。

《监察法》规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。 这表明国家监察机关已经独立于行政机关， 二者不再是从属关系。 监察权成为与行政权、检察权、审判权同一级别的国家权力。 《监察法》的颁布， 意味着监察权是一项独立的宪法权力， 同时具有直接的政治属性。 监察权的独立性体现在其是由《监察法》直接赋予的独立权力， 而与行政权、检察权、审判权等权力同级平行则体现在它们都是由国家权力机关授权产生， 并受权力机关监督; 政治属性则体现在监察机关与纪检机关合署办公层面上。

3. 监督范围的变化。 由于国家审计全覆盖发展以及国家审计委员会的组建， 审计机关的覆盖范围也逐步扩大， 审计机关所实施的监督包括除财经立法权以外的国家一切财经公权力。 国家审计不仅涵盖所有财政资金和政府机构， 还涉及党委政府从决策到实施的各个环节。 中央审计委员会的成立， 将所有公共资金、国有资产、国有人力资源及其领导干部需要履行的经济和社会责任都纳入国家审计监督的范围， 有助于审计监督实现全覆盖[4] 。

原来的行政监察自改革后转变为国家监察， 改革前行政监察对象主要为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员、法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员、国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员， 未将立法机关、司法机关、党政机关等非行政领域人员纳入监察范围中; 而现在监察委员会则要对一切行使公权力的公职人员进行监督， 对公务人员进行的是一种全方位、立体化的监察[5] ， 其监察活动既囊括了党纪监察， 也涵盖了政务监察， 还包括对涉嫌构成职务犯罪的公职人员的刑事监察。

二、审计权与监察权优劣比较

对于审计权与监察权两者实现协同关系重塑的论证， 需要进行两者的优劣势比较， 以明确审计权与监察权有着紧密的互补联系， 以及协同关系重塑的必要性。

1. 审计权的优劣势。 行使审计权的审计机关可以充分利用其特有的专业知识来检查监督被审计单位的会计信息资料、经济资料是否符合相关法律法规要求， 同时审查其经济活动事项是否合法合规， 通过蛛丝马迹找到腐败线索， 充分发挥国家审计搜集和归类腐败证据的功能， 从而保障国家机关财经领域的安全及高效运行。 大多数的腐败舞弊案件最终都会涉及资金， 国家审计能够以最直接的方式发现国家财富是否被直接或间接地贪污或挪用， 并迅速有效地发现并揭露公权力中的腐败现象。 在重大政策落实审计和重大事项跟踪审计的过程中， 国家审计深入分析腐败问题的表现及根源后， 能够发现政策制定及实施过程中有待完善之处， 从而完善制度体系建设， 从根源上抑制和预防类似腐败案件的发生。

总体而言， 国家审计尚未实现真正的审计独立性[6] 。 首先， 各级审计机关隶属于同级人民政府以及上一级审计机关， 属于一种双重领导的制度， 因此在审计机关的定位设置上， 独立性没有得到完全保障; 其次， 审计经费被列入本级财政预算， 这导致国家审计机关在经费上依赖于同级人民政府， 而两者的关系是监督与被监督关系， 经费上的依赖与监督关系上的冲突影响了审计机关的独立性; 再次， 国家审计人员与同级国家机关公务员在法律层面上的权力地位是平级同等的， 这也导致国家审计权独立性大打折扣。

2. 监察权的优劣势。 国家监察权因为有国家强制力的加持显得更加权威高效。 而监察委员会作为行使国家监察权的专责机构， 与同级纪委在从中央到地方各个层级均是合署办公， 监察委员会对党委负责， 向党委汇报工作， 接受党委的领导和监督， 在加强党中央对反腐败力量的领导权的同时， 也大大强化了监察委员会反腐败的威力及实际权力[7] 。 监察体制改革后， 主要实行垂直领导， 各地的监察委员会与国家监察委员会处于不同级别， 同级别监察委员会是独立关系。 上下级监察委员会是领导关系， 这样能够使地方势力不会过度影响监察机关的工作， 避免监察工作过度地方化， 从而使地方腐败势力更加难逃国家监察机关的法眼， 有效保障了监察机关独立行使监察权的能力。

当前很多腐败线索都会在财政、会计等领域得到反映， 在监察核查问题的过程中， 监察委员会不可避免地需要调取会计凭证、财政支出凭证等财经资料来核对并挖掘主要信息， 但是由于监察委员会工作人员大都并非专业财会人员， 缺乏专业的财会知识， 即便拿到了相关部门的凭证、账簿和数据报表， 面对信息整理、账务检查等工作也是束手无策。 并且监察委员会由于在时间和专业知识层面存在固有限制， 不会像审计机关那样对其监督的对象进行定期规范监督， 因此不能满足常态化腐败治理的要求。

三、審计权与监察权协同关系重塑的机理

在监察体制改革的背景下， 新的监督系统逐步形成， 审计权与监察权在各自发挥作用的同时， 实现资源互补与协同合作显得至关重要。 审计权与监察权的协同主要体现为： 在监督体系构建方面既分离又合作， 在权力运用方面既分权又互补， 在职能履行方面既分工又交叉。

1. 监督体系构建方面。 新成立的监察委员会是整合资源之后的产物， 成为与政府、法院和检察院同一级别的国家机关， 国家机关架构由“人大+一府两院”发展为“人大+一府一委两院”[8] 。 而审计机关仍是政府机关的一部分， 实施行政型审计体制模式。 审计机关虽然在行政系统中独立于其他机关， 但仍会受上级审计机关和同级人民政府的领导， 因此在审计机关履行监督职责时会存在行政同体监督的缺陷; 而监察委员会的建立重构了独立于行政体制的监察权， 强化了外部监督的力量， 也大大减少了审计权同体监督带来的不利影响。 不仅如此， 审计机关在发现经济领域腐败线索时所展现的专业监督能力与监察机关实行的全覆盖监督在很大程度上形成优势互补， 体现出审计权与监察权在监督系统上尽管分开但是合作密切的逻辑。

2. 权力运用方面。 国家监察权在国家权力架构中所处的阶层相比传统行政机关隶属下的行政监察权的阶层发生了根本变化， 成为国家权力结构中独立的第四权。 我国的权力架构主要分为三个阶层： 第一阶层是由人民代表大会所拥有的立法权; 第二阶层是由监察委员会、政府、法院和检察院所分别拥有的监察权、行政权、审判权和检察权; 第三阶层则是隶属于第二阶层国家机关的子权力。 审计权是从属于行政权的子权力， 因此审计权位于国家权力架构中的第三阶层。

在国家权力架构中， 监察权与审计权处于不同的阶层， 监察权地位明显高于审计权。 尽管两者在权力地位上不等位， 但是监察权与审计权在监督范围、权力配置上各有侧重， 对彼此的优劣势可以取长补短， 具有很强的互补性。 审计权和监察权作为国家监督体系的主体， 存在资源整合、优势互补的增值空间， 在实现协同效应的基础上， 能够有效提升合力成效， 对公职人员贪污腐败现象起到威慑作用。 两者必须明确各自的权力和责任， 肩负好各自的权力和责任， 形成组合拳优势， 发挥协调合作作用， 形成审计权与监察权多层次、多角度、协调一致的反腐监督关系。

3. 职能行使方面。 根据《审计法》总则第一条相关规定， 国家审计的目的是加强国家的审计监督， 维护国家财政经济秩序， 提高财政资金使用效益， 促进廉政建设[9] 。 国家审计主要发挥的是一种内部监督功能， 监督内容侧重于对财政财务收支的合法合规性进行监督， 其中会大量涉及对党风廉政和遵纪守法情况的监督; 而国家监察主要强化了外部监督功能， 其内容主要集中在对法律法规、党规党纪遵守情况的监督。 国家审计与监察在监督内容上有所交叉， 国家审计主要在公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等经济领域发现腐败线索， 其掌握的信息和资料较其他反腐败部门更为全面、详细、专业。 尽管国家审计对腐败行为不能采取直接的处理措施， 但它会将所掌握的腐败线索移交给监察部门， 监察部门通过对线索的调查形成腐败证据移送给司法机关， 从而形成一套国家腐败治理体系， 无疑能够对腐败行为加以遏制。

在监督对象上， 两者也存在明显的重叠。 监察委员会的监督对象主要包括： 中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员、参照《公务员法》管理的人员及国有企业管理人员等; 而审计机关的监督对象主要包括： 国务院各部门和各级人民政府及其各部门、国有金融机构及国有企事业单位等。 二者监督对象的高度重叠， 也成为监察权与审计权实现协同的前提和保障。

四、审计权与监察权协同关系重塑的内容

1. 主体耦合。 党的十九届四中全会强调， 推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接， 健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度， 发挥审计监督、统计监督职能作用; 以党内监督为主导， 推动各类监督有机贯通、相互协调。 而国家监察与国家审计分属于不同的国家治理体系， 呈现出审计权与监察权相分离的局面， 这会影响到监察机关与审计机关更加密切的合作， 因此国家审计权与监察权的协同显得格外重要。

审计机关是隶属于政府的监督机关， 而监察委员会则是独立行使职权的国家监察机关， 二者均属于国家监督体系。 监審协同的核心是主体耦合， 能有效促进审计全覆盖与监察全覆盖的联系贯通。 行使审计权的审计机关可以在收集和分类腐败证据的过程中发挥作用， 充分利用审计机关知识专业优势， 积极与监察委员会的腐败治理工作配合， 为监察委员会提供腐败案件线索及信息。 审计权与监察权应以腐败线索为媒介， 运用移送、反馈、交流等手段建立两者之间的协同联系。 两者的主体耦合主要体现在决策协同、执行协同两方面， 通常以联席会议的形式进行。 审计机关连同监察机关等部门建立工作联席会议制度， 以会议交流、专题调研等方式加强部门间的日常联系， 促进公职人员依法行政、廉洁从政。

2. 过程协同。 为促进监察监督与审计监督的有效贯通与相互协调， 进一步提升监督治理效能， 笔者以国家监察权的三项子权力为基础， 将国家审计与国家监察在腐败治理中的过程协同划分为腐败风险监督、腐败风险调查、腐败风险处置三个阶段。

（1）腐败风险监督阶段的协同。 大多数腐败案件由于存在极强的隐蔽性很难被发现， 因此要想对腐败风险进行有效监督， 就需要获取充分有效的线索信息， 缓解因信息不对称而诱发的信息成本提高困境。 审计机关在腐败线索的发现过程中具有更加专业的能力和方法， 能够通过自身强大的信息搜集、分析和处理能力获得详细全面的腐败信息线索; 而监察机关的监督对象相对于审计机关更广泛、全面， 其获取信息的来源渠道也更多， 因而也能获取大量的线索信息。 要想提高对腐败线索的监督能力， 就需要结合审计机关与监察机关各自的优势， 建立线索信息共享平台， 充分利用现有大数据、区块链等科技优势， 实现信息资源的共享; 也可以通过召开联席会议实现双方信息资源的有效传递， 在降低信息成本的同时， 实现“1+1>2”的效果。 信息互联共享使审计机关能够及时将发现的腐败信息线索移送给监察机关， 使监察机关能及时接收到一手信息并进行腐败风险的识别， 而且能使监察机关将调查发现的公职人员违法违纪行为通过平台传递给审计机关， 继而审计机关运用自己的专业能力从经济角度识别腐败风险。

（2）腐败风险调查阶段的协同。 该阶段需要对监督阶段获取的腐败线索信息进行更深度的整合分析， 对涉嫌腐败的公职人员实施进一步调查。 审计机关对被监督对象进行检查、调查和取证， 同时对重要的特定事项实行专项审计调查， 更加细致深入地对腐败现象进行调查， 发挥专业的审计判断职能， 将相关情况录入审计底稿， 最终形成相应的专题审计报告或综合报告。 在此过程中， 审计案件线索的移送起着关键作用， 审计机关应将超越其权限且需要移送的案件分别移送至相关单位， 主要移送单位是纪检监察单位、公安机关等。 监察委员会通过对审计机关移送的审计报告以及案件线索证据进行复核， 充分利用谈话、讯问、询问、查询、调取、冻结、查封、扣押、搜查、鉴定、留置、勘验检查等措施对监督对象行为实行进一步调查。

（3）腐败风险处置阶段的协同。 这一阶段主要表现为对存在腐败问题的公职人员及其相关经济活动执行相应处置措施。 结合审计权与监察权在处置手段上的差异， 力图实现处置手段的互补强化， 从而加大处置力度， 提高违法违纪成本。 审计机关对于存在腐败问题经济活动中的资金资产拥有处置权， 对违反规定的单位和人员可以采取上缴收入、退还财产、没收财产、罚款等处置措施。 而监察机关对于存在违法违纪问题的公职人员及其财产则有包括询问、查封扣押、留置等方式在内的处置权， 同时根据违法违纪的严重程度做出政务处分、问责和公诉等决定。

3. 结果共用。 中央审计委员会第一次会议便提出了“应审尽审、凡审必严、严肃问责”的工作要求， 为了贯彻落实这一要求， 监督结果的有效应用在国家监督体系中显得至关重要。 结果的共享有利于推动腐败的治理， 从而在国家监督体系中形成全周期、全流程、全覆盖的保障体系。 审计权与监察权具有监督结果的共享性， 审计权的监督结果能够为监察机关发现贪污腐败问题指明方向， 而监察权的监督结果则能够为审计工作的开展提供更多腐败线索信息。 在审计结果产生后， 对于财政财务收支的违法违规行为， 审计机关具有处分建议权和移送权， 可以将相关腐败线索移送至监察机关， 由监察委员会进行监督、调查和处置。 审计机关应当跟踪审计移送案件的处理结果， 在后续监督中强化对特定项目的跟踪审计， 同时将相关情况及时录入审计工作报告中， 并且定期向社会公众公布。 而监察机关也需要形成相关制度， 在分析和利用审计机构移交案件的线索后， 及时向审计机构提供结果反馈。

五、审计权与监察权协同关系重塑的现实保障

1. 完善制度层面协同保障机制。 当前， 虽然一些规范性制度文件已经出台， 但是这些制度文件在内容上并不完善， 过于笼统， 对于审计监察协同的标准、依据、方式、路径等均未作出具体规定， 协同保障机制仍然处于探索阶段， 这十分不利于审计权与监察权实现协同互补。

建议审计机关和监察机关联合起来商讨建立协同保障机制的相关意见， 为国家腐败治理工作提供强有力的制度保障。 而制度规范中应当对审计权和监察权协同运作的工作原则、协同方式、实施路径、技术方法以及责任追究等多方面提供更为详细具体的规定。 在遵循《监察法》《审计法》《国家审计准则》等相关规定的基础上， 以法律法规作为指导文件指导保障体系的构建， 以监察审计合署办公、联席会议等方式开展协同工作， 做好事前计划互商、事中线索互助互送、事后成果互联， 实现全过程协同。 同时， 在腐败治理事项完成后， 也可以运用相关绩效考评体系， 对审计机关与监察机关在腐败治理中的办案效率进行有效评价， 从而促进日后双方自身工作程序的完善， 也帮助双方发现协同治理中所存在的问题， 便于改进工作机制。

2. 优化审计案件线索移送机制。 案件移送是审计机关与监察机关产生联系的媒介， 然而目前移送的案件数量无论是在审计机关整体业务量中的占比还是在监察机关整体业务量中的占比都相对偏低， 并且可供监察机关利用的案件线索非常有限。

由于对审计案件移送的利用和重视程度仍然不足， 完善和优化审计案件线索移送机制势在必行。 移送机制的优化主要依靠移送前的有效沟通、移送中的流程规范、移送后的及时反馈三部分共同发力： ①移送前。 审计机关在移送案件前应将案件全过程及其线索向监察机关进行具体介绍， 提高案件受理效率， 同时审计机关也应积极听取监察机关对于案件移送的指导意见， 尽量避免案件不被受理或出现案件遗留等问题。 ②移送中。 移送标准应当更加细化明确， 需明确案件涉及的违法违纪金额、所造成损失、产生影响达到何种程度才能进行移送， 尽量避免移送不明确带来的不确定性， 降低审计风险。 不论是审计人员还是监察人员， 均需要提高自身的专业能力， 加强对办案人员的职业培训， 从而做到精准科学移送案件。 ③移送后。 要求监察机关在规定的时间内及时对所审理案件的受理和处置情况进行反馈， 以利于审计机关更加有效地协助监察机关的工作， 及时对线索信息进行更新补充。 不仅如此， 即便所移送的案件未被监察机关受理， 也应当告知审计机关， 这样能够让审计机关了解目前案件移送的标准， 从而提高日后工作效率。

3. 建立信息共享平台。 当前我国各监督机关信息间的交流及共享仍不充分， 基本处于不交流的封闭状态， 这极大地提高了部门之间的信息搜集成本。 在科学技术飞速发展的背景下， 建立审计权与监察权信息共享平台十分必要。 在当前大数据发展的背景下， 依托大数据、区块链技术和平台优势， 整合集成审计权和监察权所搜集的互补资源， 是推进审计权和监察权协同发展的最优实现路径。 信息共享的前提是建立良好的信息共享平台， 运用合适的信息数据采集和传输模式， 采取必要的技术手段将审计机关与监察机关进行联网， 线上对双方所搜集到的腐败线索信息进行数据采集和传输， 通过云平台进行数据分析和存储。 在信息云平台上充分利用区块链和大数据优势， 提高信息共享水平， 推动审计机关与监察机关将获取的调查信息存储在同一个信息共享平台上， 从而实现各监督主体之间信息壁垒的突破， 达到整合资源、节约成本、提高反腐效率的效果。

【 主 要 参 考 文 献 】

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