易地扶贫搬迁中失地农民的养老保障问题研究——以龙山县为例

□黄文艺，段涵鑫，王湘茹

（吉首大学 湖南 湘西 416000）

湘西土家族苗族自治州实施“四位一体”大扶贫推动精准扶贫向纵深推进，“十三五”时期设立的建档立卡贫困人口80 000 余人搬迁任务已经基本完成。至2019 年1 月，建档立卡搬迁的农民近60 000 人入住新房，10 000 余人拿到新房钥匙正在组织搬迁入住，累计脱贫率达88%。至2020 年8 月，湘西土家族苗族自治州易地扶贫搬迁脱贫率达到100%。

1 龙山县保障现状

1.1 易地扶贫搬迁中失地农民的就业保障现状

易地扶贫搬迁需要农民从乡镇搬迁到另一个地方，大部分农民失去自己原有的土地。从2018 年开始，为了让失地农民不因失地而担忧，龙山县创新扶持方法，在易地扶贫搬迁集中安置区周围，按照每个搬迁户不少于667 m2的标准进行土地流转，在每个安置区建立了1～3 个特色产业基地。这些基地由搬迁户组建，由专业合作社统一开发经营或委托企业进行开发经营，让失地农民等搬迁户可以通过务工、分红等方式获得收益[1]。

为了吸引搬迁农民在家门口就业，龙山县在一些集中安置区（30 户以上的）每区建立了一个“扶贫车间”，每个安置区（30 户以下的）建立了一个扶贫车间延伸服务点。针对想要外出务工的易地扶贫搬迁对象，龙山县为他们争取到了近300 个位于长沙、济南等城市的工作岗位。

1.2 易地扶贫搬迁中失地农民的养老保障现状

城乡居民养老保险是一项惠利于民的政策，参保对象为年满16 周岁（不含在校学生）、没有参加城镇职工基本养老保险的农村居民以及不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民[2]。为了确保每家每户都能了解该项政策，龙山县某社区制作了宣传栏和宣传手册，组织工作人员上门发放宣传手册并对参保政策进行讲解，确保符合参保条件的失地农民能够及时了解该政策，全面落实帮扶措施。龙山县为辖区内失地农民办理养老保险参保手续，使易地扶贫搬迁户以及失地农民可以享受到养老保险带来的保障。要解决易地扶贫搬迁中失地农民的养老保障问题，需要各级政府落实相关政策以及扶贫相关机构提供帮扶，帮助搬迁户平稳度过搬迁后续时期。

2 易地搬迁失地农民养老保障存在的问题

2.1 生活成本提高，收入压力增加

搬迁户搬入安置区后，他们的消费方式由原来的农村型消费转化成城市型消费。原本衣食住行基本能够自给自足，但是现在的日常生活都需要开支，生活成本有了很大提高，加重了搬迁户的支出负担[3]。老年人失去土地后，以地养老的现象被打破，无法通过种地、养殖等方式维持生计，只能靠补助和子女在外务工来维持生活。由于安置区设计趋向于现代化小区，受搬迁地人均住房面积的限制，农民无法像以前那样通过种菜、饲养家禽在饮食方面自给自足。另外，小区的水电费、燃气费也是一笔不小的开支，与原来只有人情支出的消费情况相比，易地搬迁失地农民的生活成本显著增加[4]。

2.2 精神方面空白，难以很好适应

搬迁后，搬迁户对彼此都不了解，与原来的亲戚朋友、乡里乡亲的关系相比，现阶段社会交往缺乏一定的感情和信任。除了曾经一个村出来的比较熟悉之外，搬迁户与其他人的关系相对陌生。尽管失地老人搬迁后生活条件得到了很大提升，但他们对新住所的适应能力较低，对曾经住了几十年的“老家”依然有着强烈的归属感，难以安于现在的生活。搬入安置区后，由于部分老年人行动不便，上下楼成为交际的障碍。邻居之间没有了以往的叨扰寒暄，这种不熟悉造成了邻里之间互帮互助现象减少。

2.3 再就业难度大，收入来源受限

就业是解决失地农民生活、养老等一系列社会保障的关键，但是失地农民在向城市转移后达不到现代市场对人力资源的要求[5]。

一方面，失地农民受教育程度较低，缺乏就业技能。失地农民中，初中以下学历人数占劳动年龄人口总数超过1/2，要想提高他们的受教育程度，需要花费大量时间。缺乏相关培训机会，导致失地农民很难获得工作，即使有工作，也只是收入较低的体力劳动。就业技能方面，到城市后失去土地，失地农民拥有的农业技能无处施展。

另一方面，部分村民因为有较高的补贴，对就业期望值较高。失地农民搬迁到安置区，会获得一定的征地补偿和安置费用。部分失地农民进入城市后不愿意从事如家政、保洁等“脏、乱、差”工作，并且认为每个月一两千的工资太少而现有的补贴足够生活，宁愿待在家里也不愿意出去找工作，缺乏就业意识。

2.4 养老制度单一，缺乏政策宣传

土地征收后，关于土地增值收益分配方面，失地农民得到的补偿款在增值收益中只占5%。政府给失地农民的补贴和补偿往往难以满足他们的生活成本和养老所需。部分农村基层对政策了解不够深入，没有向农民作出政策解读。部分农民对养老保险政策知之甚少，对于其他养老保障制度充满疑惑。失地农民对养老保障权益没有充分了解，也就不愿意参与政策实施。少数农民因为不了解、不信任，持观望态度，难以积极配合参与养老保障制度。由于搬迁到新的安置区，农民经济状况、生活开支发生了变化，农民处于“经济状况是农村、生活开支是城市”的边缘化中。

3 改善措施及建议

3.1 加大精准扶贫力度

授人以鱼不如授人以渔。政府可以根据农户自身条件，给农户提供工作机会。各地易地扶贫政策有所不同，大部分易地扶贫农民在易地之后会出现原先宅基地和自耕地荒废的情况。政府可以视情况对这些宅基地和自耕地进行再利用，制定相应的规划措施，按照对口扶贫或产业合作经验，利用原宅基地、自耕地和原来的集体经济，因地制宜发展项目，在经济方面给予搬迁户养老支持，提升“造血”能力，让失地农民有源源不断的收入来源。同时，可以建立土地增值收益合理分配机制，使农民土地收益大幅度增加。失地农民缺乏理财意识，通常对拿到手的补贴只能存入银行。政府可以在投资理财方面给予一定的指导，保障失地农民不因陷入金融诈骗或非法集资活动中而造成损失。

3.2 完善易地扶贫搬迁群体的养老保险制度

搬迁群体在易地搬迁后应该像周围其他人一样，用得上、用得好、用得起各种教育、养老、医疗等资源。应提高搬迁群体的生活质量，防止搬迁户出现返贫现象，为其养老提供保障。搬迁时，既要一步一个脚印地解决贫困群众当前困难，也应帮助搬迁户农民制定中长期发展规划。应积极采取措施，加大对新农保制度的投入，加大新农保对农村老人的保障力度。针对搬迁户养老投保，政府除给予一定的财政补贴外，也可与保险公司协商提供更为合理的商业保险缴费标准，使搬迁群体从中受益，缓解养老压力。

3.3 建设精神文明

解决养老问题不可忽视社区的作用。社区应起到平台作用，采取开展宣讲活动、建立文艺团队与创办老年人学校等方式，组织本区居民开展活动，丰富老年人生活娱乐，提高老年人的综合素质。引导社会对搬迁群体所在社区的基础设施投入，构建更加和谐的社区文化，建设放映厅等公共文化场所，增加健身器材和场地，完善基础设施，吸引更多老年人参加精神文化生活。

建立社会化养老服务机构，培训从业服务人员，全面提高养老服务质量，推动社区养老服务质量建设专项行动深入开展，确保养老服务质量稳定提升和标准规范化落实，让老年人不仅在经济上得到保障，而且在精神上更为充实，使老年生活更幸福、更美满。

3.4 政府组织开展职业技能培训

失地农民往往受教育程度低，当这部分群体失去土地后一般很难找到新工作。针对这种情况，政府可以组织开展有针对性的定向、定岗培训和专项技能培训，围绕市场紧缺职业，大力开展职业培训，提升失地农民就业能力和职业素质。同时，可以对失地农民开展一定程度的文化培训，消除失地农民对一些职业的偏见。这样一来，不仅可以缓解失地农民的就业压力，还可以吸引失地农民子女回乡就业，最大限度地减少“空巢老人”现象，让失地老年人拥有家庭的温暖。