农村集体经济组织治理：问题分析与制度完善*

张崇胜，万国华

（1.中国民航大学法学院，天津 300300；2.南开大学中国公司治理研究院，天津 300071）

一、引 言

为深化农村改革，进一步激发集体经济活力，2015年中央印发《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》），就相关制度进行顶层设计。这是不断巩固和完善集体经济制度的必然要求，同时也是构建现代化集体经济治理体系的重大举措。其中，农村集体经济组织治理是我国集体经济治理体系中的关键环节，是实现乡村振兴战略的重要举措（杨博文等，2020）。然而，农村集体经济组织在运作过程中面临的主体定位不明、产权结构不清等问题日益突出，改革集体经济组织治理体系的呼声日益高涨。为顺应集体经济治理体系现代化改革的需要，对我国农村集体经济组织治理中存在的诸多问题予以研究，在此基础上提出对策建议。

二、农村集体经济组织治理面临的问题

农村集体经济组织是在原来“三级所有、队为基础”的基础上形成的，呈现为“家庭承包经营为基础、统分结合”的“双层经营体制”。在助推农村经济发展的同时，其治理也面临诸多问题。

（一）法律困境

一，规范层级较低，尚未制定专门的法律。作为一个专属概念，农村集体经济组织进入立法始于1982年的《宪法》。如《宪法》第8条规定其采取双层经营体制。其后，这一概念为民商事法律采纳并沿用至今。如《民法典》第96条将其界定为“特别法人”，并于第262条将其与村民委员会及村民小组并列为集体所有权的行使主体。但当前专门性的规范多为“条例”“办法”和“规定”①例如《黑龙江省农村集体经济组织条例》《广东省农村集体经济组织管理规定》《湖北省农村集体经济组织管理办法》。，同法律相比，这些地方性法规在立法授权上显得不够。

二，现有规范滞后于实践，不能及时有效地指引其发展。当前，作为市场主体的集体经济组织建立在集体经营性资产上，主要采取股份合作制的组织形态。而多年前制定的规范中对其还停留于“以原来的生产大队为载体的集体经济组织”（李永军，2017），导致其仍然承担社区自治管理及提供公共产品服务等职能，市场化主体地位不明确。

三，相关主体概念界定不清。除农村集体经济组织外，农村经济发展实践过程中还存在多种组织形式，诸如经济合作社、股份经济合作、供销合作社、信用合作社等。这些经济组织之间是属种关系亦或并列关系？深层次问题是应如何划定《农村集体经济组织法》的调整对象范围，这一问题学理界定尚未形成共识（管洪彦，2021）。

（二）产权关系模糊不清

一，将“农民集体”界定为产权主体还是将“集体经济组织”界定为产权主体，存在立法和理论上争议。通过解读《民法典》第261条、第262条规定②《民法典》第261条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有；第262条第2款规定，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。可知，集体财产的产权主体应当是“农民集体”。但《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（以下简称“2010年中央一号文件”）却提出农村集体土地所有权证要确认到集体经济组织。为落实上述要求，国土资源部、财政部、农业部发布《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（以下简称“60号文”）提出力争到2012年底做好上述土地确权发证事项。

对比分析可知，“2010年中央一号文件”及国土资源部牵头出台的“60号文”与《民法典》第261条、第262条相冲突。“农民集体”和“集体经济组织”是两个彼此独立的概念还是一体的概念？理论界同样存在不同观点。如高飞（2009）主张农民集体、集体经济组织及集体土地所有权人三者其实是一体的，要归结于“股份合作社法人”。要义是农民集体是集体土地所有权主体，这一概念既不同于自然人和国家，也与非法人团体相异”。韩松（2011）持相反观点，主张农民集体与集体经济组织彼此间为独立的主体，前者为集体所有权主体，且性质上是非法人团体。

二，农村集体经济组织是历史发展的产物，遗留问题较多。存续期间内的婚丧嫁娶，升学外迁等事项导致其成员极为分散，难以准确的权属界定。成员的高度分散加剧了集体经济组织产权不明晰问题。

（三）村委会干预、内部人控制问题严重

一，村民委员会过度干预。如前所述，当下规范农村集体经济组织的法律制度不健全，导致其经营管理活动处于无序状态，实际上多由村民委员会及村民小组管控。这就导致各方主体间职能不分，集体经济组织治理结构形同虚设，并逐渐“附属于”强权的村民委员会。

二，农村集体经济组织内部成员极为分散，治理能力不高且怠于参与治理。导致集体经济组织成员难以对农村集体经济组织的实际运行状况进行监督，因缺乏有效的沟通渠道及沟通成本较高，组织成员和实际管理者信息不对称，从而形成事实上的“内部人控制”。管理者往往追求自身而非集体经济组织的利益最大化，不仅损害成员利益，还进一步降低其参与治理的积极性。

（四）治理体系不完善

农村集体经济组织中的治理结构和治理机制在实践中并未发挥应有作用，突出表现：一是成员（代表）大会几乎无法召开，集体经济组织成员的权利无法得到行使。二是村民委员会过度干预，直接任免理事会成员，导致成员（代表）大会被架空。三是监事会对其任职状况及农村集体经济组织的实际运行无法起到应有监督作用。这些都使治理体系难以发挥应有功效。

另外，相关理论研究也缺乏广度和深度。崔超（2019）提出要理顺农村集体经济组织的内部治理结构，但却未阐述应采取何种治理结构及相应的职权配置、运作机制等基本问题。学界还存在简单套用公司治理理论的声音。如马凌云（2018）认为农村集体经济组织的定位是以营利为目的的法人，将会朝着公司化方向发展。诚然，公司治理（学）的一般原理可用来指导相关问题的解决，但集体经济组织与公司在成立机制、责任制度、产权结构、治理主体等方面存在诸多差异。如制度基础上，前者建立在集体所有的公有制形态基础之上，后者则是私人财产权让渡的产物。决议模式上，公司秉承资本民主下的资本多数决机制，而农村集体经济组织成员之间地位平等，奉行的是政治民主下的“一人一票”。此外，后者具有明显的封闭性，异于公司中成员（股东）呈现出的开放性。说明农村集体经济组织治理与公司治理相比存在特殊性，不可简单地进行理论移植和制度嫁接。

三、营利性为主的市场主体地位分析

农村集体经济组织具有双重职能，一是从事集体资产的经营管理进而追求经济效益；二是提供教育、卫生等农村公共服务。这种职能的双重性存在历史上的合理性，但如今已成为制约其进一步发展的症结所在。分类改革背景下应将其塑造为以营利性为主的市场经济主体，并抓住《农村集体经济组织法》制定的契机，明确相关主体规范。

（一）双重职能的历史溯源

农村集体经济组织于人民公社时期开始承担公共服务职能。这一时期其既是生产组织，也是基层政权，呈现出“政社合一”和集体统一经营的特征。这一制度设计于1978年在《宪法》上被进一步明确。作为基层行政组织，农村集体经济组织被赋予经济、行政及公共服务等职能。1982年《宪法》就人民公社原来的“政社合一”体制进行改革，实行“政社分设”体制，分别成立了乡人民政府及乡农业合作经济联合组织；同时以生产大队为基础设立自然村及村民委员会。经上述改革之后，原有的行政管理职能交由村民委员会行使，但农村集体经济组织仍需承担提供公共服务的职能。

从发展视角看，由其承担公共服务职能存在一定合理性。建国初期，国家经济实力薄弱，必须率先实现工业化。因此，政府将国家的资源主要用于工业和城市发展，农村公共服务产品所需资金则由农民自行筹集、摊派。如为支付乡村教育、公益事业等开支实行“三提五统”制度。但这种城市和工业优先于农村的差异化发展战略导致农村公共服务存在供给不足、质量不高等问题。说明政府在农村公共服务供给上存在长期的失位与缺位（高鉴国等，2008）。

（二）分类改革下的职能重构

就职能改革问题，当前主要存在两种思路：一是兼顾经济职能和公共服务职能；二是逐渐剥离其承担的公共服务功能。而后者较为可取，原因如下。

一是合乎历史的发展趋势。当前，国家采取一系列改革举措加快推进从“城市和工业优先发展”战略往“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”战略的转变。如2006年《农业税条例》被废除；2014年国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，为城市和乡村教育、文化、社会保障等基本公共服务均等化的推进扫清了制度障碍。另外，《深化农村改革综合性实施方案》进一步明确政府要持续扩大国家财政在乡村基础设施建设上的支出。农村公共产品服务供给逐渐向政府为主导的多元强供给和城乡协调的高质量供给转变（胡志平，2019）。这有助于农村集体经组织摆脱市场化发展中的非市场因素束缚，激发其市场主体活力。

二是契合改革实践需求。按照顶层制度设计，作为市场主体的新型农村集体经济组织要以集体经营性资产为基础设立，且主要采取股份合作制的组织形态。对于非经营性资产，要采取分类改革的思路，根据投资来源和有关规定统一运行管护，不适宜折股量化到户进行股份合作制改革。换言之，分类改革背景下新型农村集体经济组织不但拥有经营性物质基础，还具备高度市场化的组织形态，正在朝着以营利性为主的市场化主体方向发展。

三是符合市场经济运行规律。一方面，公共服务产品的“公共性”决定了相应供给主体不应是农村集体经济组织，而应是政府。另一方面，工业化和城市化已逐步实现，农村集体经济组织提供公共服务的初衷逐步完成。同时，功能定位的双重性导致农村集体经济组织在市场经济竞争中存在多元化治理目的，但却没有共同的治理评价标准。若仍求其承担公共服务职能，便会导致集体经济组织的权责利配置失衡，束缚集体经济进一步发展。

（三）市场主体的立法路径

一是制定《农村集体经济组织法》，采取企业法的立法模式。鉴于集体经济组织在组织结构、产权形态、责任机制等方面存在与公司不同的差异性，其主体规范适宜采取《民法典》规定的企业法人模式，且应该以社区型农村集体经济组织为调整对象③农村集体经济组织是实行土地家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制的集体经济组织，学界一般称之为社区型农村集体经济组织。另有学者将其称之为“非改制状态农村集体经济组织”。参见郑林,郑彧豪.非改制状态农村集体经济组织的运行矛盾及其有效治理[J].中州学刊,2015(3):37-44.。原因在于其建立在土地集体所有之上，区别于建立在私有制度上的通过互助合作形成的农民专业合作经济组织。前者着眼于“统分结合”机制中的“统”，后者则是建立在家庭联产承包“分”后的“合”，是私有产权主体之间的合作。如刘振伟（2017）所言，作为集体土地和其他集体资产的所有者，集体经济组织具有社区性，成员身份具有封闭性和稳定性，财产结构具有双重性及存在经济社会职能交织等特征，这些都是农民专业合作社所不具有的”。

二是将成员规定为治理主体而非承包经营户（农户）。一方面，从法律规范角度看，农户概念的内涵与外延都不明确。与之相比，集体经济组织成员属于民法中的自然人，这是一个内涵和外延都十分明确的法律概念，便于识别身份并进行立法上的权利义务关系构建。另一方面，将成员规定为治理主体可降低法律规范设计的复杂性。因为农户是由多个家庭成员组成的，若将其规定为集体经济组织的治理主体，势必穿透到“户”至最终的家庭成员，从而需要家庭成员率先就相关事项进行表决，确定农户意思。这种“农户”内部的二次治理，会导致治理主体不稳定及决策成本过高。

三是确立以成员权为核心的组织法规范。从国家当前出台的政策文件看，股份合作制的组织形态是改革采取的主要路径。值得注意的是，“股份制”功能于集体经济组织而言，是确权而非对外募集资金。份额享有者即集体经济组织成员，依法享有和行使成员权。成员权可划分为自益权和他益权（亦称之为共益权），是一种综合性权利，可进一步划分为土地承包经营权、宅基地使用权、其他集体财产收益权以及优先权、知情权、撤销权、参与管理权、选举权与被选举权、获得救济权等（李倩等，2020）。《农村集体经济组织法》应当就成员权确认规范和行使规范进行制度设计，前者包括成员资格的取得、废止和注销等；后者侧重集体经济组织内部权力配置（决策权、执行权及监督权）与权力行使（成员大会、理事会、监事会的召集时间、议事程序、表决方式等）。另外还要就集体经济组织的形态变更（设立、变更及终止），财务会计制度和法律责任等加以规范。

综上，从农村集体经济组织发展与演变的历史进程看，其职能逐渐从原来强化集体公有制形态的互助功能，转向彰显市场主体的经济功能（郭洁，2019）。一方面，以自己的名义进行市场交易，具有追求经济效益的积极权利能力；另一方面，集体经济组织可向其成员进行收益的分配，具有“对外谋取财产利益，对内向成员分配所得”的营利性。当然，各地经济水平差距很大，位于偏远地区和贫困地区的农村集体经济组织可能没有或只有很少的集体经营性资产，进行市场化改革的物质基础不充分。因此，改革要照顾这一现实，避免“一刀切”的形式主义；同时，政府也要进一步明确其提供农村公共服务的范围与责任。

四、公有产权形态下的授权经营机制论证

产权关系是把握组织治理的关键所在。作为极具中国特色的市场主体，农村集体经济组织采取的是一种基于公有产权形态构建的授权经营机制，农民集体——产权主体和农村集体经济组织——经营主体之间的关系宜解读为信托法律关系。

（一）农民集体是产权主体

公有产权形态是理解“农村集体经济组织”与“农民集体”之间关系的突破口。农民集体作为极具中国特色的概念，是带有政治目的的一种制度设计，对其解读不能套用西方传统的法权理论，因为后者建立在私有制产权关系基础上。换言之，农民集体与集体所有权创设的基础是生产资料的公有制。公有制使集体经济组织内部成员共享生产资料，同时避免私有产权形态下主体清晰界定带来的土地等主要生产资料的排他性独占，继而解决土地等主要生产资料的兼并和剥削问题。

在此问题上，个别学者认为股改后农村集体经济组织转变为股份经济合作社，使得农村集体资产从共同共有的产权制度转变为按份共有的产权制度（林星等，2017）。该观点实属是对公有制和私有制的误读与混淆。生产资料的共享不是共有，公有制不是共有制。因为从所有制类型看，共有制其实是一种私有制产权形态下的财产所有制类型，是多个主体就同一生产资料拥有所有权，包括按份共有及共同共有（张崇胜，2020）。但无论是按份共有还是共同共有，均存在多元化的产权主体，异于公有制产权形态下农村集体经济组织作为唯一产权主体的制度设计。

（二）集体经济组织是经营主体

农民集体只能作为静态的主体承载集体所有权，不能也不宜直接进入市场从事交易活动（许中缘等，2018）。原因在于农民集体是一个静态的、虚化的集合概念，而非组织法上的独立组织体，其在主体、意志和行为等方面均缺乏独立性。若由其直接从事经营会面临两方面问题：一是缺乏实际从事管理运营的主体；二是直接法人化会导致土地等资源性资产转移。因此，农民集体只能借助农村集体经济组织从事集体资产的管理运营。

如戴威等（2012）所言，集体所有权由集体成员所有的这种群体性特征，必将导致具备组织形式的执行主体存在，从而代行集体所有权。换言之，要想农民集体进入市场从事民商事交易，只能通过将农村集体经济组织法人化，使其具备民商事主体资质，继而代表农民集体行使所有权，且此种制度设计不违反公有制（宋志红，2021）。因此，将农民集体这一概念虚化，可能会更加体现出制度设计者的真正目的（张安毅，2017）。通过这种制度，可将市场经营风险限制在集体经济组织上，避免传递到农民集体；同时也可充分利用集体财产，使成员个体得以分享经营收益。

（三）授权经营机制的法理阐释

农村集体经济组织“代表”农民集体行使所有权。这里的“代表”既不能被理解为代理关系，更不宜被解读为代表关系，阐释为信托关系为宜。一方面，代表关系中不存在两个独立人格。代表关系通常出现于法人制度之中。原则上，代表人自身为法人内部的成员或者组成机关，故代表人的行为便被视为法人自身行为。如上所述，农民集体和农村集体经济组织却是彼此独立的两个主体。另一方面，存在间接代理学说。虽然其可诠释独立人格的问题，但难以隔断经营风险，因为间接代理中代理人法律行为导致的法律后果最终都要由被代理人承担。若将农民集体和集体经济组织间解读为代理关系，则会存在因集体经济组织经营不善致使农民集体存在资不抵债的破产问题，如此集体所有的土地会面临偿债风险（吴昭军，2019），明显违背土地公有的制度红线。

应该置于公有产权形态下解读“代表”。体系解释角度，《民法典》第246条第2款规定的“国有财产由国务院代表国家行使所有权”与《民法典》第262条规定的“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权……”均使用“代表”一词。

因此，农民集体与农村集体经济组织间就集体财产采取的经营机制应当与全民（国家）和政府之间就国有资产采取的授权经营机制为同种机制，两者在目的、法律构造和权利状态等方面存在相似性。具体而言，农民集体在这一机制中承担委托人的角色，受托人的角色则由农村集体经济组织承担，集体经济组织成员则作为这种授权经营机制中的受益人。同时，农村集体经济组织在这种授权经营机制中享有对集体资产的管理、使用、收益等权利。但农民集体并没有放弃对这部分交由农村集体经济组织经营的集体资产的最终控制权和所有权，类似信托法“双重所有权”的二元权利结构。换言之，集体经济组织成员享有的权利称为“衡平法上的所有权”，属于大陆法系中的“受益权”；农村集体经济组织对集体财产享有的权利为“普通法上的所有权”，可管理和处分集体财产。这种授权经营机制本质是一种信托法律关系。

五、农村集体经济组织治理体系的完善

明确了集体经济组织营利性为主的市场主体地位及围绕公有产权形态实行的授权经营机制之后，需要进一步构建微观治理体系，包括治理结构及治理机制，涵盖决策、执行与监督等方面。

（一）决策体系是最重要的一环

权力机构或者决策机制的设计，是农村集体经济组织治理首要关注的问题。

1.决策机构设置的可选择性。

目前，法律层面并未规定集体经济组织的决策机构。学界主要存在两种观点，即成员代表大会以及成员大会（郑林等，2015）。在决策民主性方面，成员代表大会民主性程度更高一点，因为全体成员均可参与集体经济组织治理。在决策效率方面，成员代表大会决策效率更高，因为决策主体少且决议程序简化。

对于选择哪一种决策机构模式，应具体问题具体分析，要考虑某一个集体经济组织的成员规模、民主自治要求及代理成本等要素后进行选择。基于上述考虑，《农村集体经济组织示范章程（试行）》（以下简称《示范章程》）规定农村集体经济组织在设置成员大会的基础上，视情况可自行选择是否设置成员代表大会进行经营管理。设置成员代表大会的，其代表以户为单位选出，且要另选妇女成员代表。

2.决策主体需要满足基本的标准。

一要具备成员资格。按照《示范章程》的规定，集体经济组织成员资格认定要本着“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑成员的户籍关系、承包关系及对集体积累的贡献等因素。二要具备一定的能力。决策权是一种共益权，必须本着对集体经济组织利益负责的原则行使。这就要求决策的人员要具备基本的民事行为能力和权利能力。对此，可援引《民法典》的规定，对于未达到法定年龄及权利能力受到限制的集体经济组织成员，由其法定代理人（一般是父母）或者委托代理人代行决策权。

3.决策内容上应明确相关机构的职权。

根据决策事项类型的不同，集体经济组织决策包括与集体经济组织发展密切相关的战略决策，以及侧重于日常性、程序性事项的决策。其中，关乎集体经济组织发展的战略决策可称之为重要决策，主要包括审议、修改集体经济组织章程和规章制度；审议、决定集体经济组织成员身份的获得与注销；选任、考核、罢免理事会及监事会成员；审议、批准集体经济组织经济发展规划、业务经营计划、年度财务预算方案和决算方案、年度收益分配方案及重大资产处置事项等。

上述所列举的重要决策事项，原则上都要由成员大会审议决定。对于那些日常性、程序性的事项，可根据集体经济组织自身治理情况将其交由理事会、管理层去行使。值得注意的是，按照《示范章程》规定设置成员代表大会的，成员代表大会可享有除“审议、修改集体经济组织章程”之外的其他所有成员大会的职权。

（二）决策执行方面应以理事会为执行主体

理事会由成员大会选任，并受其监督。按照《示范章程》的规定，其主要履行如下职责：召集、主持成员（代表）大会，并向成员（代表）大会汇报工作；执行成员（代表）大会的决议；拟订集体经济组织章程修改草案及内部重要的经营、管理制度等；拟定每年的财务预算方案和决算方案、拟定每年的收益分配方案；提出集体经济组织主要经营管理人员及其薪酬建议、决定上述人员的聘任或解聘。另外，成员大会可授权理事会行使部分职权。

基于上述职权配置的分析可知，理事会被定位为集体经济组织的日常决策、管理和执行机构。这也意味着相关职权一旦授予理事会，便由理事会专门行使，成员大会或者成员代表大会未经过法定程序不得随意剥夺与干预，因而可以维护集体经济组织治理的稳定性。

（三）构建党组织介入的监督机制

《示范章程》规定了重大决策的“四议两公开”机制④村党组织提议、村党组织和本社理事会会议商议、党员大会审议、集体成员（代表）大会决议，决议公开、实施结果公开。，进一步明确了党组织在集体经济组织治理中的职能。一是党组织的定位不单是“政治领导”，更是一种全面领导。换言之，党的领导要融入集体经济组织治理的重要环节，涉及决议和监督等全方位。二是党组织的职权主要是重要事项决策权和监督权。集体经济组织的重大决议需要村党组织提议、商议和审议，这种“讨论前置”程序是一种监督机制，有助于防止村民委员会的过度干预，还可解决内部人控制问题。

当然，要避免成员（代表）大会和理事会的治理主体地位被架空，沦为党组织决策的执行机构。一要明确重大决策事项的范围。《示范章程》并未规定重大决策事项范围，参照党组织介入国有企业治理的制度设计，应包括重要人事任免、重大项目安排及大额度资金运作等事项。秉承的原则是党组织“把方向、管大局、保落实”，不使其陷入琐碎的日常经营管理事务中。二要细化村党组织提议、商议和审议的程序。要确保党组织民主决策，避免个人滥用否决权。对此，应建立党组织参与集体经济组织治理的决策责任追究机制，实现权责利的统一。

六、结语

农村集体经济组织在社会主义市场经济发展中起着重要促进作用。作为公有制经济的重要组成部分，集体经济的发展与农村集体经济组织密不可分。农村集体经济组织治理体系的构建，既需要植根于集体所有的公有制基础，防止集体资产被私有化；同时又要适应现代管理制度和市场规则，实现集体资产的市场化运营。当前，农村集体经济组织治理应在分类改革的路径下，剥离其公共服务职能，明确其营利性为主的市场主体地位。坚持公有制基础不动摇，完善授权经营机制，妥善处理产权主体和经营主体间关系。在此基础上，搭建治理结构、构建治理机制，以适用集体经济治理体系现代化的改革需求。