后搬迁时代易地扶贫搬迁新村的治理困境与优化路径研究

□史亚峰，张嘉凌

（山西大学政治与公共管理学院 山西 太原 030006）

1 研究背景

易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战的头号工程。随着全国脱贫攻坚战的伟大胜利，“搬得出”任务全部完成，全面迈入“稳得住”“能治理”“可发展”的后搬迁时代。作为今后贫困群众的主要生产和生活空间，搬迁新村后续治理任务十分艰巨。习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，“对易地扶贫搬迁群众要搞好后续扶持，多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融入”[1]。2021 年中央一号文件也将“切实提升社区治理能力”[2]作为集中安置区巩固脱贫攻坚成果的重要举措。因此，必须高度重视易地扶贫搬迁新村已经出现和潜在的治理问题，将“社区治理跟进”作为巩固脱贫攻坚成果的重要环节。

2 当前易地扶贫搬迁新村面临的治理困境

就易地扶贫搬迁新村而言，社区治理滞后、村级组织定位不清、公共服务不到位等问题较为突出，这些问题关系脱贫攻坚质量和基层治理秩序，必须给予高度重视。

2.1 搬迁新村管理体制的衔接与过渡问题

易地扶贫搬迁新村不同于普通的农业村庄，也有别于城市社区，如何实现有效治理，首先需要理清管理体制。当前大部分搬迁新村还处于过渡期，管理体制还没有理顺，新旧体制的衔接和过渡不到位。

易地扶贫搬迁新村如何定位，是其面临的核心体制问题。搬迁新村是定位为普通农村还是新型社区，不同的定位意味着不同的管理方式，而哪种定位更符合新村后续发展和治理的需要，目前尚没有统一的看法。从不少搬迁新村运行状况来看，新村的管理服务工作尚未有实质性进展且具有浓厚的行政化色彩。2020 年和2021 年是换届之年，全国不少省份都在进行村居换届工作。对于搬迁新村来说，定位不清给换届工作带来了较大困扰。同时，搬迁新村普遍规模较大，且往往由多个原来的村庄组成。群众自治的有效开展离不开合适的自治单元。搬迁新村自治单元如何划分，如何结合实际合理划分、调整自治单元设置，这是搬迁新村实现民主管理、开展群众自治的前提。

当前，相当一部分的搬迁新村仍处于新旧体制的过渡阶段，上下、新旧体制如何衔接，新村党支部、管理组织（村委会等）如何与乡镇管理衔接、自身如何定位，新村如何与旧村衔接、过渡，都是亟待解决的问题。搬迁新村现有的治理体系和管理措施整体较为滞后，管理组织的职能有待理顺。调研发现，不少搬迁群众在接受新村管理与服务的同时，还要接受搬迁前所属村组的管理，比如需要到原来村委会办理养老、医保等事务，而且这种隶属关系短期内难以真正理顺。搬迁群众的“过渡”身份加上缺乏组织性，使其对新村的治理保持一定距离，缺乏参与动力和意愿。对于搬迁新村来说，如果不从制度和体制上有所突破，后续治理上的问题不可避免地会逐渐出现。

2.2 搬迁群众公共意识培育和社区融入问题

2.2.1 搬迁群众的公共意识有待培育

一是搬迁群众“等、靠、要”思想对治理的负面影响。精准扶贫虽然将“扶志”作为重要内容，但是仍有相当数量的人“志气不足”，入住新村后依赖心理依然严重。入住之初，搬迁群众的许多生活开支或由政府垫付，或被暂时免除，一些群众将此视作理所当然，到了需要自己承担这些开支时却不愿意出资，甚至心怀怨言。这些行为导致新村的各项公益事业和公共事务无法有效推进。同时，搬迁新村一般是弱势群众的集中地，严重匮乏优秀青年人才，大多群众个体能力有限，于是将村庄发展寄希望于村干部或政府的扶持上，更不愿意主动参与和承担村庄公共事务。

二是公共意识、规则意识缺失的问题。搬迁群众在入住新村的同时，也将他们既有的生活习惯直接带入新的生活空间中。搬迁群众在长期分散生活中形成了自由散漫的习性，有的存在不文明的生活陋习，这些行为同新村集中居住、干净整洁的要求有一定的距离，给新村的治理带来了挑战。同时，部分群众的公共意识、规则意识淡漠，义务和责任观念薄弱，破坏公共设施、侵占公共空间、谋取不正当利益等行为时常发生，不遵从新村各项管理要求的行为也经常出现。公共意识和规则意识缺失，从更深层次上看，是搬迁群众正确权利意识培育滞后的结果。

2.2.2 村民融入问题

搬迁群众入住新村的时间普遍不长，融入村庄的心理准备不足，新家园的意识形成缓慢，“为客”“无根”“孤立”等心理较为严重。在不少搬迁新村中，既有贫困移民，也有生态移民，还有其他安置群众，居民构成复杂，需求多样，状况千差万别。越是居民构成复杂的新村，搬迁群众的融入问题越突出。搬迁群众从熟人社会进入了半熟人社会甚至陌生人社会，彼此之间还没有完全融合，信任关系没有建立起来，对村庄共同体的认同感和归属感不强。当搬迁群众在生活中遇到不如意的情况时，往往将矛头指向新村，甚至充满了各种怨言，造成搬迁群众与新村关系紧张。同时，由于村庄内部缺少有机的联系，村民如何在新村的社区组织中找到归宿，也是值得关注的问题。

2.3 搬迁新村统筹发展能力和服务供给问题

2.3.1 搬迁新村统筹发展能力薄弱

搬迁新村的集体经济较为匮乏，几乎没有可支配的资源，制约了村庄的统筹能力。不少村庄虽然有扶贫产业，但是缺乏有效的经营管理，这些产业难以有效转化为集体能力，无法为村庄治理服务。同时，搬迁新村党组织战斗力不强。调研发现，不少搬迁新村两委班子成员年龄偏大，谋划村庄发展的主动性和精力不够。村两委班子成员自身能力有限，有的工作责任心不强，无法有效发挥模范带动作用。村内年轻精英缺失严重，几乎没有可以供选择的治理人才，这是搬迁新村未来持续发展面临的最突出问题。这些因素的存在，致使相当一部分搬迁新村面临治理主体老龄化突出、内生治理精英匮乏、村庄自治能力缺失、新村建设管护成本高等治理风险。

2.3.2 搬迁新村有效服务供给短缺

搬迁群众对各种公共服务有强烈的需求，然而当前搬迁新村普遍服务能力不足、服务资源有限、服务供给滞后，面对不同群体、不同层次需求，如何解决服务差异化供给是亟待解决的问题。搬迁新村大多采用社区化的集中安置模式，居住集中意味着需求集中，也就是服务供给集中。搬迁新村的群众来自不同村庄，人口众多，但是村级建制设置导致相应的服务供给严重滞后和缺失。与搬迁群众切身利益密切相关的户籍、学籍、医保等事项转移接续不够及时、顺畅。在不少搬迁新村，水、电、卫生等物业管理的市场化程度较低，主要通过行政方式开展管理和服务，依靠政府承担，服务效率和质量都有待提高。如何有效满足群众从分散居住到集中居住转变中的公共服务需求，让搬迁群众生活更安心、更便捷，是搬迁新村应重点考虑的问题。

3 促进易地扶贫搬迁新村有效治理路径

易地扶贫搬迁新村面临复杂多样的治理难题，需要以全新视角进行统筹应对。可以从4 个方面探索搬迁新村有效治理的路径，做好易地扶贫搬迁的“后半篇文章”。

3.1 建立社区化管理服务体制

搬迁新村究竟应该采取什么样的管理体制，基层一线的工作者莫衷一是，地方在实践中也不知所措。结合搬迁新村的特征、治理需要和基层治理的发展趋势，要将搬迁新村及村级组织的功能定位在管理和服务上，建立有别于普通村庄的社区化管理服务体制，才能有效破解面临的治理窘境。易地搬迁群众来自四面八方，加强社区建设和管理尤为重要。根据搬迁新村的特点，采用社区化管理服务模式，加大管理服务力度，结合市场化的管理经验，解决“建制难批、经费难筹、人员难配”等难题。在经费来源上，政府财政适当兜底搬迁新村管理和服务经费，让新村有持续为民服务的能力；在人员选拔上，由于搬迁新村缺少能够真正管理村庄和带领村民发展致富的人才，可以探索借鉴城市社区公开招聘的方式，从更大范围中选拔优秀人才，提高搬迁新村干部队伍能力；在管理方式上，可以采取公益和市场相结合的运作方式，让新村的各项工作有人管、管得好。

3.2 构建党建引领的治理机制

破解搬迁新村的治理困境，需要构建党建引领的治理机制。深入解决当前搬迁新村面临的党组织软弱、年轻党员匮乏等问题，增强搬迁新村党组织战斗力。通过统筹城乡人才资源，拓宽选人视野、探索优秀书记跨村兼职、机关干部脱产任职等方式，推动搬迁新村党组织书记队伍整体优化提升。建立第一书记派驻长效工作机制，注重吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职，选优培强新村两委班子，培养后备人才。党的十九大提出打造共建、共治、共享的社会治理格局，为实现搬迁新村的有效治理指明了方向。搬迁新村的特征和基层治理的共同需要，要求多元主体共同建设、共同治理、共享发展成果。要明确搬迁新村治理体系中党组织、政府、村委会、市场、社会组织、村民等不同主体的角色和定位，明晰村庄治理中自治、法治、德治的地位和功能，在党的领导下形成治理合力，努力构建社会生活共同体。

3.3 增强新村的集体统筹能力

增强新村的集体统筹能力，这是搬迁新村持续发展和有效治理的基础。

第一，加大政府保障力度。易地搬迁新村大都离开了原来的居住地，不再拥有土地等集体资产，村庄集体经济十分薄弱，无法为村民提供多样化服务，更无法引领村庄的共同发展。这就需要政府承担相应的责任，为新村提供必要的集体资源，利用下乡资源促进村级有效治理，提高村集体“统”的能力[3]。

第二，完善利益联结机制。搬迁群众与村集体之间缺乏紧密利益联结，导致他们对村集体的发展参与不够，对集体的认同感不强。一个具有生机和活力的村集体，必然是成员之间、成员与集体之间密切联结的集体。要充分发挥集体的优势，重塑相关利益，使分散的群众重新聚合，促进扶贫产业持续健康发展，完善村庄治理的社会基础。

第三，重塑集体的调节功能。具有调节和约束能力的村集体，才能充分发挥集体和个体的双重优势。要切实保障集体规范和约束个体行为的正当权利，增强集体行动能力和群众主体性，激发内生动力。只有真正让村庄具有主体性与自主空间，有能力进行自我建设，才能更好地带领群众增收致富。

3.4 培养搬迁群众的自主能力

面对搬迁群众自我服务能力、自我管理能力不足的现实，如何激发参与热情、培养自主能力，是优化新村治理的关键。“不论是习惯、意识还是能力和技巧，并不是一下子产生的，而只能在日常生活实践中慢慢形成，即‘日常生活化’”[4]，从制度设计、规则完善等方面，构建着眼长远的能力培育机制。

一方面，发展乡村产业，确保群众持续增收。搬迁群众跨过贫困线不久，整体收入水平不高。要通过发展产业、参与就业和兜底保障等，帮助他们提高内生发展能力。以水费、电费、物业费等为例，目前还无法一下子完全由搬迁群众自主负担，应通过发展产业、壮大集体，逐渐过渡到村民与政府或企业、集体等共同负担，进而过渡到自主承担为主、政府或集体补贴为辅，这是可持续的做法，也是比较贴近实际的做法。

另一方面，完善村规民约等规则体系，增强搬迁群众的公共意识和规则意识，改变传统习俗、摒弃陈规陋习，培育其公共精神，逐步融入现代文明生活。同时，积极培育群众自治组织，丰富“创熟”等集体活动，将“一盘散沙”的群众组织起来，让他们在新村中找到归宿，从而提升其认同感和归属感。