乡村振兴视角下耕地“非粮化”对农村经济的影响

□黄勉凤

（广西师范大学政治与公共管理学院 广西 桂林 541001）

2020 年11 月4 日，国务院办公厅颁布了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》指出[1]，要充分认识防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的重要性和紧迫性，科学合理利用耕地资源。耕地是稀缺资源，是粮食生产的基础，也是乡村振兴的基本要素，在经济发展中起着提供资源的基础性作用。目前，很多土地资源在经济发展进程中遭到破坏，且部分土地资源利用效率低下，产业发展缓慢，农村经济发展乏力，同时使农村治理滞后。

耕地使用与农村人口状况、农村产业发展和农村社会有密切的联系，要想实现乡村振兴目标，破解农村发展困境，要抓住农村建设的逻辑起点——耕地，探讨耕地“非粮化”的起因和结果，分析耕地“非粮化”在农村经济发展中的作用和影响，结合当前农村耕地使用情况和经济发展的状况，提出了乡村振兴视角下实现农村经济发展的思路。

1 乡村振兴的基本内容

乡村振兴是与乡村衰落相对的，乡村衰落的根源在于城镇化和工业化进程中乡村人口大规模外流[2]。农村劳动力不足，导致出现传统农业生产效益低下、产业发展滞后、耕地撂荒、治理无序、宅基地空废闲置和土地资源利用率低等一系列社会经济问题[3]。

乡村振兴是为解决乡村发展中内部要素流失与衰退提出的，以期通过经济、政治及文化建设等手段来激发乡村内部动力、吸纳外部资源，对人口、耕地、产业等要素进行重新组合，从而实现要素结构优化、地域功能提升、乡村形态重塑，形成乡村地域社会、乡村生态以及乡村产业全面复兴和城乡融合发展的新格局[4]。

乡村振兴是在反思城镇化和工业化进程中农村人口流失及其带来的农村耕作方式转变所引发的乡村经济发展问题提出的，旨在推动乡村地区全面复兴的战略[5]。乡村地域系统是由多重要素组成且相互影响、具有多维性和动态演变性的开放系统，在组成乡村地域系统的多重要素中，人口、土地和产业是影响乡村社会经济发展的核心要素，人口是乡村地区发展的主体，土地是支撑经济发展的资源基础，产业是促进经济发展的关键因素。乡村振兴不仅是指乡村在生活水平、居住环境和公共服务等物质层面的提升，更体现在乡村有积极健康的文化、充满活力的产业及有序的治理等深层次复兴。

2 我国耕地“非粮化”的现状及原因

2.1 耕地“非粮化”的含义

耕地“非粮化”是指本应用于种植粮食作物的土地不再用来种植粮食作物，而是种植其他经济效益高的经济作物，或改变耕地用途，把耕地转为观光用地、建设用地，或不种植任何作物直接撂荒，即耕地的功能不再是用于粮食生产，而是改作他用。耕地“非粮化”的显著表现是粮食种植面积减少，耕地被其他作物或建筑物覆盖。

2.2 现状

耕地资源是稀缺的资源，是进行粮食生产的基本要素。近年来，我国耕地“非粮化”现象越来越严重，2019—2020 年，孔祥斌学者与11 个省、22 个市、44 个县的自然资源以及农业主管部门进行了座谈，并对110 个村镇以及372 位农民进行了深入访谈。调查情况显示，我国耕地“非粮化”呈现逐步扩大的趋势，通过调查并结合统计数据，初步判断我国目前耕地“非粮化”率约为27%[6]。

2.2.1 耕地撂荒现象严重

随着社会发展，农村劳动力大量涌入城市，并留在城市工作和生活，留在农村的老人和儿童耕作能力有限，只能小面积种植；由于劳动力短缺，也有很多家庭选择不耕作，很多耕地被撂荒，例如路边、房子旁边交通便利的耕地无人耕种。近年来，农村撂荒的耕地规模越来越大，耕地被荒废的现象越来越严重。

2.2.2 种植其他经济作物

农村劳动力流失，越来越多的耕地无人种植，为了提高土地使用效率，增加农民收入，土地流转制度随之出现，一些大型企业和经济组织参与土地流转后，要负担租金、成本，大多数会选择种植收益高的作物，或者改变耕地使用方式，在耕地上开展养殖业，例如挖塘养鱼、养蛙、养猪等。特别是在市郊位置的耕地，基本都用来种植花卉、油料作物、蔬菜、瓜类等，耕地“非粮化”的趋势愈加明显。

2.2.3 耕地改为建筑用地

当前农村里有很多新楼房，大部分是建在耕地上。村民外出务工，收入提高，便会在家乡扩建房屋，很多粮田被用作宅基地，而且这部分住房面积较大，仅建造房屋就占用了很大面积的良田。

2.3 耕地“非粮化”的原因

第一，种植粮食作物收益低。种植粮食收益低是耕地“非粮化”的首要因素。在经济收益差距大的情况下，逐利的经济人属性使农业经营者自然而然选择经营经济效益高的作物。特别是现在种植粮食作物所需购买的肥料、农药、种子等成本越来越高，投入大，收益少，所以经营者会减少粮食作物耕种面积。特别是经营者不仅要担负地租，还要承担种植成本，自然会放弃种植投入大、收成低的粮食作物，选择种植其他收益高的经济作物。

第二，土地流转制度不完善。造成耕地“非粮化”的原因很多，土地流转制度不完善是其中一个重要因素。近年来，随着土地流转进程加快，土地流转的规模不断扩大。在制定土地流转制度时没有规定经营作物的种类，没有相关制度明确指出不能种植非粮食作物及对土层有破坏作用的作物，或者改变耕地的使用方式，经营者在选择经营作物时会选择经济效益高的作物，或者将耕地改为鱼塘、养蛙池等，使耕地“非粮化”现象日益严重。

第三，生活水平提高，耕作意愿低。近年来，经济快速发展，农村劳动力大量涌入城市务工，农民经济收入有了很大的提高，生活水平也有了改善，农民在接触到了比种植粮食作物更高收入的工作后，不会退而求其次，特别是农村没有丰富的产业，提供不了多样且收入高的岗位，年轻人只能选择外出务工，剩下的基本都是老人和儿童。留在家里的老人年纪基本很大，不能担负繁重的耕作工作；儿童年纪小，尚需要大人照顾，也无法从事农作物耕种的工作。因此，现在农村出现越来越多粮田撂荒的情况，即使是在住宅旁边、靠近道路的交通方便的耕地，也有很多处于荒芜状态，无人耕作。农村劳动力减少、耕作意愿低是导致耕地“非粮化”非常重要的一个因素。

3 耕地“非粮化”对农村经济的影响

耕地“非粮化”提高了部分村民的收入和土地利用效率，但不可忽视的是，耕地“非粮化”也带来了很多问题。如果不控制耕地“非粮化”的规模，将会威胁农村经济未来的发展和我国粮食安全[7]。

3.1 耕地“非粮化”带来的经济效益

3.1.1 提高耕地利用率

在农村劳动力大量涌入城市，农村出现劳动力短缺、耕地闲置的情况下，土地流转政策促进了农村土地集约化经营，减少了土地撂荒面积，提高了土地利用率。特别是在留守农村的人口大多为老人、妇女和儿童，主要劳动力缺乏的情况下，土地流转使农村耕地得到了有效利用，为农业规模化、专业化、机械化发展提供了有利条件，在一定程度上促进了我国农业现代化、产业化进程，改变了我国农业发展滞后的状况[8]。

3.1.2 丰富农村产业

农村产业的单一性，是导致农村经济发展乏力、劳动力外流的重要因素。利用耕地种植其他经济作物，如花卉、茶叶、果树等，除了种植和收摘工作外，还可以发展加工业，制作干花、茶叶、果干等，很多地方把耕地开发成观光景区，提供了较多工作岗位，还可以充分利用农村的资源优势，发展生态旅游业，在一定程度上丰富了农村的产业。

3.1.3 增加经济收入

种植普通的粮食作物，需要投入的成本有种子、农药、化肥、收割等费用，将耕地改作他用，比如改为鱼塘、养蛙池、种植果树等，不需要投入很多精力和成本，而且收益有保证，能得到更高的收益，特别是在实行土地流转之后，很多耕地被改作他用，为农民带来更高的收入，提高了生活水平。在土地流转后，村民可以从高劳动投入的耕作劳动中解放出来，从事其他收入较高的生产活动，比如建筑类工作，拓宽了收入的来源渠道，增加了经济收入。

3.2 耕地“非粮化”给农村经济发展带来的隐患

3.2.1 对农村耕地的影响

耕地“非粮化”改变了耕地的使用方式，短时间内或许不会对耕地造成太大影响，土壤的成分也不会有太大变化。但如若长期改变耕地的使用方式，改做鱼塘、蛙池等，农民为获取高经济收益，过度使用农药和化肥增强土壤肥力，必然会改变耕地耕作层的成分，土壤遭受破坏之后，可能不再适合种植粮食作物。此外，在土壤各种微量元素成分改变之后，基本不可能恢复到原来的状态，这种改变是不可逆的。耕地是稀缺资源，是不可再生资源，如果被破坏，将很难修复。

3.2.2 对农村未来经济发展的影响

目前，很多村民依靠耕地“非粮化”获得了收益，实现了收入增长，生活水平也有了很大提高，但是持续几年之后，耕作层会被破坏，适宜的耕地面积会越来越少，农民没有了生产的载体，也会影响农民未来的生产和生活。如果耕地大面积减少，农民没有可以用来生产的资源，就会向外流动，农村劳动力将会继续减少，大量老人、妇女和儿童留守在农村，这会给老人养老、妇女发展、儿童成长教育带来巨大的挑战，影响农村经济社会健康发展，这与我国乡村振兴的目标背道而驰。

4 农村未来经济发展的路径选择

实现乡村振兴，需要实现人、土地、产业、资源多要素协调发展。实现乡村未来发展，可从耕地“非粮化”入手，消除耕地“非粮化”的不良影响。

4.1 两条路径

实现乡村未来的发展，可以从两条路径出发，一是保障耕地种粮面积，二是确定耕地“非粮化”的区域。

耕地是稀缺资源，是我国粮食生产的基本要素，只有保证耕地面积，生产足够的粮食，才能保障我国粮食安全，特别是要重点保护优质粮田，划定种粮区域，保证其种粮功能不改变。

确定耕地“非粮化”的区域。耕地“非粮化”是社会发展的产物，随着经济发展，人们的膳食结构和生活方式发生改变，耕地“非粮化”所种植的经济作物迎合了人们的需求，是新常态下人们生活的选择趋势，而且耕地“非粮化”在一定程度上提高了耕地的使用效率，可提高种植者的经济收入，因而耕地“非粮化”对经济发展和人们生活水平提高是有益的。可以把能够“非粮化”的耕地划定在稍远的撂荒耕地，这些耕地只是离集市路程稍远一些，但是现在交通便利，使用交通工具耗时较少，还能为远离集市的村民提供更多工作岗位。这样既能保障粮食种植面积，又可以通过耕地“非粮化”更好地促进乡村产业丰富起来，提高农村经济收益，吸引农村劳动力回流，发展乡村文化，促进农村治理发展，实现乡村振兴。

4.2 三大抓手

第一，关注人的发展。实现乡村振兴，人是最重要的主体，只有农民得到发展，思想水平有所提高，乡村治理才会有效。要改变老人、妇女和儿童留守农村的现状，吸引年轻劳动力回流，解决农村劳动力缺失的问题。加强思想引导，增强村民对乡村的认同感和建设乡村的责任感，丰富他们的乡村治理和法制知识；组织技术培训，帮助村民发现自己的特长，提高他们的技术水平，帮助他们找到合适的岗位，让大部分人都能在乡村发展中实现自己的价值。

第二，大力发展农村产业。产业兴旺、生活富裕是乡村振兴的重要指标。农村产业发展滞后，是耕地“非粮化”严重的重要原因，也是劳动力外流的主要原因之一。从经济人角度出发，实现土地流转后种植高收益的经济作物是最优选择，但种植经济作物对农村经济持续发展来说并没有太大的助力，土地流转后选择种植经济作物只是从一个方面提高了土地利用率，并不能解决人口外流、农村治理落后、农村经济发展乏力等问题。缺少其他产业的发展，村民的就业就成了一大问题，村民收入来源有限且收入不高，一般没有太多的经济积累，且大部分没有经营理财经验，选择自己创业这一条路很难成功。因此，需要政府和其他企业一起发展农村产业，调整农村产业结构，充分利用农村的资源，促进农民就业，带动农村经济发展，实现人和产业协调发展。

第三，完善惠农政策，优化耕地种植结构。从一些学者的研究中可以发现，完善惠农政策对农户种植决策具有显著的影响。因此可以从惠农政策着手，不断完善惠农政策，并保证惠农政策真正落实。惠农政策不仅包括之前的直接补贴方式，也包括技术支持和其他有关种植方面的优惠和支持，减轻农村耕作成本，使农民得到实惠，这就相当于提高了粮食作物的收益，进而可以保证粮食种植的面积。还可以通过完善农村普惠金融机构体系助力农村经济发展，针对乡村种植业、养殖业、农产品加工等生产经营活动的特点，为乡村经济发展制定合适的贷款项目，减轻农村创业活动的压力和成本，更好地推动农村经济发展。

5 结束语

乡村振兴的目的在于激发内部动力和吸纳外部资源，使农村劳动力与资本、土地要素重新组合、优化配置，从而实现乡村经济、生态的全面振兴。耕地是联结农村社会、人口和产业等要素的桥梁，耕地的利用情况和农村的发展有紧密的关系。耕地“非粮化”的趋势反映了目前乡村发展人口外流、粮食种植面积减少、产业单一的现状，可以从耕地的利用情况入手，调整耕地利用结构，保障耕地种粮面积，确定耕地“非粮化”的面积，这是乡村经济发展的重要路径。同时，应抓住发展乡村经济的三大抓手，注重人的发展、丰富乡村产业、完善惠农政策，吸引劳动力回流，建设健康向上的乡村文化，改善人居环境，促进乡村治理的发展，建设美丽乡村。