双碳背景下北京市继续推行合同能源管理的建议

文_王云霞 北京节能环保中心

10月24日，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》。在建立健全市场化机制中，明确提出积极推行合同能源管理，推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等“一站式”综合服务模式。为进一步充分发挥市场机制作用，持续深化我市建筑、交通运输、公共机构等重点领域节能改造，北京市合同能源管理公共服务平台（受相关主管部门委托，北京节能环保中心作为北京市合同能源管理项目的具体组织实施单位，为更好完成工作，成立合同能源管理公共服务平台，以下简称“平台”）针对之前开展的合同能源管理工作进行梳理分析，并对未来如何深化合同能源管理市场化机制提出了工作思路和建议。

1 北京市合同能源管理发展沿革

北京市合同能源管理工作开展较早、奖励力度较大，取得较好效果，具有一定工作基础。

2009年6月、8月，相继出台了《合同能源管理项目扶持办法（试行）》和《北京市节能减排专项资金支持合同能源管理项目实施细则（试行）》，先于国家开展合同能源管理项目扶持工作。

2010年11月，出台《北京市合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》（京财经一〔2010〕2588号），在国家补贴（240元/吨标准煤）基础上，配套市级补贴（260元/吨标准煤），补贴力度全国第一；2013年出台《关于进一步推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》（京发改〔2013〕1132号），一是提高了市级奖励标准，工业项目从260元/吨标准煤提高到360元/吨标准煤，非工业项目从260元/吨标准煤提高到560元/吨标准煤，加上国家的奖励，分别达到600元/吨标准煤、800元/吨标准煤；二是拓宽节能效益分享型项目的市级奖励范围，对工业项目年节能量在100～500吨（不含）标准煤，非工业项目年节能量在50～100吨（不含）标准煤的效益分享型合同能源管理项目，市级奖励360元/吨标准煤。三是探索试点能源费用托管项目奖励，对符合条件试点项目，市级奖励360元/吨标准煤。2015年5月，国家财政奖励取消，但北京市依旧延续原有政策，2021年，北京市停止合同能源管理项目的财政奖励资金。

2 平台工作情况分析

2011～2020年，平台共评审项目159个，实现节能量25.53万吨，发放奖励资金1.35亿元，拉动社会投资7.6亿元，实现减排二氧化碳69万吨。

项目主要集中在非工业领域的节能效益分享型，其中节能效益分享型149个，能源费用托管型10个；工业领域项目28个，非工业领域项目131个。改造类型主要集中在供热改造、照明改造、建筑综合改造、空调改造等，具体见表1。

从年度上来看，项目申报受财政补贴政策影响较大，2011～2013年处于成长期，2013年市级奖励标准提高后，项目数量急剧增加。2011～2015年共计115个，2015年有56个项目。2015年国家奖励取消，导致本市合同能源管理市级补贴低于市级节能技改补贴，项目数量出现拐点，2016～2020年项目数仅44个，具体见图1。

图 1 2011~2020年项目数量及节能量变化

表 1 项目总体及分类情况指标汇总指标分类 项目个数 总投资额（万元） 奖励补贴（万元） 节能量（吨标准煤）合 计 159 76053.2 13543.3 255297.6 按项目领域 工业领域 28 17990.4 3867.7 78212.3 非工业领域 131 58062.8 9675.6 177067.4 按项目类型 节能效益分享 149 71045.1 13021.7 240789.7 能源费用托管 10 5008.1 521.6 14490.0按项目类别供热改造 58 27773.1 7683.2 144702.9 照明改造 33 21475.2 1346.8 21246.5建筑综合改造 19 4895.2 631.1 11193.0 空调节能 14 2707.1 239.0 4636.6工业改造 15 5199.5 972.9 20753.6其他改造 12 2251.8 217.9 4154.0 工业余热利用 6 11193.2 2412.7 47869.0数据中心节能 2 558.2 39.8 742.2

从项目规模来看，节能量在500吨以下项目数量有82个，占总数量一半多，但节能量仅占比6.8%。项目类别主要集中在供热、照明、建筑综合和空调改造上。

从投资规模来看，投资500万元以下的项目有113个，其中包括投资100万元以下的有42个,占总数量的71%，节能量仅占总节能量的27%，具体见图2a和图2b。

图 2a不同节能量区间各指标变化

图 2b不同投资额区间各指标变化

总体来看，北京市项目评审多集中在非工业领域的供热和照明等单体改造中，主要以节能效益分享型项目为主，且小项目多。在产业发展初期，财政奖励补贴形式的确对节能服务企业的发展起到了一定促进作用。

3 存在的问题

3.1 平行政策互相掣肘

目前涉及节能改造的政策除合同能源管理项目外，有市发展改革委的节能技改项目及市住建委的《北京市公共建筑节能绿色化改造项目及奖励资金管理暂行办法》，住建委的节能改造项目主要针对公共建筑领域，这两个政策的奖励力度均大于合同能源管理项目。

节能技改和合同能源管理项目从政策实施上没有侧重，支持范围都是在北京市域范围内的节能改造项目，工业类和非工业类项目节能量起点要求也一样，不同之处在于国家奖励取消后，节能技改奖励力度优于合同能源管理，导致一些项目由用能单位去申请节能技改补贴，平行政策之间的奖励差异化是合同能源管理项目减少的原因之一。

3.2 项目类型单一

根据上述分析，2011～2020年项目开展以节能效益分享型项目为主，高达94%。主要由于实施节能效益分享型合同能源管理项目可以享受“三免三减半”的企业所得税优惠政策，使得合同能源管理成为企业避税手段，导致节能效益分享型项目一直处于绝对优势的局面。

目前受经济形势下行影响，项目申报数量下滑，很大程度上基于节能效益分享型项目一般为节能服务公司全部投资，风险由其全部承担，而部分用能单位履约能力下降，加上分享期较长，节能服务公司投资市场极为谨慎；另一方面北京市节能空间收窄，传统局部改造项目大幅度降低，致使节能服务公司将业务方向转向外地。

虽然北京市自2013年后大力推行能源费用托管型项目，但项目个数仍然非常少，且主要集中在供热领域。原因在于能源费用托管型项目对于节能服务公司的综合技术和管理能力要求很高，一般公司不具备这种能力，整个行业面临转型升级，一方面需要企业向综合能源服务商转型，一方面需要企业提升“互联网+”及大数据分析能力，走智慧化节能的道路。

3.3 政策对项目实施区分度不高

政策实施前期，对各类项目实施起到很大促进作用。随着节能形势的变化，需要引导一些优质的新技术、新产品、新模式进入市场，而目前的补贴标准仅以单一的节能量和项目领域区分，所有项目申报均为同一个流程，导致一些供热节能项目很容易被复制，且企业熟悉申报流程，项目申报周期较短；而一些高投资的新技术新产品项目，企业一方面疲于应付复杂的申报流程；一方面在节能量审核方面增加评审难度，致使评审周期长，补贴率并不高，抑制了部分企业申报项目的积极性，导致财政资金也没有最大程度发挥效力，很大比例用在支持成熟传统技术的重复项目。

3.4 政策缺乏对重点领域精准扶持

新形势下，市场对节能服务的要求越来越高，产业发展仍面临技术创新性和系统性不足，重点节能领域已经发生变化，公共建筑、交通、公共机构等已经成为北京市节能减碳的重要阵地。

从北京市行业现状来看，目前节能服务企业普遍规模小，发展水平低，缺乏大型综合能源服务商。公共建筑综合改造项目少，目前公共建筑更需要智慧化的综合管理服务，节能量核定存在很大困难，政策缺乏对智慧化改造的支持；公共机构受财政预算制度的制约，整体改造积极性不高。

4 未来发展建议

双碳目标下，坚持节能优先的能源发展战略，为节能服务产业发展注入新动力，未来节能服务产业开始向综合化、智能化、环保一体化方向发展。从服务方式看，传统节能服务向综合能源服务转型已成大势所趋；从商业模式看，能源费用托管型未来将发挥更重要的作用；在建筑领域，节能与智能一体化渐成主流；对于我市未来如何助力节能服务产业发展，深入推行合同能源管理市场化机制提出如下思考和建议。

4.1 开展能源费用托管型示范项目推广

鼓励大型公建开展能源费用托管型合同能源管理项目，利用信息化手段和互联网技术，以实现智慧办公一体化为目标，提升楼宇整体办公环境和能效水平，释放大型公建的节能潜力。改变目前以节能量为奖励标准的方法，以大型公建（写字楼、宾馆、饭店等）节能综合改造项目的形式进行奖励，以培育综合能源服务商为导向，提升大型公建的智慧化水平，助力北京市绿色发展进程。

4.2 研究出台公共机构领域合同能源管理实施方案

深圳、上海、广州、河南等地已经相继推出公共机构合同能源管理项目实施方案，并取得良好成效。北京作为特大城市，国家首都，公共机构的数量居全国首位，节能潜力巨大。2019年3月，北京市机关事务管理局挂牌成立，公共机构节能引入市场机制条件已经成熟。经过前期工作调研发现，市属高校节能改造潜力大、且有意愿吸纳市场力量参与，亟待破除政策壁垒。

建议市发展改革委协同市机管局、市财政局共同商讨公共机构节能问题，借鉴深圳、上海模式，尽快出台公共机构实施合同能源管理项目的政策文件，可先行在市属高校开展试点工作，引导公共机构提升节能低碳理念，从而带动全社会的绿色发展动力。

4.3 政策制定应统筹规划，有侧重有针对展开

区分传统项目和创新项目实施，一方面严格传统项目的备案审核，保持原有奖励标准；一方面鼓励新技术新产品、商业模式创新、互联网+技术应用等创新类项目开展，提高相应项目的奖励标准，引导企业向综合能源服务商转变，带动产业向智能化、综合化、节能环保一体化趋势迈进。

对于平行政策，应减少重叠效应，建议由市发展改革委统筹各委办节能改造政策，研讨不同政策激励方向，形成政策合力，共同推动北京市各领域能效提升。比如节能技改以鼓励用能单位为主，设定项目范围以重点用能单位的节能改造为主，适当提高节能量下限标准，有效针对重点用能单位的能效提升和潜力挖掘去制定政策；而合同能源管理项目则以扶持节能服务企业为主，可以针对多领域的项目来实施。要评价各项目奖励资金标准的适宜性，确定不同奖励对象的奖励标准，各自重点推进，减少交叉重叠，最大程度发挥财政资金作用。

4.4 探索创新组织形式，开创节能改造多元化时代

针对节能服务企业目前底子弱、发展单一的现状，进一步探索新的发展模式，增强企业核心竞争力，真正发挥市场机制作用。

根据北京市的产业发展特点及首都城市功能定位的要求，从源头挖潜，整合社会资源，创新现有组织形式，从设计到建筑到使用全过程溯源用能状况，让用能诊断更精确，改造方案更全面合理，打造以设计单位、建筑单位、用能单位、节能服务单位于一体的综合服务商，延伸产业链，打造全新服务模式。鼓励节能服务产业融合发展，实现多元化发展。