长期护理保险筹资机制试点困境及推广措施——以黑龙江省齐齐哈尔市为例

□崔艳蕾

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 黑龙江 哈尔滨 150028）

1 研究背景

目前，黑龙江省60 周岁以上的老年人口有551.11 万人，失能及半失能的老年人口超过137 万人，占全省老年人口总量的24.8%。这在客观上说明黑龙江省老年人口数量庞大，老年群体健康水平下降，无法自我照顾和维持原有的生活品质。由于传统思想和生活方式的改变，家庭规模逐渐缩小，导致家庭护理能力逐渐降低，如何护理失能老人成为亟待解决的社会问题。长期护理保险的建立是对国家现有社会保险制度的补充，可以有效保障参保人员失能时期的生活质量和人格尊严，为有失能人员的家庭提供人力与财力支持。

长期护理保险被称为社保“第六险”，主要是以社会互助共济的方式筹集资金，通过系统科学的评定程序，为符合要求的长期失能人员提供日常起居的照顾和医疗护理服务或提供资金保障的一种社会保险制度。与医疗保险相比，长期护理保险更注重对患者失能后的生活照顾和护理服务，而不是医学救治；以提供服务的形式满足失能人员的基本生活需求，而不仅是提供经济来源。

然而，要实现和保障良好的护理服务离不开持续稳定的资金。因此，合理的筹资机制是长期护理保险运行的关键，影响着长期护理保险服务对象的数量和服务质量。

刘金涛和陈树文（2011）[1]认为，长期护理保险筹资机制是在长期护理保险资金筹集过程中，为了提高资金筹集质量，由管理者实施的一套制度规则和安排。戴卫东（2015）[2]认为，未来我国应构建多层次筹资的长期护理保险制度，参保范围应覆盖全体国民，针对低收入老年群体给予津贴补助，针对高收入人群增设商业保险模式。吴海波等（2018）[3]认为，目前全国试点的筹资机制大多以个人、企业和政府为主体，依然存在风险，应该增加社会化筹资，如机构团体捐赠、福彩体彩公益基金等。雷晓康和冯雅茹（2016）[4]提出，在缴纳长期护理险期间，若参保人员暂时失业，其费用由失业保险基金承担，灵活就业人员本人承担全部保险费用。政府应留有5%的资金，以均衡各地区之间的差异。

2 黑龙江省齐齐哈尔市长期护理保险制度试点内容

齐齐哈尔市作为黑龙江省长期护理保险制度试点城市，仅把市本级（除梅里斯地区）参加城镇职工基本医疗保险的人员纳入参保范围。保障对象为失能状态超过6 个月并通过评定程度测评，被认为符合重度失能标准的已参保人员。长期护理保险基金按年度筹集，个人缴费部分通过个人账户或门诊统筹基金划转，逐渐落实到个人缴费，剩余部分由城镇职工医疗保险统筹基金划入。

筹资标准方面，所有参保对象的保险费定额同等，即60 元/（人·年）（按齐齐哈尔市上年度统计局公布的在岗职工月平均工资的1.5%左右确定），其中参保人员缴纳30 元/（人·年），医疗保险统筹基金筹集30 元/（人·年）。

3 黑龙江省齐齐哈尔市长期护理保险制度试点的困境

3.1 参保群体单一

社会保险追求社会公平，筹资的公平性应体现在参保人员不受政治因素、经济因素、文化因素限制，享有同等的参与权利与机会。由于衰老是不可避免的自然规律，每个社会成员都会面临老年失能的风险，安享晚年是每个社会成员的普遍需求。齐齐哈尔市作为东北老工业基地，拥有较高的老年抚养比、较低的自然出生率以及年轻劳动力人口流失，导致医疗保险基金自身筹集和支出压力很大，政策优先覆盖参加城镇职工医疗保险的人群，但占据更大比例的参加城乡居民医疗保险的人群没有享受政策的资格。政策可以对参保人群进行人为分割，而“失能”并不会因为群体差异进行选择，未被政策覆盖的患者和家庭不仅面临巨大的风险，也承担着巨大的压力。此外，与城市先进的医疗卫生水平以及完备的基础设施建设相比，农村地区失能老人对长期护理保险的需求更为迫切。

3.2 筹资渠道狭窄

目前，齐齐哈尔市长期护理保险筹集资金主要通过划拨医疗保险基金获得，但政府和企业作为两大重要的筹资主体并未提及相应责任，因此形成了过分依赖医疗保险基金的局面。齐齐哈尔市老年人口基数大，相比之下劳动力人口不足，导致医疗保险基金缴费压力较大，且需要将一定比例的资金划转到长期护理保险基金池中，使医疗保险基金不足以支撑其发展。随着社会老龄化和高龄化程度不断增加，且老龄化进程不可逆转，老年群体面临失能的风险愈来愈大。在低自然增长率的现实情况下，日益增加的老年失能群体的照顾护理需求，必然导致护理成本激增。为了满足长期护理保险健康发展的要求和促进长期护理保险制度的建立实施，建立独立和多元化筹资渠道很有必要。

3.3 定额筹资标准较低

齐齐哈尔市长期护理保险制度在实施初期按照统一的定额筹资标准，即60 元/（人·年）的额度筹集，不受参保人员个人的收入水平、健康状况及年龄差异等因素影响。首先，齐齐哈尔市“一刀切”的筹资模式忽视了社会成员的收入水平、生存压力及生活状况等个体差异，无法从宏观上重新调节社会各阶层人员的收入差距，不利于实现共同富裕的目标，不利于从根本上维护社会稳定。其次，与全国其他试点城市相比，60 元/（人·年）的保费处于相对较低的水平。较低的缴费标准影响长期护理保险基金的积累，必然限制保障对象覆盖范围以及服务项目的多样性，阻碍保障水平的提升，从而难以满足参保人员的现实需求，不能达到理想的保障效果。

4 黑龙江省推广长期护理保险的措施

4.1 扩大覆盖范围

要想确保长期护理保险制度的公平性，就必须进一步扩大参保对象范围。黑龙江省在长期护理保险推行过程中，充分发挥医疗保险广泛覆盖的优势，将长期护理保险与医疗保险两个险种相结合，即长期护理保险的参保对象以参加基本医疗保险的参保人员为基础。近年来，黑龙江省城镇居民医疗保险参保人数呈现出爆发式增长，超过城镇职工医疗保险参保人数的两倍。只有同时覆盖城镇职工与城乡居民医疗保险的参保人员，才能确保农村和城市失能老人具有同等获得护理服务的机会。

从我国养老保险与医疗保险制度的并轨整合历程可以看出，城乡差异、地区差异、群体差异不仅造成了制度本身的不公平，也造成了经济成本和时间的浪费，成为深化制度改革的障碍。所以，长期护理保险制度在运行之初就应该充分扩大覆盖范围，避免留下制度碎片化的隐患。

4.2 拓宽筹资渠道

有效拓宽筹资渠道，可以保障资金筹集的数量及稳定性。首先，应该明确筹资主体责任，进行独立筹资。政府作为最主要的筹资主体，应积极提供财政补贴，一方面为长期护理保险这一新险种的建立实施提供经济支持，保障其持续、稳定运行。另一方面要明确政府的主体地位，将政府主体责任前置，避免制度运行过程中一味要求政府兜底。企业是社会责任的承担者，在履行缴费责任的同时可以提高企业口碑，从而吸纳更多人才。值得一提的是，面临逐渐深度老龄化的现实状况，为了减少代际矛盾，退休人员作为主要受益人群，应按照权利与义务相结合的原则承担缴费责任。其次，在此基础之上，福利彩票收益、慈善机构及爱心人士募捐等均可以列入拓宽筹资渠道的有效形式。

4.3 科学厘定筹资标准

科学的筹资标准是长期护理保险基金积累的有效保障。首先，政府应该根据自身财政能力水平，结合黑龙江省人口老龄化程度和失能人口数量进行科学分析，对长期护理保险进行补贴，支持和保障这一新险种的实施运行。其次，企业作为社会责任承担者，在“减税减费”的前提下，通过合理配置各险种的缴费比例，合理设置长期护理保险的缴费标准。再次，应根据参保者个人收入情况及家庭负担情况设定弹性缴费标准，对于低收入人群予以一定政策倾斜和补贴，保证参保群体和集资范围具有广泛性；对于高收入人群，应设定较高水平的缴费标准，以“多缴多得”为原则，提高这类群体的缴费积极性，同时实现国民收入的再分配功能。