我国农村道路的供给主体及影响分析

□田雅琪

（山西师范大学 山西 太原 030000）

2021 年2 月21 日，中共中央、国务院发布的一号文件《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，民族要复兴，乡村必振兴，并明确提出要全面启动乡村建设行动。乡村建设行动问题在很大程度上就是要解决农村的公共领域问题，而解决农村公共领域的问题需要农村的主人——农民参与和合作[1]。农村道路建设对提升农民的生活水平、推动农村经济健康发展有举足轻重的作用。

农村道路是农村经济建设的重要组成部分，也是我国最重要的公共基础性设施之一，更是农村政治、经济、文化发展的重要载体和关键因素，农村道路建设意义重大。但从现实情况来看，我国农村道路在供给方面仍存有质量不高、效率低下、责任不明确等亟待解决的实际问题。同时，也正是由于这些现实问题的存在，才需要社会各界学者积极投身于研究与实践之中，找到解决问题的对策和建议。从现有理论研究成果来看，“三农”问题受到各界广泛关注以后，大多学者才深入探讨和研究关于农村公共事务的相关问题。在阅读相关文献内容并进行整理分析后，可以了解到多数专家学者从农村道路修建入手，将社会制度变革以及各组织供给作为其研究重点进行相关问题的阐述。但是，与国外的学术论著相较而言，我国现有的农村公共事务供给方面的研究成果还处于初级阶段，未形成完善的理论体系。通过搜集整理相关学科已有的理论知识和文献内容，重点分析了农村道路当前的供给主体，在将农村道路的发展与新农村建设发展大趋势相结合的基础上，旨在对农村道路供给进行合理说明，并对今后的发展方向提出普适性较强的对策与建议。这不仅有利于实现理论指导现实，也可以使现实丰富理论。

1 农村道路概述

1.1 农村道路的正外部性

正外部性是指一个地区公共事务的供给可以使本地区、周边地区或整个社会无成本受益。农村道路的发展降低了农村商品生产和交易的成本，有效提高了农村的经济效益，增加了农民的收入，使本地区和周边地区无成本受益。因此，农村道路具有显著的正外部性。

1.2 农村道路的非经营性

一般来说，商品的边际成本会随着使用者的增加而不断降低。由于农村道路规模小且布局分散，使得农村道路交通量较小，使用效率较低。农村道路是农村发展、农民生产生活必不可少的部分，如果农村道路作为经营项目，将无法产生足够的现金流入与投资回报。因此农村道路只能以非经营性的方式出现。

1.3 农村道路的区域性

农村道路主要将县乡之间、乡镇之间以及村与村之间连接起来，其技术等级较低，相比于高速道路、国道、省道等干线道路，农村道路连接点所覆盖的空间范围小，受益范围也主要局限在县乡之间，具有显著的区域性特点[2]。

1.4 农村道路的公益性

农村道路主要连接的是乡镇以及村庄等规模不大的节点，节点多且分散，虽然在技术上可以像封闭式高速道路那样将“免费搭车者”排除在外，但是在经济上不可行。因此，农村道路具有显著的公益性，不单独为某类群体供给，其受益对象是一定范围内的社会公众。

基于以上农村道路的特征分析可知，农村道路基于农村和所有农民的需求所建设，具有正外部性、非经验性、区域性、公益性，是一项典型的公共事务和公共事业。公共事务的表现形式是作为公共管理服务对象的人的需求问题，而不是公共管理主体的一系列活动或行为，即便是公共管理主体自身的管理问题，实质上也是作为其服务对象的个人的需求问题[3]。

2 农村道路供给主体分析

2.1 政府供给

我国公共事务大都由政府供给，因为某些公共事务投资大、见效迟，使得市场不愿意供给。道路公共事务的属性使受益范围广的道路很难做到集中力量、统一协调、如期完成道路修建[4]。道路由政府供给，资金由地方政府财政支付，就可以减少资金筹集的问题，发挥政府统一规划、协调组织、整合各方资源的优势，以促进农村道路建设。因为农村道路修建的组织者主要是政府，政府修建道路、制定政策会受到很多方面的限制。

我国大多数地方基层政府考核监督体制比较落后，政府大多会选择见效快、投资少的道路，而这些投资少、见效快的道路也并非都是真正利民便民的。有的基层政府为了政绩不修建投资大、见效慢的道路，从而影响了道路的使用率，因此政府修建的道路存在许多“面子工程”[5]。由于农村道路公共事务的属性，道路由政府供给就会导致道路资源存在供给和利用效率低的问题，使道路失去了其本来便民利民的作用，造成社会福利的损失。

2.2 农民和农村基层组织供给

农村道路修建大都依靠中央政府的财政支持，而中央政府财政并不能提供全部的资金，这就使得提供资金的压力转移到地方政府。一些地区修路的资金由农村基层组织提供，农村基层组织会通过筹集资金来修建道路，可切实解决由于地方政府资金短缺导致的修建农村道路难的问题。

由农民和农村基层组织供给的道路，可根据自己的需求来修建道路，提高村民参加公共事务的积极性，也使政府不是为了政绩修建道路，提高道路的使用效率，真正做到利民便民，减少社会资源浪费。但是农村基层组织筹集资金修建道路仅是相对富裕的地区，对于地理位置优越、农民收入高的地区，基层组织筹集资金相对简单。尤其是税费改革后，农村基层组织的资金来源单一，使得基层组织筹集资金修建道路更加困难。村民思想较为落后，农村道路公共事务的属性使村民认为修建道路就是政府的事，与自己无关。再加上现在村民不关心村组织事务，村委会组织能力下降，都是需要面临的现实问题。农民筹钱难、思想落后，以及村委会组织能力下降，致使现在由农民和村组织自己供给道路困难重重。

2.3 市场供给

随着农村社会经济的发展，市场供给逐渐成为修建农村道路的另一种重要方式。市场供给主体在道路修建过程中寻求自身利益最大化，除收回其投资成本外，很重要的目的在于资本增值，这就有可能造成道路供给不足、质量差等社会资源损失，导致道路的修建并未真正做到便民利民。但是，道路由市场供给可以吸引更多民间投资，缓解地方政府财政压力，并将竞争机制引入道路修建中，提高道路供给效率。

3 我国农村道路的供给

中华人民共和国成立后，我国农村建立了全新的人民公社制度，在这种政社合一的体制下，使得国家、社区和个人呈现了与之前全然不同的结构。在这个时期，由于道路技术要求比较低，资金投入相对较少，道路的修建主要依靠农民合作。

随着我国农村及国家政治经济体制改革不断深入，不仅农村社会生活领域发生了翻天覆地的变化，而且使农村传统的经济和管理体制逐步解体。旧的体制被打破，但是新的体制并未完全建立起来，使得我国社会处于一个“断裂”的状态，农村社会在发展上存在许多问题亟待解决。在税费改革之后，村委会失去了征“费”的权力，对于一些没有企业收入的村集体来说，村委会的财政收入来源就消失了，使得村集体没有足够的资金去修建道路。随着农村不断发展，人口流动逐渐频繁，农民与基层组织断裂，农民对道路修建的参与和合作积极性不高，再加上农民的文化水平不高，对技术的掌握能力不足，这使得我国农村道路现阶段通过农民和农村基层组织供给的可能性越来越小。

在我国当前农村道路的修建主体中，政府修建成为农村道路供给的常态。农村道路是地方性公共事务，从供给或消费方面来说，容易产生“免费便车”问题，对于一些服务范围广的道路则很难协调。农村道路修建投资大但回报少，以至于市场不愿承担相应的风险，因此政府可以发挥统一规划、协调组织、整合各方资源的优势，通过财政补贴的方式使农民参与农村道路建设，承担一些技术类任务以及指导监督道路具体建设等环节，发挥政府资金、技术、发动社会资源等优势。

4 农村道路修建的建议

4.1 引导和鼓励社会资金注入

对于农村道路的供给，受益最大的是农民，在农民可以供给的情况下，可以农民供给。首先，广泛宣传“一事一议”制度，让农民充分理解该制度，使农民了解在农村道路修建过程中自身的义务。其次，可以通过“农民筹资、以工代赈”的方法提高农民参与农村道路供给的积极性，在不侵犯农民利益的前提下进行“以工代赈”。再次，对于那些愿意对农村道路建设投入资金的企事业单位来说，政府可以制定合理的优惠政策来鼓励其参与，还可以根据相关规定对这些企事业单位给予优先支持，或者以特许经营的方式吸引其参与[6]。

4.2 提高财政支农资金的使用效率和社会效应

农村道路建设应更加注重道路的效率以及社会福利，在道路修建过程中要调动农民的积极性，尊重农民的意愿，科学民主决策。

对财政支农资金建立审批机制，对支农资金项目严格审批，提高资金的使用效率，减少资金流失[7]。强化支农资金监管，不仅要构建支农资金监管体系，还应该引入多方评价。监管的主体不仅是政府，农民是修建农村道路的直接受益者，所以农民也应该是资金监管的重要组成部分[8]。有了良好的监管机制，才能有效减少支农资金的盲目使用。

4.3 培养和加强农民组织能力建设

农民是农村的主人，修建农村道路需要农民参与和合作。农村是农民的家园，建设什么样的家园，不应该仅由政府决定，农民也应该有发言权。农村基层组织应该广泛动员农民积极参加农村公共事务，积极投身于农村建设中。随着农村不断发展，村民参加村组织事务的积极性比较差，加上对当前政策的不正确理解，导致农民对村组织事务参与度不高。政府应不断培养和加强农民组织能力。在处理农村公共事务中，农民的自主权受到了很大的限制。通过制度化建设，保障农民的合理权力，尊重农民的意愿，更大发挥农民的自主权。农村的发展不应该是经济的单一发展，在经济发展过程中，更应该重视农民思想水平的提高，充分发挥农民的主观能动性。农村道路与农民生产生活息息相关，应该动员农民积极参与道路修建。

农村道路供给不仅要实现量的扩张，而且要提高农村道路供给的效率，避免社会资源浪费，实现农村道路的优质供给。利用结构功能研究农村道路的供给主体，实地考察和调研农村道路修建过程中不同主体的作用发现，我国农村道路供给主体多元化程度较低，整体上还是以政府为主要供给主体，村民和农村基层组织的供给越来越少。针对这种情况，政府要起到积极引导的作用，将“三农”资金、培养和加强农民组织能力建设结合起来，促进农民组织化程度提升，使农民组织起来并积极参与道路供给与合作，实现农村道路优质供给。