“开放、包容与创新：城市治理现代化”国际研讨会综述

徐瑜璐

[摘 要]“开放、包容与创新：城市治理现代化”国际研讨会聚焦城市数字化转型治理、城市精细化管理、城市软实力提升治理、城市可持续发展治理等议题，与会专家学者进行了深入研讨。

[关键词]城市治理现代化;数字化转型;精细化管理;城市软实力;可持续发展

2021年9月17日，“开放、包容与创新：城市治理现代化”国际研讨会在上海行政学院顺利举行。本次研讨会共有国内外50多位专家学者参加，其中15位专家学者分享了研究报告，探讨了以下四个方面的内容：

一、城市数字化转型与治理现代化

21世纪以来，数字技术在逐步嵌入城市治理事务、治理过程、治理制度、治理生态，持续赋能治理的同时为城市治理带来了诸多挑战，城市数字化转型治理已然成为治理现代化的重要内容。研讨会上，海内外专家学者围绕数字化转型治理分析协同治理和平台治理两种模式，并提出数字技术嵌入治理中亟需关注的问题。

韩国行政研究院公共管理研究中心高级研究员金云权从协同治理主体维度展开，认为城市人口迅猛增长带来的难题非单一组织可以解决，需要多个组织协同治理加以缓解，而数字化转型治理就是契合时下数字技术普遍运用于城市经济、文化、生态的一种重要方式，鼓励各个部门加强合作，包括强化与城市领导人的沟通，采纳合理可行的专家意见等，推进透明、高效、有序的治理。为更好地落实组织层面的数字化转型治理，需要兼顾三个层面的治理创新：技术层面，借助大数据、算法等收集、创建数据库，服务于决策创新;文化层面，营造人与人之间相互信任、相互合作的氛围，促进城市资源共享、城市生态共治;法规层面，制定促进城市数字化转型治理的规则，给予城市治理方向性、基础性、确定性的指引。

区别于“协同治理”，数字化转型治理强调更多的主体参与治理、更多的数据支撑治理、更多的决策丰富平台治理，关注政府何以通过平台本身实现高效、高质治理。复旦大学陈水生教授阐释平台治理的本质属性、兴起原因、运作逻辑等方面的基础理论。他认为，平台治理是政府集体行动机制，是敏捷性、感知性、互动性、无界性的数字化治理体系，其兴起原因包括：城市治理复杂性增强、政府治理数字化转型推动、市场经济领域平台企业管理启发。其运用逻辑包括：多重功能集成逻辑、全域系统架构逻輯、全面技术驱动逻辑和整体流程再造逻辑。上海行政学院孙志建副教授结合上海“一网统管”“一网通办”实践，重点阐释平台治理的核心功能——敏捷治理。他认为，从敏捷治理三种结构要素上看，平台型政府在治理定位、方向、动力上“想要敏捷”，在治理路线、流程、环节上“能够敏捷”，在具体落实、责任、控制上“必须敏捷”;从敏捷治理的三个层次上看，敏捷治理是平台型政府的宏观“定位—导向”结构、中观“运行—赋能”结构、微观“行动—责任”结构;从敏捷治理的目标导向、操作流程、运行环节三个方面上看，敏捷治理是平台型政府以最终用户为导向的结构、敏捷运行与敏捷更迭的结构、责任清晰化的闭环管理结构。

数字化治理具有诸多优势，同时也存在不少问题，如“数字偏差”“数字悬浮”“数字内卷”“数字幻象”“数字沙丘”等 ①。越南二区政治学院阮友黄教授提出三项亟需研究的治理问题：如何应对“超智能社会”对人力资源的挑战问题;如何建构“超智能社会”沙箱问题;如何识别和应对“超智能社会”对个人信息保护、社会价值体系、社会交往方式（虚拟—真实）带来的难题。

二、城市精细化与治理现代化

就城市化进程加快带来的城市治理体量急剧增大问题，不仅需要发展数字化转型治理提高治理“数度”，还需推进城市精细化管理提高治理“精细度”，“城市管理应该像绣花一样精细” ②。与会专家学者围绕“城市精细化与治理现代化”，分别从治理模式、治理内容、治理主体出发，介绍“清晰化治理”“精细化管理示范区打造”“基层治理”三个方面的内容。

上海交通大学韩志明教授细致阐释大规模、高稠密城市的“清晰化治理”模式，先界定城市稠密度内涵，再剖析城市高稠密引发的现实问题，最后提出解决措施。他指出，稠密度是对城市社会治理要素紧凑性和关联度的评判，是理解城市治理形态的形象概念，具体取决于各种要素的数量、分布、互动以及可认知程度等;城市是高密度、紧凑型空间，呈现人口高密度、建筑高海拔、资源要素聚集、财富更加庞大、社会分化细密、要素流动快速、公共事务繁杂等特点;高稠密城市在运行中出现质地更重、多元分化、间隙很小、拆解更难、吸力更强、斥力更大、交互很深、治理不易等难题。对此，需要予以调节，如疏解城市的功能、打造城市副中心、发展新城、控制城市规模、治理交通拥堵、推行“最多跑一次”改革等。

越南二区政治学院梁光辉教授引入越南胡志明市杜德城创新区案例，生动诠释“精细化管理示范区打造”方案。他指出，胡志明市是越南城市化规模最大的城市，也是越南的经济、政治、文化和教育中心，然而近年来城市人口快速增长、工业化迅猛发展带来了环境恶化、资源紧缺等影响城市发展的难题。为了应对这些难题，促进胡志明市持续高速发展，胡志明市需要综合金融、生态环境、社会文化环境等优势制定科学的经济发展战略。对此，胡志明市政府筹备建立杜德城创新区，计划分三个阶段打造“国际金融中心、教育展示中心、科技中心”等“三大中心”和“创意活动中心、运动健康中心、自动化制造中心、教育中心、生态中心、海港中心”等“六大功能区”。

南开大学吴晓林教授引入成都基层治理持续创新案例，深入剖析城市基层治理持续创新的机理。吴教授指出，驱动成都基层治理创新的因素包括社会问题倒逼持续创新、中央政治环境支持持续创新、基层治理团队交互强化机制、持续创新的政治保障机制、创新执行的正向反馈机制、持续创新的渐进累加机制，其中，前两个是“系统条件”，是基层治理“创新”的 “充分条件”，后四个是“运行机制”，是基层治理“持续创新”的“必要条件”，“行政赋能政治”与“成本收益机制”共同构成地方政府“持续创新”的“内驱模型”。

三、城市软实力提升与治理现代化

“城市发展包含物质、文化、制度三位一体的内涵，从这些资源中产生的有关城市的吸引力、辐射力、影响力等，都属于城市软实力的范畴” ③。与会专家学者深入研讨“城市软实力提升与治理现代化”专题，对物质、文化、制度三个方面的城市软实力提升之治都做了论述：

围绕“城市物质软实力提升之治”，墨西哥国家行政学院杰森·A·卡马乔·佩雷斯分享了城市空间构建、最佳人居环境建设的相关研究成果。关于“如何在大城市整合健康权和流动权，缓和新冠肺炎疫情时代的城市权利冲突”，他指出，新冠肺炎疫情流行之际，城市居民出行减少，长期居家生活、办公，引发了一些慢性疾病，市民的流动权和健康权受到了侵害，需要实施相应的公共政策予以调整、解决，包括监督《街道手册：墨西哥城市道路设计》的落实、升级城市开放空间设计。

围绕“城市文化软实力提升之治”，俄罗斯西北管理学院社会学博士拜耳·茱莉亚主张通过健全社会信用体系以推动城市开放发展、提升市民生活质量、促进公平治理。社会信用体系是人们在日常横向生活及其与政府、市场之间纵向交流中建立信任的基础。具有高度信任度的城市社会，将会有较低的张力水平，公民也能够享受快乐。同时，她还指出，更应当将社会信用体系构建为自主生态系统。

围绕“城市制度软实力提升之治”，上海行政学院汪仲启副教授以上海市“12345”市民热线为例，提出了中国回应性政府建构的一种有效机制及其实现路径：指派责任制。他认为，近年来政府回应效率提高是指派责任制的功效，包括移除门槛、消除模糊性、克服惰性，打破内卷性;增强程序刚性等。为了发挥好指派责任制的优势，亦当关注和尽可能弱化制度异化情况，如公民反复投诉、平台派单错误、程序欺瞒等。指派责任制的基础包括为人民服务的政治伦理、群众路线的工作方法、行政集权体制、党管干部机制、技术能力发展等。

四、城市可持续发展与治理现代化

在狭义的城市治理概念中，城市可持续发展着重关注城市污染处理、资源循环利用等，强调“循环型社会”建设。日本城西大学的张纪浔教授介绍了日本“循环型社会”建设的主要原则、历史经验和最新实践。他指出，日本“循环型社会”建设的基本原则是减量化（Reduce）、再利用（Reuse）和可循环（Recycle）;日本在垃圾处理方面积累了丰富的经验，比如设立地方政府自治体，由其公开环境情报、制定垃圾处理方案、组织居民参观垃圾焚烧设施等，以此获取居民理解、鼓励居民参与、取得居民协助。在2020年东京奥运会筹办中，日本在多个环节落实“循环型治理”理念：颁奖台的制造材料是日常生活中的洗滌剂瓶、海洋塑胶垃圾等;火炬由回收的日本大地震灾区临时住房建材制成;奥运奖牌由回收提炼的废弃电子设备制成;志愿者制服由回收的纤维制成;运动员用床由硬纸板支撑搭建;选用氢气作为奥运火炬和电动车燃料，避免排放二氧化碳等。

在广义的城市治理概念中，城市可持续发展指的是整合资本、土地、劳动力、技术等生产要素，综合运用多种治理方式，推进社会、经济、生态等多方面的可持续发展。研讨会上，与会专家学者还从“包容性治理”“创新治理”维度上探讨了城市可持续发展问题。

“包容性发展的核心要义是在保持较快经济增长的同时，兼顾可持续和均衡协调，确保机会平等和公平参与，让经济发展成果惠及所有不同群体。” ④俄罗斯西北管理学院媒体教研部文字学副教授安娜·索斯诺夫斯卡亚提出了以圣彼得堡符号学和话语地图保护城市遗产，以包容性治理促进城市可持续发展的观点。她指出，在遗产保护领域，世界遗产地政策由政府单独制定是不恰当的，应当许可、鼓励更多主体参与，共同促进城市的包容性发展，而符号学、话语地图可以作为公民参与遗产保护的重要工具，原因是话语地图承载个人和社区的意识形态和价值观，话语分析有利于揭示公民所说和所做事情背后蕴含的意识形态。

希腊内政部公共部门人力资源总秘书处克里斯托斯·考卡拉围绕希腊的创新政策和实践介绍了城市治理中的创新管理。希腊创新政策包括中央和地方政府两个层面：中央公共部门发展创新生态系统，搭建公共部门创新天文台来储存创意、分享创意并指导创新;创建公共部门创新实验室为行政机构采用和实施创新发展模式提供支持，将创意从一个公共组织转移到另一个公共组织，让公共部门主管从专家学者的演讲和讨论中吸收成功经验并转化为合适的城市治理方案。地方政府层面创新管理包括三项基本原则：强化公民参与地方政府决策、坚持以市民为中心的技术创新、促进地方政府管理的敏捷性、开放性和适应性。创新实践指的是城市治理中的创新战略规划，对应于创新政策论及的中央和地方两个层面，包括打造开放式创新平台和创建区域创新实验室。其中，打造开放式创新平台包括三个阶段：对公共组织环境中可能的威胁或机遇进行数据分析、根源探索和案例建模;创意生成和管理数据，形成创意漏斗，为所有公共部门提供创意管理系统，促进新方案的思考;创新设计，为行政部门设计创新项目提供支持。

五、结语

在本次研讨会上，海内外与会专家学者围绕“城市治理现代化”议题研讨了多项治理实践方案、多重治理理论模式，看似分散，实际紧密关联、内在统一：统一于治理阶段的现代性，探讨了城市规模更大、数字技术运用更广、持续发展更难等现实问题;统一于治理方法的整体性，聚焦整体性治理范式下的治理功能、治理层级、治理组织，探讨了平台敏捷治理、基层创新治理、组织协同治理等;统一于治理观念的系统性，在城市数字化转型治理、城市精细化管理、城市软实力提升治理、城市可持续发展治理等方面进行战略性布局，在治理制度、治理文化、治理技术等方面进行全局谋划，在创设治理平台、丰富治理主体、建构治理模式等方面整体推进;统一于治理目标的人民性，从数字化转型、软实力提升、精细化管理、可持续发展等方面，提升城市发展的速度、柔度、精细度、持久度，在为城市治理打好“美好生活”底色，彰显“互动共生”特色的基础上，增添“以人民为中心”亮色 ⑤，在淬炼、弘扬上海城市品格的同时推动世界各地城市的品格塑造、升级。

注释：

①丁强、王华华：《特大城市数字化治理的风险类型及其防控策略分析》，《上海行政学院学报》2021年第4期。

②《上海市城市管理精细化“十四五”规划》，沪府办发〔2021〕20号。

③胡键：《城市软实力的构成要素、指标体系编制及其意义》，《探索与争鸣》2021年第7期。

④郑风田：《获得感是社会发展最优衡量标准——兼评其与幸福感、包容性发展的区别与联系》，《学术前沿》2017年第1期。

⑤姜晓萍、董家鸣：《城市社会治理的三维理论认知：底色、特色与亮色》，《中国行政管理》2019年第5期。

作者系中共上海市委党校公共管理教研部讲师

（责任编辑 熊易芳）