青海深度贫困地区发展飞地经济的对策探究

2021-12-14李基成

山西农经 2021年20期

□李基成，景芳

（青海师范大学经济管理学院青海西宁 810008）

飞地经济是在上级政府的统筹领导下，同级政府为了实现优势互补、资源优化配置、经济可持续发展而采取的打破二者之间行政边界的区域经济合作模式。2017 年国家发改委等多个部门联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，标志着飞地经济这一发展模式由地方实践逐渐上升到全国实践。

2020 年中央印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，对西部发展质量、效率和动力提出了新的要求。有效利用飞地经济模式，可以优化产业结构，调整产业布局，使自然资源和社会资源得到优化配置[1]。“十四五”规划提出鼓励探索利益共享模式，比如共建园区、发展飞地经济等。

青海发展飞地经济，建成柴达木浙江工业园区、格尔木藏青工业园区等，很好地摆脱了青海自然条件的束缚，在促进区域协调发展、助推藏区脱贫攻坚方面发挥了重要作用，有效实现了由资源禀赋优势向经济优势转化。在飞地经济模式形成过程中会出现强势政府和弱势政府，给飞地经济发展带来诸多困境。采取综合措施发展飞地经济，对深度贫困地区经济发展具有现实意义。

1 青海深度贫困地区发展飞地经济的意义

1.1 有利于促进要素充分流动，实现资源优化配置

青海深度贫困地区主要包括东部干旱地区和三江源地区。这些地区自然资源丰富，生态脆弱，环境保护和经济发展之间矛盾突出。多年以来，青海从自身角色定位出发，科学规划飞出地，因地制宜，统筹布局飞地经济发展，取得了一系列重要成果。

飞地经济可以很好地促进要素流动和实现资源优化配置，是因为能够很好地将飞出地、飞入地的社会资源与自然资源进行有效结合。青海地处我国西北部，地势海拔高且地形复杂多变，经济发展起步较晚。相对东部发达地区来说，青海在技术、人才、资本等多方面的社会资源不足，但是青海有丰富的自然资源，比如石油、煤、天然气等。发达地区经济发展起步早，凭借先天优势区位以及政策，在改革开放以来实现跨越式发展，技术、人才、资本等社会资源丰富，但经济发展需要大量的自然资源予以支撑[2]。因此，飞出地与飞入地存在着广阔的合作空间。在上级政府引导下，飞出地与飞入地可以打破行政边界，实现优势互补以及资源有效配置。

1.2 有利于摆脱生态环境束缚，促进可持续发展

多年来，生态环境对青海深度贫困地区的经济发展产生了很强的制约性。尽管青海二三产业发展迅猛，在GDP 中占比逐渐上升并占有绝大部分份额，但青海作为三江之源，是我国重要的生态功能区，面临地形复杂多变、高寒缺氧、自然灾害频发的困境，造成了产业发展薄弱和工业容量少的局面。有效发展飞地经济，将不适宜当地发展的产业转移出去，既可以保留产业发展带来的收益，又可以有效解决生态保护的困境，实现人与经济社会、生态环境的协调发展。

1.3 有利于弥补地区经济差距，实现区域协同发展

统筹深度贫困地区和发达地区之间的经济发展是国家重要战略。青海深度贫困地区经济发展落后，与域内其他地区的经济差距日益拉大。推动青海深度贫困地区经济发展，发挥政府宏观调控作用，在省内外经济发达地区建立起飞地园区，有利于弥补地区间经济差距，实现区域协同发展。

青海深度贫困地区有着复杂的自然条件，束缚了自身经济发展，并且由于自身经济能力不足，无法为企业提供优质的营商环境。同时，对人才引进来讲，青海深度贫困地区无法很好地照顾人才各方面的需求，尤其是子女教育条件、居住便利程度等。省内外经济发达地区有着扎实的基础设施和配套设施，其良好的营商氛围为企业发展提供了舒适的环境。通过在省内外发达地区发展反向飞地，可以使青海深度贫困地区摆脱自然条件束缚，共享经济发展成果。

1.4 有利于维护社会秩序稳定，促进民族地区融合

促进青海民族地区民族大融合是国家维护社会稳定的重要着力点。发展青海深度贫困地区经济是处理好青海社会经济矛盾的需要，也是增强民族地区凝聚力和向心力的内在驱动力。青海飞地园区通过实施特殊的财政、税收等金融政策，激活民族地区经济发展的内在活力。以飞地园区为平台，建立劳动力精准对接机制，吸纳不同层次的人才和劳务人员，扩大地区交流互动，促进民族融合，筑牢青海社会稳定的经济基础。

2 青海深度贫困地区飞地经济发展的现状及困境

2.1 青海深度贫困地区飞地经济发展现状

2016 年习近平总书记考察青海时强调，青海最大的价值在于生态，要持续推进生态建设。因此，要以新发展理念为指引，将经济发展与生态建设有效结合起来。2020 年青海省政府工作报告指出，要以4 种经济形态为导向，促进青海高质量发展。青海大部分地区是禁止开发和限制开发的地区，同时，广大深度贫困地区面临高寒等恶劣自然环境的限制，因此通过发展飞地经济使深度贫困地区共享经济发展成果成为了可供选择的发展路径之一。

目前，青海不断将不适宜地区发展的产业转移到省内国家级或省级园区，这样既可以保留产业发展带来的收益，共享经济发展成果，又可以有效化解经济建设与生态建设的矛盾。青海已建成柴达木工业园区、格尔木藏青工业园区等飞地园区，但是在园区建设过程中出现了诸多困境。例如，同级政府间合作不足，发达地区积极合作意愿不高；管理权划分不明，在实践过程中，经济管理权与社会管理权息息相关，不易分割；产城融合程度不够，目前青海飞地园区距离主城区比较远，基础设施和配套服务跟不上，导致园区与当地经济发展不能有效融合；跨区域沟通协调机制不够健全，沟通不足容易产生矛盾[3]。诸多困境对飞地经济发展产生了阻碍。

2.2 青海深度贫困地区飞地经济发展困境

2.2.1 政府间合作及企业入驻的积极性不高

目前，青海深度贫困地区将当地不适宜发展的企业迁移到省内外飞地经济园区时，会面临发达地区政府合作态度不积极的情况，这使飞地经济无法高效推进。飞地经济发展初期离不开上级政府的引导，在此基础上才能实现地区优势互补以及资源有效配置，但是目前上级政府对飞地经济顶层设计不足，使得同级政府间利益分配、成本分担等方面界定不清晰。同时，在招商引资时，较为落后的管理观念使青海营商环境略显不足。这些问题导致政府间合作以及企业入驻积极性不高的情况。

2.2.2 部门间相互推诿扯皮

青海飞地经济多数将管理权分为经济管理权和社会管理权，这种情况在全国飞地经济实践中大量存在。经济发展与社会发展有着千丝万缕的联系，不能找到明显的界限进行切分，这为部门间相互推诿甚至不法行为留下漏洞。在一些地区土地征收过程中，拆迁户以在飞地范围内为理由，拒绝有社会管理权的政府插手，而按照属地原则，“飞出地”无法进行管辖。这对飞地经济发展产生了不良影响，同时造成了部门间推诿扯皮。当出现利益时，由于经济管理权与社会管理权无法进行清晰界定，使“飞入地”与“飞出地”产生竞争，在一定程度上会出现道德风险[4]。

2.2.3 飞地经济对当地经济带动能力不强

在具体实践中发现，青海飞地经济产城融合不足，对当地经济带动能力不强。有些飞地园区距离当地城镇比较远，园区不能有效使用城镇基础设施和配套服务，无法为企业发展提供舒适的营商环境，降低了企业入驻意愿。同时，由于行政区划问题，园区发展带来当地居民就业和收入的增长无法用于园区进一步发展，使得园区与城镇未能形成良性互动。在产业转移时未进行详细规划，在一定程度上造成飞入地和飞出地产业关联度不强，导致飞地园区产业出现“水土不服”的状况。

2.2.4 政府对飞地园区发展的引导乏力

飞地经济是在上级政府统筹领导下打破同级政府行政边界的区域经济合作模式。目前，青海各级政府对于飞地经济发展的引导力度不足。一方面，飞地园区上下级政府沟通不畅，导致跨越行政区域的管理协调机构缺位或职能不明确。上级政府无法准确了解具体情况，无法因地制宜切实进行统筹规划。另一方面，飞地经济涉及的两个同级政府沟通不足。飞地经济涉及的双方政府属于不同利益主体，双方在税收分成、园区基础设施建设、统计指标分配等方面存在诸多矛盾。如何有效建立跨区域协调机制，成为青海深度贫困地区飞地经济发展绕不过去的问题。

3 青海深度贫困地区飞地经济发展困境的原因分析

3.1 多主体博弈导致积极性不高

政府间合作不足以及企业入驻积极性不高的情况，与各方主体所考虑的利益不同有很大关系。

对于弱势地区来讲，作为承接区时，主要考虑能否与当地经济结构有效衔接并且是否会带来环境污染，带动当地多少就业，是否能够有效促进地区经济增长；当其变成转移区时，主要考虑如何分得更多税收，并在GDP 指标分配、显性成本（园区基础设施建设、拆迁补偿等）以及隐形成本（固定资产投资等）等方面占取更大利益。

对于强势地区来讲，作为承接区时，主要考虑输入企业带来的环境污染、企业科技水平等方面；作为转移区时，主要考虑是否会对转移区就业以及经济水平造成影响，转移时机是否成熟，是否到达资本过度投资的时期。

企业主要考虑硬软环境。硬环境上，考虑配套设施是否齐全、基础设施建设情况等方面；软环境上，考虑当地营商环境、运费、税收政策等是否有利。

上级政府主要考虑如何有效缩小管辖区域内经济差距，实现经济可持续发展。

正是由于多方主体考虑问题的不同，造成彼此之间相互博弈。当无法形成合力的时候，容易造成合作热情不高的情况。

3.2 管理权划分模糊

在进行飞地经济发展实践过程中，管理权划分出现了多种样式。有的地区采取经济管理权和社会管理权相互分离的方式；有的地区采取单一主导即管理权仅由飞出地或飞入地掌握，如2017 年之后的深汕合作区。在具体行使职权时发现，经济管理权和社会管理权是相互联系的，不能找到清晰的界线进行划分。

若采取转移区实施经济管理权而承接区实施社会管理权，当双方利益产生冲突时，会出现道德风险，掌握更多信息的一方可能作出不利于另一方的行为，这就会挫伤双方的合作热情。同时，对于飞地园区涉及的乡镇或者村落，管辖权划分不明确给不法分子钻法律空子留下了空间。因此，如何划分管理权和有效管理地方事务成为需要思考的重要问题之一。

3.3 产城融合程度不高

选择恰当产业进行转移，关系到飞地经济能否得到有效发展。目前，有些学者认为可以直接转移一个产业链到飞地经济或者将一个产业转移到飞地经济。这种方式会降低园区的抗风险能力，例如成甘飞地园区建设遇到的困境。一部分学者对这个观点进行批驳，认为应该多元化发展产业，但是多元化发展方式会降低飞地经济的专业化程度，不利于形成集群效应和发挥飞地经济增长极优势。

目前，青海飞地经济产业与当地经济联动能力不强，无法实现工业化与城市化发展有效衔接。青海飞地经济发展过程中的产业规划、土地利用规划以及城市发展规划三者之间未能进行有效衔接，导致城市建设过程中出现相互掣肘，无法进行有效布局。这些都是造成飞地经济产城融合不足的重要原因。

3.4 跨区域协调机制不健全

长久以来形成的地方本位主义思想影响同级政府之间沟通协调，造成同级政府之间产生了互相不信任的现象。这是因为同级政府之间属于不同的利益主体，在具体合作过程中都希望能够获得更大的利益而付出较少的成本。此外，上级政府未能建立有效的跨区域协调机制，使得飞入地、飞出地之间沟通不足。

4 青海深度贫困地区飞地经济发展对策

4.1 建立有效的利益分配机制，调动多方主体积极性

从政府角度看，利益分配机制是动态调整的。在飞地园区建设初期，应该将利益多向飞出地倾斜；随着飞地园区发展，利益分配日趋平衡。从企业角度看，应该从软环境和硬环境两方面出发，在硬环境方面建设好较为完善的基础设施和配套设施，为企业发展奠定好物质条件；在软环境方面营造良好的营商环境，深化“放管服”改革，提高行政效率，简化行政审批程序，最大限度激励企业落户发展。

4.2 合理选择治理方式，提高部门行政效率

在飞地经济发展初级阶段，由于飞地园区与当地经济发展差距较大，采用单一主导模式可以有效减少部门间推诿扯皮、行政效率低下的局面，最大限度激发园区经济活力。在飞地经济高速发展时期，飞地园区与当地经济逐渐接近，应采用两地共管模式。一方面，飞入地熟悉当地情况，可以更好地进行土地征收等工作，方便园区扩张；另一方面，飞出地可以专心于发展园区经济。在飞地经济发展较为成熟时，应采取单一主导模式，避免重复建设以及道德风险等问题。

4.3 统筹区域发展，促进产城融合

建立产业精准对接机制，加强飞入地和飞出地的资源整合力度与产业间关联度。从青海飞地园区建设具体实践可以看出，飞地经济有很大的发展空间。要推动飞入地和飞出地协调发展，从宏观上有效配置双方资源，加强产业关联度，因地制宜选择合适的企业，通过要素流动，形成有效的产业体系。同时，要逐渐加强飞地园区基础设施和配套设施建设，促进飞地园区和当地城镇互动发展，形成工业化、城市化双向循环。科学规划，统筹城市规划、产业规划与土地规划，减少相互制肘的情况，优化产业和城市布局。