抗战胜利后广东省财政的困局与肇因——从1946年广东省参议会经费说起

彭 展

(岭南师范学院 法政学院，广东 湛江 524048)

1946年7月，国民政府重新调整了国家财政收支系统，“恢复”战时收归国民政府的省级财政，影响深远。学界关注到此时国民政府的财政状况及系统变更，有的从中央、地方利益平衡的角度梳理国民政府历次财政系统的演变[1]。然而，现有成果对此次调整后的各省财政关注不够。本文试图以广东省参议会经费为线索，立足于当时的档案、报刊等资料，呈现广东省财政的困窘状况，探讨国家财政收支系统与省财政的关系，揭示省财政崩溃的深层因素。

一、广东省参议会经费不断追加

1946年11月15日，广东省参议会第一次大会(1)广东省参议会第一次大会于1946年10月10日开幕，25日闭幕。闭幕不久，《捷报》以《三个大会累穷了省府》为题，揭示了彼时广东省财政的拮据窘况。以下三点值得关注：第一，战后一年来广东省财政的收支不能平衡，“不过还能勉强地渡过”，但“最近却弄得丝毫没有办法”，强调背后有“深因”；第二，此时恰逢三个大会，是“弄成省府最穷的一个主因”；第三，三个大会是指广东省行政会议、广东省参议会第一次大会、赴京参加国民大会的广东籍代表的旅费，其中省行政会议预算6 000万元，广东籍国大代表56人，每人30万元，所需旅费1 800万元，而省参议会经费“超过行政会议三倍以上”，超过10 000万元[2]。“三个大会”是造成彼时广东省财政困窘的重要因素，其中省参议会经费又远超其它两会，然而，“最近”“深因”是否仅指“三个大会”不无可议。

据悉，三个大会均是在国民政府要求下召开，且不得拖延。省行政会议是“中枢要求每省每年要召开的，省府以横竖都要举行，还不如早点好，占国内各省的先声”，而省参议会“也是中央规定的，不能延期，也不能拖欠”[2]。国民大会则是蒋介石欲背离政协决议，继续以政治手段维护统治的工具[3]，更不能不开。结果三会均如期召开，却令广东省财政厅长杜梅和“头崩额裂，想尽办法，罗掘应付”。

广东省行政会议的开销除食宿和开会费外，其余由县政府负担，即所费6 000万元由省、县政府共同承担。国大代表旅费的数目最小，只有广东省参议会经费数目巨大，远超其它两会之和。并且，由于省参议员“不是现任官吏，(中央)无须乎负担，省府只有倒贴，全部经费，一文都由省府开支”[2]。言外之意，省参议会经费全赖省财政开支。根据《省参议会组织条例》第十六条，省参议员为无给职，但需在开会期间“按地方情形酌支膳宿及交通费”[4]。可见，除必要的印刷会务费外，省参议员的膳宿、交通费是主要支出。本文即从广东省参议会经费入手。

早在1946年9月9日，广东省临时参议会最先致电省政府，宣称将继续负责即将成立的正式省参议会秘书处工作，同时编制大会预算，计需6 190万元，要求省府先拨3 000万元。省府回复照数核准，在当年下半年度特别预备金项下由财政厅拨支，其余3 190万元俟开会时续拨(2)《广东省政府关于拨款支付广东省参议会开会费一事的代电》(1946年9月)，见广东省档案馆藏，004-005-0276-238-239。该内容于1946年10月29日省府委员会第76次会议追认。《广东省政府公报》还治复刊第31期(1946年10月29日)，第25页。.

9月24日，财政厅长杜梅和以特速件致电广东省银行，希望该行扩大透支额度，设法垫拨3 000万元予省参议会，限翌日回复[5]。28日，杜梅和与省行行长刘佐人签订透支合约，规定三个月清还本息，利率月息二分五厘，以省财政收回本省国税拨县款垫拨干训团之军官转业经费1亿元作为抵押，在未清还该款以前，抵押款项不得提用[6]。10月4日，刘佐人复电省财政厅，称在省银行南关办事处开立透支户，签拨3 000万元给省参议会，但表示剩余款项因资力紧绌无法筹应[7]。由此可知，广东省参议会预算的6 190万元，省银行仅允借3 000万元。

然而10月3日，省府宣布重组秘书处，取代省临时参议会所组秘书处。随后，有消息称大会预支费用将提高到6 000万元[8]，比上述预支的3 000万元增加了一倍。实际上，7日，省府主席罗卓英亲自致电省银行，派大会秘书处主任钟盛麟签呈开会费8 000万元，要求省银行照数拨付[9]。可见，省府筹组秘书处后，大会预支费用不断增加。

为使费用到位，8日，罗卓英再电审计处、财政厅，除已领的3 000万元外，要求剩余的5 000万元尽速领支，“至于开支科目或筹垫来源可签拨后报查”[10]。省府甚至未加考虑筹垫问题，不断追加省参议会经费，显然有不惜代价亟亟成立之意。

此间，杜梅和直接将省府电文转送省银行，要求其增大省参议会开会费透支数额，同时简化借贷程序，“此项透支项目自可以双方换文决定，不另订约”[11]，以便尽速拨款。

但是，由于省银行有言在先，仅允借3 000万元，故对上述财政厅的要求未予回复。为应急需，11日财政厅不得已在县级公粮科目签拨6190万元，加上省行垫借的3 000万元，实额已拨9 190万元[12]。10月11日至14日，省银行又允垫拨3 000万元[13]。广东省参议会第一次大会经费实际已达12 190万元，故有前文所称“达一亿多元”。

1946年11月22日，省参议会闭幕已近一月，省务会议再追加2 380万元经费，将省参议会的“办公、印刷、交通、招待、特别等费”清结，“准广东省财政厅保证先行向省行垫借”，俟库款拨到即如数归垫，省参议会派总务组主任陈宝书接洽相关事宜，25日，省银行与陈宝书订定借款合约[14]。至此，广东省参议会第一次大会的费用总计14 570万元。

各方舆论对此异常关注。有消息称“罗主席已准追加至2亿元”，或实用实销。一是行政院核准增加正副议长交通费，“参议长每月二十四万五千元，副议长二十一万元，驻会委员十八万元”，称已编入省预算；(3)《省参议会正副议长交通费核准增加》，见《中山日报》(广州)1946年10月8日，第3版。据悉省参议会及秘书处组织人员业经省务会议通过，并造具经费支出预算，计议长一人，副议长一人，驻会委员9人，秘书长1人等，计职员32人，机役11人。二是出席参议员的旅费每位40万元[15]。另有称大会期间参议员车马费10万元，每人每日伙食费2万元，到结束时车费需1 000万，伙食2 000万[16]。据此算来，出席此次大会的93位省参议员仅旅费、伙食费、车费的数额已十分庞大，那么省参议会经费不断追加显是事实。省参议会秘书处就此回应称，总额是否达到20 000万元不敢断定，“但比行政会议费八千万元要多”[17]。

《天行报》根据各方资料，列出省参议会大会预算如下：

表1 广东省参议会第一次大会经费预算表 单位：万元

上述预测总额的11 500万元与省参议会实际花费的14 570万元相较而言，仍有3 070万元差距，实际费用远超各方猜测。由于省参议会经费“一文都由省府开支”，是省府的“倒贴”[18]，形成省参议会经费仰赖省财政的事实，与另外两个会议一起，导致战后广东省财政的困窘局面。

二、广东省参议会经费与省财政的纠葛

广东省财政的困窘局面令财政厅长杜梅和焦头烂额。1946年10月17日，省参议会尚在会期，杜梅和即“飞京”公关，“除谒宋院长作本省财粮改制后之新预算总汇报外，并分谒四行总处常务会议主席俞鸿钧及陈果夫等商洽该项贷款具体办法”，“须度过此后三个月之困难，省财政方可告安”[2]。一方面，杜氏提及省财粮改制问题，似乎暗示造成省财政拮据的状况另有它因；另一方面，毕竟远水难解近渴，故杜梅和“到京多日仍不能解决”，而财政厅内“成叠的拨款书”已积压案头，不得已中，11月4日，省府向“本市银行公会洽借十余亿元”，“以作为急如星火之保安司令部欠饷六亿元支用，其他各专员公署及省立文教机关之欠款仍无法顾及”[19]。

据称，广东省1946年下半年经费预算“不敷达172亿元”，而国民政府仅允补助122 638.5万元[20]，相差数额近1 600 000万元。就行政经费而言，自10月份至12月底，每月预算260 000万元，共需780 000万元，为此，省府以田赋作抵押，向四行分处每月如数商贷260 000万元[18]。广东省财政连行政经费都必须贷款应付，那么前述三个大会无疑令省财政雪上加霜。此外，省府“核准在预备金项下拨支之机关，亦因省库支绌，而无法垫支”，省参议会经费正是此项下的开支，该会不允延期，“省府无论如何困难也得去应付”[2]。故出现省府“命令”省银行垫拨省参议会经费的情形。

为了打破广东省财政的紧绌局面，另辟新税成为当然之举。在彼次省参大会上，省府交付议案四宗，其中省府预算案、省五年建设计划费筹措案均与省财政有关。关于省府预算案，会计长毛松年主张起征历年田赋征实旧欠，同时将原预算所列各项实物以稻谷每市石一万元列入。尽管若干参议员认为起征旧欠将增加民众负担而拒绝通过，但毛松年坚持称是国民党“中央”的规定，地方机关不得更改[21]。毛氏显然是为了弥补省财政，并以国民党相迫，大有必须通过之意。

关于五年经济建设计划案，省参议会审查意见如下：一是建设资金需当时币值5亿元，数目巨大，如何筹措；二是技术人员所需至多，训练养成均待时日，若非事先储备，必因人力不足而使计划陷于空洞[22]。省参议会意识到该案核心仍是经费问题。针对质疑，负责起草的黄文山带领了四、五位“专家”到会解答，称“中央规定屠捐值百抽五，广西省府抽十，广东国民财富远比广西高很多倍，屠捐应值百抽廿”[23]。黄氏以广西为例，提出解决资金的途径却是增加屠宰税，又是增税问题。

尽管省参议会内部意见不一，两案却全部通过。省参议员王光海、冼维祺反对增加屠宰税，“但李汉魂派的参议员表示支持，加上罗卓英大摆筵席，多方疏通、警告”[24]。后来仍有参议员对五年建设计划提出疑问，认为该计划未写明如何建厂及运营，必将造成“一个当政者下台后，什么都一笔勾销了”[25]。一年后，罗卓英离粤，该计划书果成废纸一堆。

上述可知，省参议会因其经费仰赖于省财政，故在运行中不得不受省府掣肘，沦为省府增辟财源的帮凶。此后在第二次、第三次大会中，经费问题同样制约着府会关系的亲疏走向。

根据《省参议会组织条例》，省参议会每半年开会一次。1947年4月22日，广东省参议会第二次大会会期将届，秘书处将大会预算送交省府，共需72 563万元[26]。此时罗卓英仍任广东省府主席，26日，省府回复，“目前限于省库支绌，只能就去年度省参议会首次大会预算数147 490 500元之数照拨”，希望省参议会另编预算。翌日，省参议会再电省府，称“现编列之数七亿余元，乃根据三月份物价指数编造，今省府竟比照上年度大会经费数照拨，按诸目前物价，当然无法敷支”[27]。经费问题已成为第二次大会能否顺利召开的难题。此时距离开幕仅余半月，如若不能解决，势必影响会期，因此28日省参议会再请省府增拨[28]。

从数目上讲，第二次大会经费预算比第一次增加了近5倍。有研究指出1947年2月“黄金风潮”案发生后，国统区出现了恶性通货膨胀，法币购买力指数从战争结束时的0.289下降到1947年3月的0.008 9，自1947年5月直至国民党败退大陆，物价指数始终高于生活费指数[29]。正因通货膨胀严重，经费预算“等于一堆废纸，追加预算未做好，物价已变涨七八次，故参会之经费，乃准备得特别庞大也”[30]。此处指出第二次大会经费增加的原因。

不得已情形下，5月3日，省参议会削减预算为47 822万元，加上省参议员及驻会参议员的来回旅费13 525万元[31]，仍需60 000万多元。翌日，省府召开省务会议，根据半年来物价指数与公务员生活指数增加150%倍计算，同时参照国民参政会、国民党六届三中全会出席人员的膳宿费标准，议决省参议会经费为37 000万元[32]。府、会各退一步，但两者仍有24 347万元差距。

此时距离大会开幕仅10日，经费问题仍未解决。有舆论质疑，“省府真穷到如此地步乎？真不能拨出数亿元经费耶？或者未必”，是“有人想参议之大会拖住，唱慢版，迟一步再开耳”[30]。即省府是有意以经费相制约，推迟省参议会会期。对此，省参议长林翼中称，“如未获准，当紧缩各费开支，绝不改期”[31]。府、会关系因经费问题几陷僵局。翻检资料，此后省府未再增加省参议会经费，而该会亦如期开幕，双方明争暗斗则持续了整个会期[33]105-128。

1947年10月，罗卓英去职，宋子文任广东省府主席，一改罗任作风，除支持省参议会建造会所的工程款外，同时拨支第三次大会经费，府会关系逐渐融洽。11月14日，省参议会最初编定此次大会预算总额是180 000万元，宋子文以省预算无法负担，电行政院如数拨发[34]，最终国民政府核定70 000万元[35]，因不敷使用，参议长林翼中请省府拨足120 000万元。

11月25日，广东省参议会第三次大会即将召开，省府电财政厅向省银行借垫，先行拨发50 000万元，“中央拨到前项追加大会经费时归还”[36]。翌日，财政厅长胡善恒亲自回复特速件“已办”，内称“省参议会开会费共定十二亿元，在本会未核定前先向省银行借垫，本月先拨五亿元，12月2日再拨七亿云”[37]。相关事宜由财政厅第二科派员赴省银行洽办，双方签定条约一式四份，交省参议会提用[38]。12月1日，胡善恒再电省银行，称“省库签拨二亿八千五百万元，其余四亿一千五百万元，仍请贵行如数垫借”，仍以特速件送达[39]，并订定归还期限、利息[40]。在省府支持下，第三次大会经费迅速解决。

由上可知，府会关系因经费问题呈现亲疏变迁，不但与国民政府设立省参议会的立意有关，而且是省参议会难以独立运行的重要因素。正如前文梳理所示，省参议会因经费仰赖省财政，故处处受其掣肘，沦为省府增辟财源的工具。以民意机关自居的省参议会虽然成立，却难以对行政机关形成监督，凸显了国民政府只是借立宪政体之名、行一党专政之实的立意。那么，省参议会与西方政治中的议会“名近实异”，是近代西方政治移植本土后的变体，成为国民党政权的附庸并最终落得为其陪葬的命运。

三、省财政困局的制度肇因

省参议会的立意决定了府、会关系的尴尬，广东省政府有苦难言，不得不花费巨资召开广东省参议会。但是，战后省财政问题是否全部归咎于省参议会经费，仍需进一步研究。

第一次广东省参议会大会花费14 570万元，然而1946年下半年广东省财政赤字达1 600 000万元，两相比较，省参议会经费在省财政不敷总额中的占比微乎其微。据统计，广东省下半年岁出预算总额是1 843 342万元，其中生活补助费支出占总额的64.16%，保警25.19%，教育文化6.88%，此3款是最大宗的支出；行政、财务建设、卫生、社会及救济、预备金等汇合不过占3.78%[41]574。据前文可知，省参议会经费正是特别预备金项下的开支，与行政经费每月260 000万元相比，所占比例更少，故因三个大会造成省财政困窘的可能性微小。

事实上，国民政府于1946年7月改订财政收支系统的影响巨大[42]，不但广东省财政遭遇困境，其他省同样出现不敷情形，具体见下表。

表2 1946年下半年各省财政不敷数额表 单位：亿元

广东财政不敷数额最大，但另有研究指出，此期浙江省不敷之数为1 000 000万元[43]217，远高于上表的600 000万元，仅次于广东。一般而言，广东、浙江、江苏均是国内较为富庶的省份，这些省份财政尚且不敷，其他省将更加困难，“湖北、湖南、河南、江西、四川、安徽等省，三十五年度下半年收支差额为数亦巨，其不足之数，非仰仗中央之补助，无以度过难关”[44]128。可见，国统区各省财政在1946年下半年皆陷入困局，绝非如广东省参议会经费问题所限，而是与国家财政收支系统调整密切相关。

南京国民政府成立后，共有四次财政变革。在1928、1935年进行了两次财政改革，均实行中央、省、县三级制，地方财政重心在省，省财政不但税源众多，且均是独立税源，包括田赋、契税、牙税、当税、营业税等，最多时达十二种之多。1941年第三次变革，省财政被并入“中央”，地方财政重心由省转移至县，省级开支需靠中央拨付，实际变成中央、县二级制。1946年7月第四次改革，“中央有鉴于省之负累太重，县收支亦不能平衡”，恢复省财政，再次形成中央、省、县三级制。但是，调整后的省财政仅包括两项，即营业税总收入的50%和土地税总收入的20%，且均非独立税源。“大宗税源仍为中央所有，原属地方大宗的田赋则改为国地共有，地方财政还是极度困窘，特别是省财政收入有限，根本无法维持”[45]1024。

有研究称，国民政府在划分国家与地方财政时，不断强化中央集权[46]。1946年恢复的省财政，“远不能与三十年度以前的地位相比较”。就广东省财政而言，1936年省税包括地税收入的50%，营业税、契税、典税、舶来农产什项专税、煤油贩卖税、烟酒牌照税、卷烟管理费、屠牛牛皮税、屠宰税、香烛纸宝捐、沙田税等收入的100%[41]582-583。与此次调整相比，此前税收总类多达十二种，且除地税只拿一半外，其它均是独立税源。然而，调整后的省财政，“以一省庶政之繁”，仅靠土地税的20%和营业税的50%“两项不完全的税收”，“必要时还需从其应得之土地税中拨出一部分，分给贫瘠县市，以资补助”[44]126，根本无法应付，“故1946年下半年，预算之绝大部分须由中央补助”[47]56。可见，此次调整财政系统对各省财政影响巨大。

那么，国民政府为何于此时恢复省级财政？有研究称，战后通货膨胀恶化，“中央财政掌握省级财政收入的意义，因为支出负担的不断加重而加速失去，省级财政成为中央财政的大包袱”[46]。另据国民党历次全会，早在1945年5月，国民党六大通过《本党政纲政策案》及《地方自治之决议案》，规定战后财政改革将推动战时财政向平时转型。1946年3月，国民党六届二中全会议决《地方行政报告决议案》，主张改变战时“虚省实县”的财政体制，恢复三级制。行政院院长宋子文和财政部长俞鸿钧等同样以抗战结束，省居“中央”、县之间，具承上启下之地位，宜以恢复[48]310。同年6月6日，财政部、粮食部召开财政收支系统会议，规定自7月1日起，“营业税百分之五十归省，百分五十归县；遗产税百分卅归县，百分七十归中央；地价税及土地税，按田赋比例三、二、五分配”[49]。省财政即是前述表格中土地税的20%和营业税的50%。

应当注意的是，财政部长俞鸿钧等强调此次调整的前提是国家“由战时转入平时”。然而，事实上国家并未进入和平。1946年6月，国民政府单方面撕毁政治协商会议决议，发动内战，必将集中全部财力于战争，省财政成了牺牲品。

据杨荫溥研究，此时国民政府的财政危机与内战形势分不开，并随政治、军事局势的转换而日益严重；军费开支大大增加；财政预算压力加强，财政赤字日见庞大。国民政府曾公布1946-1948年财政预算表，但1946年的实支数是预支数的2.8倍，1947年是4.4倍，1948年上半年是3.5倍。1948年4月，财政部长俞鸿钧在伪“国民大会”上作《财政金融施政报告》，中央银行总裁张嘉璈亦曾提供相关数据，其中俞氏报告中1946年、1947年、1948年1-3月财政赤字百分比为77.0%、62.5%、60.9%，而张氏数据1946年、1947年、1948年1-7月的赤字百分比是62.1%、67.6%、66.3%。两者均是财政金融方面的最高负责人，数据差异巨大。总体上，张氏数据赤字呈上升趋势，而俞氏数据却不断缩小，因其关系“总统选举”和人心安定，有为伪“行宪国大”掩饰之嫌，故公布数据低于实际。杨荫溥根据当时报刊数字作另一统计，1946年、1947年、1948年上半年赤字百分比分别是70.2%、70.7%、76.5%[50]167，170-171，即国民政府实际财政赤字占岁出的70%左右，甚至高达76.5%，比俞、张氏数字严重得多。另有张公权根据财政部官方宣言，列出此期国民政府军费、行政支出表如下。

表3 1946-1948年国民政府军费、行政支出表 单位：%

国防支出包括军费、征粮征集费，军费是主要支出，占国防支出的90%以上。至1948年上半年，国防支出已达国民政府全部开支的68.5%，意味着国民政府全部支出的三分之二用于军费。与军费支出相比，国民政府对省政府的补助变化微小，从数值上看，1947年仍维持在6.4%。换句话说，财政系统变更后，尽管国民政府并未立停对各省财政的补助，但因通货膨胀的攀升，实际等于减少了补助的效力。

针对省财政的困窘，马寅初认为解决之道有二，一是省财政本属国家财政的一部分，且多仰赖中央，故可恢复战时的二级制，以免辗转补助；二是由宪法严格划分各级税源与税课之权限[44]128。通过前几段的分析可知，国民政府要集全力于战争，不可能回到二级制。另有学者称，省财政之平衡，要么改变财政收支系统，要么变更省级办理的事业，主张“事业跟着财政走，有多少钱做多少事”[43]218。

1947年上半年，国统区爆发了严重的经济危机，省财政收支差额更巨。广东省岁入预算460亿元，不敷352亿元[51]549，河南省亏短不下500亿元，非有400余亿之补助无以维持[44]128。1947年7月与1948年3月，财政部两次提出修改财政收支草案，终因内战特殊情势未决[45]1024。恶性的通货膨胀，加上战场局势的转变，国民政府陷于战争的泥淖，不可能缩小军费，只能牺牲省财政。因此，省财政不可能通过变更财政系统来缓解，省级事务却因内战不断增加，提前被逼上崩溃的境地。

由广东省参议会经费所暴露的省财政问题，反映了制度改革和央地利益的权衡关系。一方面，省参议会的运行既依赖于省财政，必然在征税案中被裹挟，究其实质，作为异域制度的变形，省参议会制度难以适应并关照本土国情，不得不以府会畸形关系而存在。另一方面，国家财政收支系统调整后，恢复了的省财政不但税源短少且不独立，成为省级财政困局的主因。俗话说：“大河不满小河干”，彼时国民政府正集全国之力于内战，违背了财政收支平衡的规律与初衷，此后随着国内局势的转进，再无力调整财政系统而顾及省财政，自然也不可能减少省级事务，事实上等于宣告地方经济的提前崩溃。