新型城镇化背景下资源型城市的有效治理

□张 婷

（西安财经大学行知学院 陕西 西安 710038）

新型城镇化战略实施以来，我国城市化进程不断推进，城市规模急剧扩大，城市治理难题逐渐凸显。资源型城市不仅有与其他城市面临的相同治理难题，也有因其自身特殊性引发的其他治理问题，影响资源型城市的有效治理[1]。探讨新型城镇化背景下资源型城市的有效治理，需要厘清城市有效治理的内涵。

1 城市有效治理的内涵

第一是共治，表现为实现城市有效治理的主体，即整合城市各主体智力，实现共同治理。通过城市治理过程中多元主体的共同参与，使各主体关注城市事务，满足人们日益增长的参与公共治理的需求，促进城市更好、更快发展。

第二是善治，表现为实现城市有效治理的方式，即善于借助城市特有资源，实现城市有效治理。合理评估城市可持续发展能力和资源状况，按照成长型、成熟型、衰退型和再生型4 个城市发展阶段，谋求城市特色发展，充分发挥优势，打造城市名片。

第三是能治，表现为城市有效治理的手段，即能够适应时代潮流，掌握与时俱进的治理工具和手段。应借助网格化和智能化工具，运用大数据等现代化技术，提升城市治理的效率。

第四是良治，表现为城市有效治理的最终结果。通过共治、善治和能治，实现包括城市秩序规范、公共服务到位、城市风险降低、环境宜居宜业、人民满意度和幸福感高等在内的治理结果。

2 新型城镇化背景下资源型城市有效治理面临的困境

2.1 资源依赖严重，产业转型困难

一方面，部分资源型城市主要依靠对城市已有资源的开采和初级加工实现短期内城市GDP 快速增长。这种发展模式产业链条较短，产品附加值较低，与已经发生变化的消费结构和产业结构极不匹配。这种“杀鸡取卵”式的粗放型资源利用方式，受到市场约束，严重影响城市经济可持续发展[2]。

另一方面，部分资源型城市所处的地理位置和区位条件较差，导致人才、资金、技术等生产要素难以聚集，而新的接续替代产业受制于高级要素聚集不足而不能适时发展起来，造成了产业衔接困难甚至断档，产业转型升级举步维艰，导致城市经济增长缓慢。

2.2 利益分配不均，社会矛盾积聚

我国经济迅速发展，但并未建立合理的利益分配机制。资源型城市因利益分配不均导致的社会矛盾主要表现在以下方面：既有在自然资源产权、开发权、最终收益权方面涉及的能源央企和地方利益分配不均而产生的矛盾，也有资源开发过程中因征地拆迁对当地居民损失赔偿不公产生的矛盾；既有特权阶层依靠资源攫取大量财富与社会弱势群体无力为继基本生活之间的矛盾，也有资源过度开发与环境肆意破坏的矛盾。

2.3 忽视生态保护，城市环境恶化

很多资源型城市对资源的开发利用，以传统粗放型为主。由于自然资源的资产产权并未在实质上完全明确，缺乏真正的保护责任主体，导致很大程度的资源浪费。在此过程中，环境破坏的追责机制往往流于形式，环境保护措施不力，造成了严重的生态破坏，且这种破坏不能得到及时有效的修复。资源型城市除一般城市出现的“三废”污染外，还有其他一些典型的环境问题。

2.4 公共产品供需失衡，“新移民”难享发展成果

从城市形成初期来看，资源型城市的形成大多是我国“一矿一城”城市布局模式的结果。大多数资源型城市拥有资源的禀赋及分布状况决定了城市的宏观区位，其建城区位条件很难满足正常城市对地形、交通、供水供应等方面的要求，导致资源型城市在基础设施建设、公共产品和服务供给等方面比一般城市薄弱。经过一段时间的发展后，资源型城市经济依托资源得以壮大，当地政府往往会加大投资，补偿城市公共服务的“旧债”。

在新型城镇化战略实施后，资源型城市面临“新移民”的问题。一方面，增加后的公共服务供应与日渐扩大的城市人口公共需求之间不相匹配；另一方面，由于制度尚未跟进，在享受公共服务中，“新移民”利益未得到满足，较“原住民”所享受的服务存在明显差异，城市公共服务供给和分配显失公平。

2.5 治理主体单一，社会力量参与不足

与我国大多数城市一样，资源型城市治理主要依靠政府“命令—威权式”管理，突出政府的主体地位[3]。这种城市治理传统，一方面会导致政府“一家独大”，习惯于自我决策，不能从公众角度衡量城市治理问题；另一方面会导致社会力量参与不足，难以激发多元社会主体的参与热情，养成其他主体参与惰性，使社会资源闲置。

3 破解资源型城市有效治理难题的策略

3.1 产业转型升级

一方面，过度依赖资源的城市发展之路面临各种阻碍，必须打破资源依赖，改造升级传统产业，对高能耗、高污染、高成本的“三高”产业进行大刀阔斧的整改乃至直接主动退出。不断开发低能耗、高产出、高附加值的相关产品，拉伸延长产业链条，囊括上下游产业，发展多元周边产品，走新型工业化道路。

另一方面，以高新技术带动产业转型，借信息化发展“东风”，探索适合本地发展优势且具有市场前景的新兴产业。在此过程中，政府要做好城市规划、政策保障和资金支持工作，积极谋划新兴产业发展项目，加大招商引资力度，完善金融服务扶持政策，多举措吸引掌握新技术的人才落户。

3.2 生态可持续发展

资源型城市应该明确生态保护的重要性，把生态文明建设纳入城市发展的总体规划中，落实解决突出的环境问题，以改善生态环境和人居环境、满足当代人和后代人的生活环境为目标，走绿色发展之路。

第一，在选择发展项目时，应全面进行环境影响评估。对空气、土地、水源等造成较大污染影响的项目，在选择时要慎之又慎。第二，在开发资源之前，要采取相应的环境保护措施，先保护、后开发。在环境保护的前提下考虑经济收益，不能本末倒置。第三，在开发利用资源的过程中，对企业的生产活动进行常态性调查和监控。对环境评估不达标的企业，坚决关停整改。对在生态环境保护方面存在失信行为的开发单位，采取生态征信惩戒措施。

3.3 公共服务供需均衡及公平

在公共服务的提供上，应不断加大对基本公共服务和物品的投入力度，探索符合城市居民公共需求的服务内容和项目。实现城镇公共服务均等化是新型城镇化的战略目标之一。对于资源型城市而言，既要补足过去在公共服务领域投入不足的历史欠账，又要在公共资源有限的前提下，满足“新移民”对均等享受公共服务的需求。

在实现公共服务公平方面，要将资源型城市“新移民”纳入公共服务保障领域。公共服务和产品要满足“新移民”的基本生存需要，提供相应的基本最低生活保障、基本就业保障和养老保障。

3.4 多元主体有效参与

资源型城市的有效治理不能单纯依靠政府，脱离社会力量的治理只能称为管理。政府在面对庞大的社会事务时往往“力不从心”，必须动员社会其他主体参与进来。同时，社会其他主体要各尽其力，凝炼智慧，有效参与。

在促进多元社会主题参与方面，政府要改变认知和角色定位，做到以下几方面。第一，坚定信心，相信社会力量可以做好某些方面的治理工作。第二，充分赋权，对企业、社区、个人进行赋权，激发社会主体参与城市治理的积极性。第三，做好“掌舵者”角色，对社会力量的参与进行宏观指导，不干涉微观操作层面。第四，做好“保障者”角色，提供必要的政策和资源支持，在激发社会力量、维持其参与积极性、满足其参与成就感等方面提供保障。

3.5 各种智慧治理技术并举

在资源型城市治理中，治理手段单一，技术使用非常局限。随着新型城镇化发展，资源型城市人口数量增多，需要解决的问题大大增多。为了有效实现城市有效治理的目标，资源型城市治理必须紧跟形势，善于利用互联网、物联网、大数据等技术手段，提高治理效率和效果。

以大数据为例，城市治理者可以将城市中的人、事、物、组织等要素的所有信息在大数据平台上进行收集、整理和分析，按照一定的运算规则打造社会治理和社会服务平台。

4 结束语

资源型城市转型发展是我国新型城镇化的重要内容之一。资源型城市有效治理是构成我国治理能力现代化的重要内容。资源型城市应着眼于对传统的资源依赖型产业实施转型升级，注重资源开发过程中的生态环境保护和可持续发展，提高公共服务和产品供给的公平和效率，促进多元主体参与城市治理过程，善于运用网格化、智慧治理技术等保障方法，实现资源型城市的有效治理。