疫情常态化对农民工就业的影响及其保障措施研究

2021-12-15齐艳华

山西农经 2021年22期

□齐艳华

（贵州财经大学公共管理学院贵州贵阳 550025）

2020 年，新冠肺炎疫情使企业不能正常开业、劳动者不能正常流动，导致经济处于半停顿状态，对就业和劳动力市场造成了较大冲击。新冠肺炎疫情对就业的影响是持续的，其影响的重点人群是学生和进城务工的农民工。2021 年我国政府工作报告强调促进农民增收；“十四五”规划提出了深入实施就业优先战略，完善更加积极的就业政策；2021 年全国两会强调了就业是最大的民生问题，体现了政府对就业问题的高度关注。

1 新冠肺炎疫情对农民工就业的总体影响

新冠肺炎疫情对我国经济与就业造成了严重影响，对服务业这种人流紧密的行业直接造成重大冲击，进而对第一产业和第二产业中的制造业造成了冲击。一般情况下，在经济长期持续增长中，经济增长与就业率之间呈现正相关关系，经济增长越快，对就业的拉动作用越大。短期内发生重大突发公共卫生事件会对经济产生负面影响，甚至在长期内对经济造成难以修复、持久的创伤。

1.1 农民工务工结构发生变化

疫情期间，居民收入有较大幅度降低，而收入下降会影响居民在疫情结束之后的消费意愿。实践中，农民工在城镇中就业主要集中在技术含量不高、生存性消费的供给领域，如建筑业、制造业、服务业等行业。疫情期间，社会生产系统供给结构发生变化，导致农民工用工需求的变化。建筑业中固定资产投资项目中的房地产、基础设施建设等领域，会出现个别农民工用工需求增加的情况，但是总体上国民经济中生产领域用工需求总量出现下降趋势。

社会生产系统出现的结构性调整会导致对农民工用工需求的数量和时间调整，而农民工只能被动地去适应社会生产系统对用工需求产生的结构性改变。对于大多数农民工而言，只能被动适应招工需求来寻求新的工作岗位，这也意味着农民工不能继续从事原有岗位的工作，需要增加新的工作技能，应聘新的工作岗位。

1.2 农民工就业情况

根据国家统计局数据可知，受疫情影响，2020 年全国农民工总量28 560 万人，比2019 年减少517 万人，下降1.8%。其中，本地农民工11 601 万人，下降0.4%；外出农民工16 959 万人，下降2.7%。2020 年中国农民工月均工资收入为4 072 元，比2019 年增加了2.8%。

从经济活动单位的性质规模看，吸纳了城镇就业人数超80%的民营经济更为困难，特别是中小型企业和个体工商户。2020 年4 月上旬，仅25%的民营企业产能利用率超80%；2020 年一季度，中小型企业营收同比下降51%，招聘需求下降超30%。

疫情期间，房地产等行业、基建生产等领域因为停工停产造成人工成本、原材料价格上涨，导致现金流小的中小企业将面临严峻的挑战。而外出务工的农民工大多数在中小企业就业，因此导致农民工就业困难的情况。中小型企业用工需求减少30%，更加剧了农民工就业困难。

1.3 农民工结构性失业增加

广义上的农民工是指那些户籍仍在农村，有承包土地，但是进入城镇工作6 个月以上的劳动者，兼有农民和工人的双重身份。农民工分为第一代农民工和第二代农民工。第一代农民工是指20 世纪80 年代以前出生的、进入城镇工作但户籍在农村的劳动者；第二代农民工是指在20 世纪80 年代以后出生的、进入城镇工作但户籍在农村的劳动者。

第一代农民工年龄集中在40～50 岁，大多没有专业技能，学历低。根据中国劳动力市场网发布的信息，与第一代农民工相比，第二代农民工学历虽有所提高，但高中学历及以上的文化程度仅占30%[1]。农民工总体学历水平不高，初中、高中文化程度的求职者是市场的求职主体，占全部求职者的41.2%（其中54.7%的求职者具有职高、技校、中专文化程度），初中及以下文化程度的求职比重为24.1%，大专文化程度的求职比重为22.7%，大学及以上文化程度的求职比重为12.1%[2]。

技术工人在我国全部就业人员的占比约为20%，高技能工人占比6%[3]。从2021 年企业招聘信息看，许多企业需要大专学历以上的一线技术工人，专业人才需求较2020 年出现较大幅度增长。

在疫情期间，第三产业出现新的增长点，服务业从传统行业向智能化、数字化的方向进行转型升级。无人零售、无人餐饮等新业态以及智能制造等新兴行业，对经济增长起到拉动作用。农民工由于技能低、学历低，出现结构性失业。

1.4 返乡农民工人数增多

农民工就业不稳定，他们的户籍和身份认同是“农民”，即使农民工返乡，但返乡务农人员在第一产业中就业也面临巨大挑战。

根据农业农村部的数据，2020 年约1 900 万农民工返乡留乡，相当于农民工总人数的7%。2020 年新冠肺炎疫情使农民劳动力外出务工受阻，部分企业出现待岗的情况，降薪现象较为普遍。部分地区风险的防控措施严厉，外出交通不畅，企业开工不足，致使部分外出务工的农民工不能返岗就业，返乡人数增多。企业开工延期导致外出农民工工作机会减少。

1.5 零工就业和非正规就业者增多

这部分就业人员既包括传统方式下的灵活就业人员，也包括数字经济和平台经济下的新型就业人员，如电商商户、网约车平台司机、美团平台快递员等。2012 年后，用人单位正规就业人数下降，个体就业人员占比出现持续上升趋势。2018 年底，个体就业人员已占全部城镇就业人员总数的1/4[4]。对于农民工非正规就业人员，如外卖、快递等人员流动性强，防范意识差，面临较大的健康风险。

据调查，我国约有2 亿灵活就业人员，“90 后”成为“零工经济”时代的主力军，“00 后”也加入了这支队伍中，其中很大一部分是依托互联网的新就业形式。电商物流、直播、网络送餐、网约车等成为“90 后”“00 后”第二代农民工主要就业方式。

2 疫情期间农民工就业保障存在的困境

2021 年政府工作报告提出，要做好对农民工等重点人群的就业安置工作，继续强化就业优先政策。疫情期间农民工就业保障存在的困境主要体现在以下方面。

2.1 农民工与用人单位之间的劳动关系不明确

2019 年，农民工占城镇职工人数的40%以上，成为城镇就业人员的主要组成人员。相对于城镇职工而言，农民工就业主要集中在第二产业和第三产业中的中小型企业。农民工劳动关系不明确，与用人单位之间的身份定位较为模糊，不同于传统用人单位与劳动者之间的劳动关系而接近合作关系。劳动合同缺失是农民工就业困境的主要表现之一。

一份疫情期间的调查显示，就业劳动者中67%的人员就职于灵活就业方式[5]。很多企业采用共享用工、劳务派遣、临时工、外包工等非正规就业形式。这种新的就业形态面临着劳动法规监管难、没有签订劳动合同、就业权益保障难等一系列问题。

2.2 缺失对农民工的社会保障制度

1991 年国务院出台《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，对农民工社会保险有所涉及，但局限于全民所有制企业。2008 年，人力资源与社会保障部下发《关于农民工“平安计划”实施情况和下一步工作安排的通知》，进一步落实农民工参加工伤保险的相关政策。2014 年9 月，国务院发布《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，要求完善灵活就业农民工参加基本养老保险政策，努力实现用人单位农民工全部参加工伤保险，推动农民工与城镇职工平等参加失业保险，平等享受待遇。我国《社会保险法》只有对农民工失业补助的规定，而没有像针对城镇劳动者的失业保险制度一样规定农民工失业保险制度。

农民工很少得到社会保障制度的保障，针对农民工的社会保障项目不全面。农民工社会保障政策主要偏重于社会保险，而社会保险中农民工缴纳的主要是养老保险、医疗保险，欠缺失业保险、工伤保险和生育保险，缺乏社会救助和社会福利措施。在失业救助领域，大部分国有企业、私营企业以及三资企业对农民工的保障基本是一片空白。

2.3 欠缺针对农民工的就业援助专项措施

2019 年我国农民工平均年龄40.8 岁，比2008 年高出约7 岁；50 岁以上的中老年农民工占农民工总人数的24.6%，首次超过了21～30 岁年轻农民工的占比（23.1%）。现有就业援助制度一般针对城镇大龄失业者，把农民工排除在就业援助制度之外。农民工受户籍制度制约，不能享受与城市居民平等的就业保障权利和失业援助制度。

农民工群体流动性强，与用人单位之间很少签订劳动合同，在就业地没有固定住所，不能进行就业援助登记，无法建立就业援助卡，导致公共就业服务机构不能对农民工援助对象进行就业信息和就业指导。针对农民工的就业援助措施中，没有就业帮扶措施。农民工失业后，不能像城镇居民一样在失业后获取就业动态信息。

2.4 缺乏对农民工的职业技能培训

总体上，对农民工的职业技能培训特点是低水平培训多、传统方法多、实用性小。一些用人单位即使提供了就业培训，但培训内容大多以供给型为导向，忽略了农民工对就业培训的实际需求，导致就业培训没有效果、流于形式。有些培训内容实用性不强，现代知识培训较少，导致就业培训效果不理想。还有的用人单位直接扣农民工的工资用于交纳培训费。

即使农民工有培训需求，其培训需求也不是依据自身情况提出的，而是根据其他农民工培训后获取的具体收益进行选择。即使这样，总体上农民工接受职业技能培训的比例仍然很低，33%的农民工根本没有接受过职业技能培训[6]。

3 完善农民工就业保障措施的建议

在当前疫情常态化的情况下，农民工就业保障措施主要是稳就业、保就业，保证农民工群体的收入。面对疫情冲击，区分不同行业错峰返城，区分地域风险级别分批复工，是因企施策、因地制宜的主要措施。完善农民工就业保障应从以下方面着手。

3.1 确定非正规就业的法律关系

疫情期间，非正规就业方式在促进就业方面发挥了积极作用。尤其是共享用工、平台用工等新型就业方式成为疫情期间企业劳动用工创新管理的发展模式。但是，这些用工方式不符合劳动法规定的正规就业方式，没有相应的劳动法律法规进行调整。

针对这种情况，政府应对此类用工企业予以指导，督促企业加强管理责任，追究企业非法用工的责任，指导农民工与用人单位之间签订协议。政府应对非正规就业的劳动关系进行规制，促进非正规就业的正规化发展。

3.2 健全适应农民工的社保政策

针对农民工流动性强的特点，可以借助平台APP为非正规就业人员提供社保服务，向新就业形态人员宣传就业、社保政策，引导平台劳动者参保。

国家应建立统一的农民工社会保险制度，对农民工社会保险金进行专项统一管理，提高农民工参加社会保险的统筹层次，扩大农民工参与社会保险的覆盖面。加强农民工工伤预防机制建设，对农民工社会保险关系转续办法进行完善，强化农民工参保人员的异地转移接续政策。建立全国统一联网的社会保险信息系统，保证每个公民都有社会保险卡和社会保险号，而且社会保险能在不同城市、不同单位之间衔接。

3.3 加大就业援助力度

构建基于大数据的农民工就业监测体系，进一步完善农民工失业预警风险机制，将农民工群体就业数据整合为网络资源，加强对农民工失业动态的监管，减小农民工失业风险。对于受产业结构升级调整影响大的第二产业形成的农民结构性失业问题，应建立农民工失业报告制度，对农民工群体失业情况进行调查跟踪，对农民工进行就业帮扶和就业援助。

对受疫情冲击较大的农民工困难群体，应进行就业援助，保障失业农民工的基本生活，给予相应的补助金。开发公共就业服务平台，及时向农民工群体发布企业招聘信息，开展劳务输出地与劳务输入地的岗位匹配对接，为农民工提供职业介绍服务。

3.4 加强农民工岗前职业培训

2020 年5 月人力资源和社会保障部颁布的《农民工稳就业职业技能培训计划》提出，促进农民工职业技能提升，将农民工培育为重要的人力资源。2020 年9 月，包括教育部在内的9 个部门颁布《职业教育提质培优行动计划（2020—2023 年）》，提出了培养急需的高素质技术技能人才的方案。

劳务输入地应根据岗位需求，组织农民工开展岗前技能培训，协调用人单位开展岗技提升培训。对于未联系到用工单位的农民工务工人员，劳务输出地可以通过线上、线下相结合的方式，根据农民工就业意愿，组织开展定向式、订单式精准培训。提供各种形式的就业培训，提高农村劳动力转移就业技能素质，提高农民工就业职业技能。

3.5 帮助农民工有序返岗复工

实践中，由于农民工获取的就业信息不对称，容易造成摩擦性失业的现象。劳务输出地应加强与劳务输入地的有效对接，密切跟踪疫情对就业形势的影响，及时了解主要输入地疫情变化、交通状况、企业复工复产的最新情况，准确掌握主要输入地企业用工岗位、复工时间等用工信息。及时通过政府网站、微信公众号、广播等宣传手段发布至农村劳动力手中，促进农民工了解就业信息，实现稳定就业。

2020 年2 月19 日，首批劳务输出地向劳务输入地运送农民工技术人员，提供了“点对点、门对门、一站式”的服务，用免费包机、专车专列的包车方式送农民工返岗就业，从出行保障、政策支持、统筹协调方面采取措施，助力农民工安全有序返岗复工。应及时开通农民工返岗复工点对点用工对接服务平台、农民工出行服务小程序等，会同相关部门推动农民工健康信息互认，“点对点”集中运送农民工返岗复工。