建党百年中国工农城乡关系发展的实践探索、经验总结与当代价值*

刘新智，史晓宇

（1.西南大学经济管理学院，重庆 400715；2.中国西部非公经济发展与扶贫反哺协同创新中心，重庆 400715）

一、引 言

十九届六中全会指出，“党的百年奋斗从根本上改变了中国人民的前途命运，中国人民对美好生活的向往不断变为现实”，党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，“党面临的主要任务是，实现第一个百年奋斗目标，开启实现第二个百年奋斗目标新征程，朝着实现中华民族伟大复兴的宏伟目标继续前进。”习近平总书记在中国共产党成立一百周年庆祝大会上指出，新的征程上要着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。实现共同富裕是一项具有长期性、艰巨性、复杂性的任务。当前，中国已经全面建成小康社会，在此基础上，要实现高质量发展，应着力构建新型工农城乡关系，逐步缩小城乡差距，实现城乡居民收入普遍提高。推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，是党的十九届五中全会对工农城乡关系发展作出的新的重大战略部署，是中国共产党对中国工农城乡关系当前实际和未来发展趋势的科学审视，是中国特色社会主义工农城乡关系开启新历史时期的标志。构筑新型工农城乡关系，是新时期推进乡村振兴的有力抓手，为构建新发展格局，实现高质量发展提供了坚实的基础支撑。

中国共产党在带领中国实现现代化的征程上，一直在求索如何正确处理工农城乡关系。中国的工农城乡关系没有简单套用马克思主义经典著作的模板，也不是照搬国外现代化实践的翻版，而是将马克思主义普遍原理与中国民主革命和现代化建设的具体国情相结合，形成了一条具有中国特色的工农城乡发展道路。中国特色工农城乡发展道路立足于马克思主义普遍原理，形成于中国革命建设实践，为城乡经济发展理论的演进贡献中国智慧；中国特色工农城乡发展道路体现了发展中国家的普遍本质，为世界大多数国家探索工农城乡发展新路径提供中国方案。站在实现社会主义现代化强国的新起点，应当从工农城乡关系发展的历史脉络中总结经验，加快推进农业现代化，积极构建新型工农城乡关系，为全面建成社会主义现代化强国贡献力量。

二、百年来中国工农城乡关系发展的实践探索

中国共产党在探索如何带领中国和中国人民进行革命和建设的道路上，始终将工农城乡关系发展看作一个重要命题（赵天娥等，2013）。在中国共产党的擘画引领下，工农城乡理念秉持共同繁荣的精神内核，立足时代需求，顺应历史大势，不断进行动态调整，为工农城乡关系的演进提供思想引领。工农城乡关系的政策导向也随之经历以农村为中心、城乡分割、二元破冰到一体化发展的数次转折。百年来，中国共产党带领中国经历革命事业、建设事业、改革事业和复兴事业四个历史时期，中国特色工农城乡发展道路也在党的领导下于曲折中演进，于探索中成长，体现了动态调整性和融合发展性（陈雪娟等，2021）。

（一）革命事业：新民主主义革命时期的工农城乡关系（1921~1949年）

近三十年的新民主主义革命中，在中国共产党领导下中国的革命经历中国共产党初创期（1921~1927年）、土地革命（1927~1937年）、抗日战争（1937~1945年）、解放战争（1945~1949年）四个阶段。在新民主主义革命中，中国共产党探索出一条“农村包围城市，武装夺取政权”的革命道路，在此指引下，新民主主义时期对工农城乡关系的思想主张“站稳农村，夺取城市”。

1.中国共产党初创时期（1921~1927年）

中国共产党成立初期主张“城市中心论”，偏重城市和工人阶级，弱化农村和农民阶级，城乡关系处于相对割裂的状态。“城市中心论”的思想源于早期共产党对苏联革命模式的借鉴。中国的马克思主义者最先对工人阶级和知识分子群体宣扬马克思主义，寻找谋求民族解放的出路，使得马克思主义率先在城市生根，对农村和农民革命积极性的调动相对较弱。

几经波折，屡受镇压的工人运动让中国共产党认识到仅凭工人阶级无法实现对资产阶级的斗争。1925年，毛泽东通过《中国社会各阶级的分析》明确反对这一做法，明确表达对忘记农民而只重视与国民党合作的“右倾机会主义”和既忘记农民又不团结国民党而只注重工人运动的“左倾机会主义”两种错误倾向的批判。

2.土地革命时期（1927~1937年）

土地革命时期，中国共产党的工作重心逐渐转移到农村，引导农民团结起来进行革命斗争。大革命的失败让中国共产党意识到城市长期处于帝国主义和国民党的控制之下，而他们在农村的力量相对薄弱，在敌强我弱的背景下，站稳农村进而夺取城市更符合国情。

在1927年举行的八七会议上，中国共产党确立土地革命方针。1930年，毛泽东撰写《星星之火，可以燎原》一文，明确表达以农村为中心的思想，“农村包围城市、武装夺取政权”理论初步形成。同时毛泽东强调，农民是中国革命的主力军，要通过全面深入地实施土地革命，广泛调动农民革命的积极性，摧毁农村封建势力，发展社会生产力，支援革命战争，以此为基础夺取城市，最终实现中国解放的进程。因此，要广泛调动农民革命积极性，通过深入的土地革命，坚决推翻农村封建顽固势力，发展农村生产力支援革命建设。同时，要将农村和农民作为稳固根基，配合城市革命的开展。

3.抗日战争时期（1937~1945年）

抗日战争阶段中国共产党在农村广建根据地，兼顾城市工作。这一导向是全面抗战路线和持久战方针的充分体现。中国共产党加强敌后抗日根据地建设，促进自身尽快发展壮大以积极抗击侵略。这一时期，中国共产党在华北、华中和华南共开辟19块抗日民主根据地，面积达100多万平方千米，覆盖约1亿人口。

一方面，中国共产党在广大农村地区发展经济，以确保前线供应。1942年，中国共产党中央委员会发起大生产运动，进行大规模的土地开垦，使根据地军民实现自产自救。另一方面，中国共产党通过巩固根据地，进一步塑造关于工农城乡关系的辩证思维，在把农村作为工作重点的同时，协调促进城市工作的开展。毛泽东指出，革命的最终目标是占领敌人占据的中心城市，如果缺乏适当的城市工作，革命注定要失败。同时，中国共产党也清楚地意识到当时的半殖民地半封建社会中农村生产力和生产关系的落后性。1945年，中国共产党第七次全国代表大会确定了实现工业化的蓝图。

4.解放战争时期（1945~1949年）

解放战争时期，中国共产党对城乡关系的思想主张是以农村革命推动城市解放，进而由城市领导农村，以现代工业促进传统农业发展。这一导向的变化源于当时国内形势的转变，解放战争时期中国共产党的革命重心从抗击帝国主义侵略转向解放全中国，实现新民主主义革命最终胜利，使得中国共产党进一步从农村走出来，寻求城市解放，参与城市建设（高伯文，2007）。

在此期间，中国共产党进一步加强解放区建设，在解放区进行更深入的土地制度改革，确保“耕者有其田”。1947年颁布的《中国土地法大纲》进一步保护农民利益，农民阶级由此更加自觉地围绕在中国共产党周围，为解放城市和创建新中国奠定坚实基础。同时，中国共产党将以农村为重心的工作思路逐渐转向城乡工作的平衡。随着解放战争顺利推进，大批城市得到解放，中国共产党强调要维护好中农和民族工商业的利益。毛泽东在中共七届二中全会上表示，党的工作重心要逐步从乡村转移到城市，实现由乡村到城市并由城市领导乡村的过渡。

（二）建设事业：社会主义革命和建设时期的工农城乡关系（1949~1978年）

新中国成立之初的三十年，是中国共产党带领中国人民进行社会主义建设的时期，可以将这一时期划分为两个阶段：1949~1958年为经济恢复和发展时期，1958~1978年为社会主义道路探索时期。基于实现建设工业化国家的目标思路，中国工农城乡关系在曲折的建设事业中成长，经历由优先发展城市重工业的城乡统筹发展到以农补工，城乡分割的演变。

1.经济恢复发展时期（1949~1958年）

经济恢复发展时期，中国共产党对工农城乡关系采取以重工业为主导，城乡兼顾，统筹发展的政策。该政策的成因是新中国成立之初，国家百废待兴、民生凋敝，最重要的任务是迅速从战争创伤中恢复，进行经济建设，为经济恢复发展奠定工业基础。

在产业分工上，中国共产党强调优先发展重工业，但也必须积极发展农业生产，通过农业社会化促进工业化进程。这一阶段密切关注农业与轻工业和重工业间关系，以避免出现农业与轻工业和重工业间比例严重失衡。1953年提出的“过渡时期总路线”，指出党的中心工作重点是集中主要力量发展重工业，以此为实现国家工业化和国防现代化奠定根基。1956年，毛泽东提出工业农业并举的发展思路，认为通过这种方式，可以保障足够的原材料和市场用于工业发展，还可以为发展强大的重工业做好资金积累。同时，毛泽东强调，保持农、轻、重的合理比重不仅应取决于市场，还要通过政策推动使农业与工业间有计划地良性互动。战后农业恢复较快而工业恢复相对迟缓，中国共产党设置合理的剪刀差控制工业产品和农产品相对价格。在第一个五年计划中，中国共产党对农业进行社会主义改造，通过统购统销模式切断农村与市场的关联，从而解决工业发展资金短缺障碍。

在城乡关系上，中国共产党认为要以城市为中心开展工作，同时兼顾城乡发展。1949年，周恩来通过《当前财经形势和新中国经济的几种关系》一文指出，城市发展依赖农村不能离开农村，工业发展要以农业为基础不能离开农业，提高农业生产水平有赖于工业对农业的领导。

在要素流通上，中国共产党积极促进城乡间人员和物资自由顺畅地交流互动，促进农村人口流向城市。但伴随农业生产力的提升，大量农村人口涌入城市，给城市发展带来巨大压力，中国共产党又有步骤地鼓励人口从城市外流。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，规定农村户籍居民未经政府许可不能自由迁入城市。这些措施在一定程度上造成中国城乡二元结构形成。

2.社会主义道路探索时期（1958~1978年）

社会主义探索时期，中国共产党对工农城乡关系的主要思想是优先发展重工业，以农业辅助工业，形成城乡分割。社会主义探索阶段是我国实行计划经济时期，这一阶段的国内外形势为国民经济发展带来诸多困难和挑战，工农城乡关系演进也在曲折中进行。

1957年中国社会主义改造完成后，中国共产党根据对国内国际情况的分析，进一步赋予重工业优先发展地位。中国在1958至1961年间已初步形成较为完备的工业体系，农业农村也兴起了工业化浪潮。但大跃进时期盛行的“浮夸风”“共产风”严重阻碍农村生产力发展，也为农村工业化发展带来诸多问题，农村经济发展陷入困境。加之过度依赖重工业，工业与农业间及城乡间关系严重失衡。

1961至1965年，中国共产党适当调整国民经济发展思路。1961年，毛泽东提出“农业是基础，工业是主导”。同年召开的中共八届九中全会提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针恢复发展国民经济，要求首先加快农村发展，适度控制重工业发展速度。这一时期，我国工业发展重点是建设“大三线”，优化我国工业布局。农业方面盛行“农业学大寨”运动，一定程度上促进了农业生产恢复和发展。

这一时期，尽管在政策制定上，中国共产党注意到防止工农城乡关系失衡，但在特殊历史时期，特别是文革期间，工农城乡关系发展一度偏于政治化，出现严重困难，许多推进工农城乡发展向好的积极政策未得到正确、有效的落实。加之户籍制度限制，工农比例严重失调，城乡关系严重割裂，城乡二元结构凸显，为后来“三农问题”的产生埋下隐患（韩俊，2009）。

（三）改革事业：改革开放时期的工农城乡关系（1978~2012年）

中共十一届三中全会开启了改革开放的序幕，这一阶段可分为经济体转型时期（1978~2002年）和市场经济加速发展时期（2002~2012年）两个阶段。改革开放时期，中国共产党确立以经济建设为中心的基本路线，中国工农城乡关系发展也迎来新的春天。这一时期工农城乡关系政策体现了破冰城乡二元结构的导向，工农城乡发展的差距也在此阶段经历不断缩小和再次扩大。

1.经济体制转型时期（1978~2002年）

经济体制转型时期，中国共产党对工农城乡关系的思路是工农并举，城乡互动。十一届三中全会后，中国积极投入现代化建设，通过破解工农城乡关系的严重失衡问题为经济建设提供坚实稳固的基础。实现由计划经济向市场经济体制的转变是转型时期的一项重要任务，促进资源、要素在工农城乡间广泛流通是实现市场经济的一个必要条件。因此，这一时期中国共产党着重破除工农城乡分割。

中国的改革开放事业发轫于农村，故改革开放初期的工农城乡政策有明显的农业农村偏向。十一届三中全会后，中共中央以多种形式对农业农村改革做出安排，决定在农村推行家庭联产承包责任制，积极推动农产品价格市场化，恢复农产品市场属性。这一时期的政策极大发展农村经济，迅速缩小城乡差距（林晨，2018）。1978至1985年间，中国城乡收入比由2.57降至1.86。

随着对外开放不断深入，中国的改革重心重新回到城市，资源也在市场配置下更多流向效率更高的城市，农村经济相对开始衰落。1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，推进城市国有企业改革，赋予企业更多经营自主权。

1992年，中国工农城乡关系发展迎来新机遇。中国共产党第十四次全国代表大会提出建立社会主义市场经济，作为中国经济体制改革目标。乡镇企业在此契机下迅速成立，带动农村产业迅速发展，并为中国特色城镇化进程奠定基础。农业产业化经营模式不断创新，农业与工业、商业间的互动不断加强，城乡间从物质交换走向产业合作。在此期间，城镇户籍管理制度进行一系列变革，二元户籍制度逐步被打破，“打工潮”兴起吸引众多农村剩余劳动力涌向城市，成为城市与农村交流互动的纽带。

改革开放初期是中国农村改革和城市化建设向纵深发展的时期，尽管这一时期城乡二元结构破冰，但城乡收入差距和城乡利益格局没有被打破。

2.市场经济加速发展时期（2002~2012年）

在市场经济加速发展阶段，中国共产党的城乡关系理念是以工补农，以城带乡。进入21世纪后，和平与发展成为世界主题，中国的经济发展也取得瞩目成就，中国共产党带领中国向全面建设小康社会迈进。这一阶段面临的主要挑战是如何缩小城乡间收入差距。

在此期间，中国共产党积极推动农业和农村优先发展。2002年，中共十六大提出统筹协调城乡经济社会发展，创造城乡经济社会发展新格局。至此，中国共产党在本质上认识到打破城乡二元结构，解决“三农问题”的重要意义。2003年中央农村工作会议将“三农问题”列为党的工作重中之重。2004年中央经济工作会议确立“以工促农、以城带乡”的工农城乡关系。2005年，中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村，使社会主义新农村与城镇化同步推进，城市建设与新农村建设共同繁荣。2007年，中共十七大提出促进形成城乡一体化发展模式。

这一时期，中国共产党积极推动公共资源在工农城乡间均衡配置。在财政税费方面，2002年起，政府陆续出台种粮直补、良种补贴等四项财政补贴政策；2006年全面废除农业税；医疗卫生服务方面，2010年实现新型农村合作医疗全覆盖；养老保障方面，2009年开始试点新型农村社会养老保险，并于2013年实现全覆盖。

在21世纪的第一个十年间，基于统筹城乡发展理念，中国农村的政治、经济、社会、文化发展同步推进，城乡经济社会全面协调可持续发展取得可观进展。2012年，作为一个农业大国，中国城镇化率达52.57%，达到世界城镇化率的平均水平（杨佩卿，2020）。

（四）复兴事业：中国特色社会主义新时代的工农城乡关系（2012年~至今）

2012年，党的十八大开启了一条全面建成小康社会新道路，努力实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。为尽快实现农业现代化，破解三农发展困境，中国共产党以更大的决心和毅力构建新型工农城乡关系，着力化解工农城乡发展不平衡问题。

在中国特色社会主义新时代，中国共产党对工农城乡发展的思路为城乡一体，融合发展。这是在中国特色社会主义新时代，面临百年未有之大变局，推进全面建成小康社会要求迫在眉睫的历史背景下形成的政策主张。

这一时期，中国共产党对城乡关系的把握层层推进，步步呼应，环环紧扣。2012年，党的十八大报告指出，解决“三农问题”的主要途径是促进城乡一体化发展。2013年，中共十八届三中全会提出建立新型工农城乡关系，以工补农、以城带乡、工农互惠、城乡一体，建立健全城乡一体化发展体制机制。2017年，党的十九大强调要建立强有力的体制机制和政策体系，促进城乡融合，推动乡村振兴。2020年，中共十九届五中全会提出建立“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系。2021年，中央一号文件进一步强调全面推进乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的重大任务，要动用全党全社会力量加快农业农村现代化建设，实现农民对美好生活的向往。

这一时期，中国共产党主要通过三大政策方略推进新型工农城乡关系发展。一是进一步推进新型城镇化建设。在实现由“乡土中国”向“城乡中国”转变的过程中，1亿多农业转移人口有序地实现市民化。2020年中国常住人口城镇化率超过60%。二是全面推进脱贫攻坚。2020年，中国消灭了现行标准下的绝对贫困和区域性整体贫困，几千年来中国人民面临的忍饥挨饿、生活困顿问题得到彻底解决。三是有序实施乡村振兴。习近平指出，要建立健全促进城乡融合发展的体制机制和政策体系，在城乡融合发展中振兴乡村，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略的有效衔接。

梳理百年工农城乡关系的实践历程，不难看出工农城乡关系的层层演进得益于中国共产党对工农城乡发展在思想引领上的高瞻远瞩，在政策实施上的保驾护航。中国共产党立足于基本国情和阶段约束，探寻完善融合发展路径，由此形成工农城乡关系发展的丰富政策、理论和思想体系。

三、百年来中国工农城乡关系发展的经验总结

基于不同历史时期的基本国情和发展需要，中国工农城乡关系把握发展规律，与时俱进地积极调整。尽管发展的外在形式不断变化，但内涵一脉相承。百年来中国工农城乡关系发展始终站在以人民为中心的立场，围绕服务社会主义现代化建设的主线，始终把握工农城乡融合发展的趋势，是中国特色工农城乡关系一以贯之的显著特征，也是实践探索中形成的宝贵经验。只有树立正确的历史观、大局观看待工农城乡关系，深刻领会其中历史逻辑，才能真正理解中国工农城乡关系发展的实践演进，才能充分认识中国工农城乡关系发展在当代的深刻价值。

（一）站稳一个立场——以人民为中心

中国共产党百年发展历程，始终以为人民服务为宗旨，以为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴为初心和使命，始终秉持“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”的发展理念。正如恩格斯在《共产主义原理》中指出，城乡融合可以让社会成员实现全面发展，这意味着人的全面发展程度与城乡融合的发展程度密切相关。中国共产党处理工农城乡关系时，正是出于以人民为中心的发展理念，把实现人民生活水平的不断提高作为调整工农城乡关系的重要目标。

在新民主主义革命时期，中国共产党将拯救民族于水火作为己任，其对待工农城乡关系的态度表明了改变中国人民命运的追求。在新民主主义革命期间，农村长期处于中国共产党革命活动前沿，中国共产党在农村进行广泛的农民运动和土地改革，加强根据地建设，领导广大农民摆脱封建经济关系，与土豪劣绅和贪官污吏积极斗争，改革封建土地制度，发展农业生产自救。在势力相对薄弱的城市，中国共产党也积极开展城市工作，领导城市工人运动，为工人阶级争取权利。

新中国成立后，中国共产党踏上领导人民创造幸福美好生活的新征程，这一阶段的工农城乡关系体现了中国共产党解民生困苦的决心。建国之初，中国共产党秉持城乡互助的基本方针，积极推动个体农民劳动互助，逐年增加农村的投入。鼓励人口按照个人意愿需求在城乡间自由流动。在社会主义探索时期，重工业主导国民经济发展，农业发展以工业现代化为指向，农村发展则依附于城市发展。经过此时期，我国工业化水平明显提升，城市人口社会地位明显提高。按照毛泽东思想，一个国家工业化建设进程中，特别是工业化初期，不能因拘泥于小仁政而忽视大仁政。尽管此过程一定程度上牺牲了农民利益，但从国家发展全局来看，当时采取的重工业优先发展方略对提升探索时期国家整体实力和人民生活水平起到了实质作用。

在改革开放阶段，党的工作重点在于促进社会主义经济发展，在处理工农城乡关系上也重点关注改善人民生活水平。在此期间，中国城乡二元结构逐渐得到改善。家庭联产承包责任制下的包干到户、包产到户做法也避免农村再分配中的严重平均主义，在很大程度上调动了农民生产生活热情，农民在农业生产和管理方面拥有更大自主权，农村剩余劳动人口也有更多机会自主经营。同时，支持城镇和个体经济发展的政策大大减轻城市就业压力。经过这一时期发展方略的调整，城乡居民生活水平得到极大改善，城乡公共资源配置也朝着均衡化方向转变。在世纪之交，中国共产党明确提出通过发展生产力不断提升人民群众的生活水平，这是中国共产党代表中国最广大人民根本利益的体现。

中国特色社会主义新时代形成了城乡经济社会融合发展的新模式，当前工农城乡关系的重点在于弥合城乡差距，增进人民福祉。中国共产党在十七届三中全会提出五个统筹的城乡发展战略，要求加快农村基础设施和公共设施建设，充分保障农民享有医疗卫生和受教育权利，更有效地保障农民工进城务工各项权益，统筹城乡公共服务，逐步实现一体化、均等化的城乡基本公共服务。2020年底，按照现行标准中国全部人口摆脱贫困，也反映出中国共产党以人民为中心的庄严承诺。中共十九届五中全会提出以人为核心的新型城镇化建设，是新时期在处理工农城乡关系上坚持发展中国特色社会主义要以人民为中心的具体体现。

（二）围绕一条主线——服务于社会主义现代化建设

纵观当今世界，各个国家都将现代化作为发展任务。中国共产党自成立以来，一直将实现国家现代化视为价值追求。根据社会发展矛盾运动规律，生产力的发展在社会主义现代化进程中起着举足轻重作用，对生产力和生产关系的协调也是百年工农城乡关系调整的实质。现代化是一个动态过程，各个时期都有其特定历史条件和实际发展需要。因此，中国共产党在各个阶段对社会主义现代化目标认识的深远程度是不断拓展的，工农城乡关系的发展也随之不断调整，从整体上服务于国家现代化进程。

新民主主义革命时期的工农城乡关系思想体现了探索民族解放和中华民族现代化发展道路的历史使命。中国共产党认识到，为扭转中国的落后局面，必须尽快实现国家现代化，首先要组织动员群众推翻旧体制，消除阻碍国家现代化发展的障碍。中国共产党在战争年代对工农城乡关系的探索，便是紧紧围绕破除封建制度，推动民主革命进行的。无论是在农村进行的土地革命还是在城市开展的工人运动，尽管中国共产党侧重有所不同，斗争方式有所不同，但归根到底是为了反抗封建制度，谋求民族独立和人民幸福。1921至1949年，中国共产党团结领导工人和农民艰苦战斗，找到促进中华民族政治独立和经济发展的方向，进而带领中国走上实现工业化和现代化的康庄大路。

新中国成立后，工农城乡政策坚持为中国实现工业化、现代化这一历史任务服务。1949年召开的中共七届二中全会明确要求迅速恢复发展生产，以促进中国尽快从落后的农业国家发展为发达的工业大国。此后一段时期，中国共产党实行以农助工、以城养乡，大量农村剩余劳动用来补贴城市工业发展，尽管农村发展因此受到一定阻碍，但在较短时间内建成了相对完备的工业体系，加速了国家工业化进程。1964年召开的三届人大三次会议提出分“两步走”实现“四个现代化”的目标，在此基础上我国工农城乡关系相应调整，形成以农业为基础，以工业为主导的发展方针。

改革开放后，工农城乡关系立足于社会主义初级阶段中国特色社会主义政治和经济发展需求，充分体现了建设社会主义现代化强国的发展目标。这是中国共产党打破城乡二元结构，努力探索新经济发展模式，促进资源要素在工农城乡间积极流动的时期。该时期，统筹协调和促进人的全面发展成为现代化新内涵，城乡间互动关系也从二元结构发展成统筹协调城乡发展以实现共同富裕，城乡居民共享改革发展成果得到更切实的保障。

自党的十八大以来，中国共产党推动形成新型工农城乡关系，助推2050年基本实现社会主义现代化的百年目标。面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，新型工农城乡关系大力破解工农城乡发展不平衡中的农业农村短板，把城市和农村融合成有机整体，实现城乡间经济、社会和国土空间深度交互，产业间资源要素充分流通，构建多元化产业体系。

（三）把握一个趋势——融合发展

马克思指出，城市和乡村间会按照依存、分离最终实现融合的顺序发展。马克思认为，从辩证唯物史观的视角来看，城乡工农对抗属于历史范畴，城乡一体化是发展的必然趋势。中国共产党成立以来，将马克思主义原理与中国革命实践相结合，在长期的革命斗争、建设与发展过程中，不断探索工农城乡发展道路。特别是新中国成立后，面对崭新的发展机遇，历届领导集体均结合社会发展各阶段国情，根据历史发展规律进行理论创新。中国共产党的实践经验再次表明，尽管工农城乡关系在不同历史时期会呈现不同发展状态，但最终走向融合是必然规律（年猛，2020）。工农城乡间的依存和分离是不同生产力和生产关系下的产物，这种依存或分离的状态来源于特定的生产力和生产关系，又服务于特定时期的发展战略，当经济发展水平达到一定程度，会反过来对工农城乡关系融合提出要求，使工农城乡关系能够与高水平的经济发展相匹配，并进一步助推国家现代化进程。

新中国成立后相当长一段时间内，国家经济快速发展的现实需要工农城乡关系有所侧重，为协调发展打下基础。在国家生产力水平有限的情形下，复杂的国际形势和人民生活的现实需求要求中国共产党迅速恢复发展经济，尽管此过程中农村对城市的输血多于城市对农村的反哺，还留下城乡二元结构的“遗产”，但此做法实际上提高了当时人民整体生活水平，提升了国家整体经济实力，为后续开展社会主义经济建设稳定局面、奠定基础。

在改革开放阶段，我国工农城乡关系体现了统筹协调的趋势，积极消除城乡二元结构的弊端。农村相对落后的生产关系已不再满足生产力发展的要求，中国共产党开始在农业领域改革，通过推行家庭联产承包责任制，发展乡镇企业及改革户籍制度等措施，缓解大量农村剩余劳动力就业压力。城乡间经济互动不仅促进城乡间资源要素交换，为城乡发展提供新动力，还为这一时期中国经济快速发展做出贡献。随着经济实力增长，国家对经济质量要求越来越高。2003年，中国共产党提出要全面、协调、可持续地推进我国现代化建设，推动城乡统筹便是实现这一目标的重大战略举措。

当前中国迈向中国特色社会主义新时代，中国工农城乡关系朝着一体化目标融合发展，着重解决发展中不平衡的问题。在新发展理念指引下，新时代的城乡关系着力促进城市和农村深度融合，推动形成多元化产业体系。正如“木桶效应”原理，新中国成立70多年的经济发展过程中，中国共产党用相当一段时间改变经济发展水平落后的状况，加快速度赶超。但在新时代，中国经济已经跑过一定路程，就要更注意调整关系，推进工农城乡协调发展，解决制约下一步发展的短板问题，提升发展的整体效能。由此，中国共产党用一脉相承又与时俱进的思路调整工农城乡关系，既实现经济增长由高速度向高质量转变，又推动工农城乡关系向融合发展迈进。

四、百年来中国工农城乡关系发展的当代价值

作为世界上最大的发展中国家，妥善处理工农城乡关系无论对中国自身还是国际社会都有重要意义。历史和现实告诉我们，工农城乡关系水平一定程度上决定一个国家现代化程度。中国工农城乡关系演变符合中国国情的科学判断，留下很多宝贵经验和深刻教训。中国共产党走出的有中国特色的工农城乡发展道路，有强烈的创新精神和时代特征。在中国工农城乡关系进一步发展中，必须继续吸收历史经验的营养，掌握实践精髓，让历史经验为继续探索有中国特色的工农城乡发展道路带来新价值。在“十四五”期间，经济社会发展的一项重要任务是推进新型工农城乡关系，实现农业农村现代化。基于中国工农城乡关系发展的历史经验，按照新型工农城乡关系发展要义，应当从促进平等、共建、共享、共荣的角度入手，实现工农城乡关系新发展。

（一）坚持平等的理念，以政策协调实现互利

新中国成立后，考虑到特定环境下的基本国情，主要以农业反哺工业、农村支援城市的基调处理工农城乡关系。目前，中国正处在社会主义现代化发展新阶段，需要尽快去除农业和农村发展的制约因素，实现工业与农业、城市与农村协调发展。为实现这一目标，必须做出大量努力消除重工业轻农业、重城市轻农村的过时观念，从制度层面做好政策协调，巩固完善政策支撑体系，实现工农城乡的平等关系，推动计划思维向市场思维转变，使城市和乡村互为有益补充。

一方面，创新推动城乡融合发展制度。中国长期存在城乡间发展失衡，工农业发展不协调问题，造成此现象的原因主要在制度层面。特别是新中国成立以来形成的长期偏重工业和城市的制度导向导致二元体制的形成，影响中国工农城乡关系的格局。因此，推进新型工农城乡关系应当从制度创新入手，着力破解城乡二元结构，结束工农业发展中存在的制度歧视，基于平等观念科学把控工农城乡的平衡。同时，为保障农业农村的发展权益，为农业农村发展补课，应当从制度层面实现对农业农村的政策倾斜，破解现行工农城乡发展体制中户籍、财政、金融、教育等制度存在的缺陷。

另一方面，协调好政府和市场的关系。充分发挥政府在公共资源分配中作用，积极促进城乡公共服务和基础设施一体化互联互通（金三林等，2017）。政府调控应侧重于农业和农村地区，特别是欠发达地区，为城乡统筹发展提供足够财政保障。同时，充分利用市场机制，将政策调整的“有形之手”与市场机制的“无形之手”紧密配合。在生产要素和公共资源分配方面，加强对农业和农村地区的支持。在政策上要给予资本、技术和劳动力等要素自由流通的充分支持，引导要素有序向涉农领域流动。调动农民对农业生产的积极性，出台适当的土地政策处理好农民与土地之间关系。给予市场机制更大的作用空间，以便农民更多享受土地增值的利益。

（二）坚持共建的路径，以经济协作实现互促

纵观百年来工农城乡关系演进历程，造成工农城乡发展不平衡的原因既有制度性阻碍，也有结构性矛盾，在推进新型工农城乡关系进程中，着力打破二元结构机制弊端，加强工农城乡双向开放，建立资源、要素、产业流通衔接通道，引导工农城乡关系从农业农村“单向吸纳”转向工农城乡“双向吸引”（姜长云，2018）。

一方面，鼓励工农城乡间基本生产要素自由流动。土地、劳动力、资本、信息和技术等生产要素的整合程度一定程度上决定着经济发展程度。因此，必须适当配比工农业城乡间生产要素（金成武，2019）。工业和城市在资本、技术和信息等方面具有明显优势，而土地和劳动力要素更多集中在农业和农村地区。为实现工农城乡互促，必须消除阻碍要素流通的障碍，建立统一的金融、信息、技术、土地和劳动力市场，打破区域性壁垒，促进要素间自由流动和公平交换。

另一方面，鼓励产业在城乡间深度融合。产业融合是建立现代产业体系的重要途径，城乡产业融合是促进农业农村现代化的必要选择。城乡产业融合依靠城乡间生产要素双向流动将城市产业拓展到农村，将工业产业链延伸至农业，延伸农业产业链，促进农业全产业链、价值链转型升级，使城市产业和产业链特别是工业产业延伸至农业农村，从而带动农村产业发展；同时，注意对城乡产业的合理布局，因地制宜考虑产业的规模、类型和就业吸纳能力。

（三）坚持共享的逻辑，以社会统筹实现互补

在长期工业和城市偏向政策的影响下，农业和农村地区的改革与发展受到一定程度的忽视和限制，农民的物质利益和民主权益一定程度上受到影响。在当前工农城乡关系发展中，应注意弥补农业和农村地区的发展不足，使推进工农城乡发展的过程成为广大农民受益的良机，不断满足人民对美好生活的向往，使农业、农村和农民充分享受改革发展的红利（张广利等，2020）。

一方面，积极促进工农城乡公共服务共享。完善城乡公共资源均衡分配机制，着重缩小城乡在教育、卫生、医疗、文化等领域的差距（叶兴庆等，2014）。在当前推进城乡基本公共服务均等化过程中，农村地区是短板所在，积极促进公共服务资源优先向农业农村的配置延伸，以实现城乡基本公共服务并轨（徐勇，2016）。加快实现垃圾污水处理、供水供电、基本道路等与农民环境整治、生产生活息息相关的市政公用设施和交通基础设施在农业农村的全覆盖。通过吸引社会资本等方式逐步建设现代信息化设施。

另一方面，积极促进工农城乡发展成果共享。充分认识三农在促进中国工业化和城镇化过程中的重要作用。秉持以人为本的发展理念，构建城乡命运共同体，不断提高农民的幸福感和获得感。持续增加农民收入，稳步增加农民工资性收入和家庭经营性收入、盘活农村居民财产性收入。

（四）坚持共荣的目标，以融合发展实现互兴

新型工农城乡关系是对中国共产党百年工农城乡关系的继承和升华，推进新型工农城乡关系要让现代化的城市和美丽宜居的乡村协同发展，给予城市和农村平等互通的功能定位，给予工业和农业连接互动的产业布局方式，吸收对方所长，弥补缺陷，实现共同繁荣。

一方面，完善工农城乡一体化治理机制。秉持兼顾效率和公平的理念，优化制度顶层设计，加大力度进行农业相关政策扶持，切实提高乡村居民的总体收入水平和生活质量。首先，深化户籍制度改革，破除农民工落户的隐形门槛。其次，高度重视农村治理在国家整个治理体系中作用，将乡村治理置于国家治理体系更为突出和重要的位置，并避免在农村地区出现“治理真空”。最后，凸显以工促农、以城带乡的治理理念，弥合区域发展差距，切实做到区域协同合作、协同发展，在政策推进和共享公共服务上消除地域差异。

另一方面，加快推进新型城镇化建设。牢固树立城乡融合的理念，在城乡一体化发展框架下，把新型城镇化建设与乡村振兴有机结合，联动推进（王颂吉等，2019）。首先，着力解决农村地区的衰落和空心问题，不断弥合农村与城市间的发展鸿沟，提升农业农村的自身造血能力。其次，协同解决城市的膨胀问题，促进大城市功能疏散，发挥中心城市和城市群的带动作用，大力发展特色小城镇，形成良性的城乡互动空间结构，满足人民群众的生产生活需求。

同时，推进工农城乡生态共治和文化融通。首先，合理分工城乡生态功能，做好生态规划设计，科学合理地产业布局，既要抓经济增长，又要抓生态环境。其次，建立起工农城乡文化交流的良性互动机制，充分发挥公共文化服务在推进城乡融合中的积极作用，营造城乡文化交融发展新境界，凝聚起促进城乡一体化发展、实现中华民族伟大复兴中国梦的精神力量。