基于风险防控视角浅析高校工会经审工作

朱家位 李雄平 彭 云 向怡洁

地方高校工会是隶属于省市教育系统工会组织的一个基层组织，多数高校以学院或部门为单位下设二级分工会，学校设立工会机构，集中开展学校工会活动，并设置专职或兼职财务人员负责工会经费的管理和使用。同时，为加强对工会活动经费使用合法、合规性的监督，高校工会一般成立有工会经费审查委员会，成员由工会、纪委、监审等专职人员构成，定期开展工会经费经审工作，对规范工会经费的“收、用、管”环节起到了很好的监督促进作用。

当前，我国经济社会步入了高质量发展阶段，高校教职工工资福利收入逐年增加，高校工会经费收支及工会资产也呈跨越式增长，工会活动开展的资金保障性也日渐增强，为工会工作领域拓展提供了强有力的保障，工会活动日益丰富多彩，相应的经济活动日益繁杂，伴随的是工会经费收支核算管理工作的复杂性、困难性、风险性等问题更加突出，工会经审工作如何发挥好监督服务作用显得尤为重要。

虽说近几年高校工会经审工作逐步向规范化、制度化靠近，但在新发展阶段，针对工会经费使用管理中存在或潜在的问题及风险，工会经审工作如何高效实施？经审工作如何发挥好监督服务作用？是高校工会经审机构需要重点考虑的问题。为此，本文从风险防控视角来浅析高校工会经审工作，构建以风险防控为导向的经审模式是解决上述问题的有效办法之一，对加强高校工会经审工作具有一定的指导和现实意义。

一、风险导向经审的特点

“风险导向型审计”在上世纪70年度由西方国家提出，基于财务和制度审计的基础而发展起来的审计模式，其以风险防控为主线，审计机构及人员在经审中以风险防控评估为出发点和重心，设计具体的经审方案，应用专业的经审方法，对被审计单位的风险防控点进行识别、甄辨，以此确定被审计单位的重大风险事项，简化审计工作流程，在提高审计工作效率基础上，回避外部干预，并达到降低审计风险的目标。正如付立红（2020）指出，基于风险导向的内部审计目标和方案与管理者的授权更贴合，两种结合大大降低了人为干预内部审计的现象，一定程度上人为干预少了，内部审计的独立性也就提升了。现阶段，“风险导向型审计”是审计业界较重要、可行的一种审计模式。

风险导向型审计主要有以下特征：一是审计重心和关口前移，与传统审计相比，把事后监督审计变为事前监督审计，把审计重心由经济责任变为风险防控。审计重点及目标更加明晰，有利于审计资源的整合及分配，充分调动及发挥审计人员专长、减少审计工作量、提高审计工作效率。二是审计目标站位更高，关注被审计单位的整体情况更为突出。在设计审计方案及实施时，对被审计单位风险点的识别及评估要综合考虑单位的整体，比如收支结余等财务基本状况、单位经营或运行情况、单位所处内外部环境风险、单位内控制度构建及运行情况等，而不是像传统审计那样仅仅局限于财务收支、内部管理规定等。三是有利于促进单位内部治理、风险防控、治理结构完善工作。传统审计一般从单位现行制度和工作流程为着手点，审核、审查制度执行和工作流程规范情况，风险导向型审计需对单位的制度整体架构和业务流程全过程进行分析、甄辨，识别出单位管理的风险点，结合单位综合情况及审计需求确定风险控制类型及防控程度，综合分析评价审计结果后提出建议及措施，为管理层科学设计风险防范方案，促成单位治理结构的重组或优化。

二、风险导向经审在高校工会经审中应用的条件

风险导向审计在高校工会经审中应用拥有先天性的优势基础。一是高校内部一般设置了专职内部审计机构——审计处或监审处，可独立或配合工会经费审查委员会开展经审工作，其在对学校下属学院或部门领导在任或离任经济责任、学校财务预算执行、学校财务收支等审计经验丰富，已形成系列成熟的经审工作方案，对高校工会经审工作具有借鉴性和指导性。同时高校工会组织隶属学校，工会负责人由学校组织部门选拨、任用和管理，也是经责审计的对象，对其进行经责审计时一般要延伸到工会经费范围。二是高校参照2012年财政部发布的《行政事业单位内部控制规范》已建立内部控制系统及制度，各高校结合自身经济活动特点及对应的业务流程（包括工会组织），对业务控制的基本概述、控制目标、控制风险点描述、控制流程图及简要描述、控制具体措施均作出详细规定，为风险导向经审在工会中应用提供了基础保障。在部分省区市，结合《政府会计制度》实施后对行政事业单位会计核算、财务管理对内部控制带来的影响，财政或教育主管部门已着手编写行政事业单位内部控制操作手册，在内部控制评价和监督部分，提出风险导向审计为主选内审方式，也为工会经审方式指明了方向。三是新发展阶段廉政风险体系建设迫切需要风险导向经审的广泛应用。党的十八大以来，高校开展了党风廉政体系建设，经审工作是党风廉政建设的重要手段与措施之一，对预防腐败的滋生有很好的预防作用，也是反腐的重要手段。因此，高校工会经审工作必须提高政治站位，充分结合新时代反腐倡廉建设的新要求，采用风险导向经审模式，事前参与学校与工会党风廉政任务书签署工作，应用经审程序及方法对工会履职廉政风险进行识别，在任务书明确风险点及履职要求，帮助他们清理干净腐败滋生的土壤，使腐败现象消除在萌芽之初，彻底遏制腐败行为的发生。

三、高校工会风险导向经审模式的构建

（一）高校工会经费管理的风险识别

风险导向审计其重要特征是以风险防控为审计重点，先对被审计单位的风险进行识别、评估，确定风险防控点，再设计审计方案，顺序开展审计工作。高校工会风险导向经审模式需依据工会经费使用、管理的高风险点来构建，从一些高校工会近年经审结果来看，高校工会经费管理主要存在以下风险。

1.经费预决算。高校工会一般均按年召开工代会，其本年工作总结及下年工作计划报告中对经费的预决算信息不多且不详，本来该报告就是工会经费预决算公开的一种方式，但多数参会代表反映报告内容太空，无法了解工会经费的预决算情况。就工会经费预算情况来看，一般存在以下高风险领域：（1）编制依据不充分，没有上级工会、学校等支撑性文件或材料，或与年度工代会上的工作计划存在差异；（2）支出项目合法、合规性存在瑕疵，在资产购置、“三公经费”等方面，学校已有校内预算安排的项目，在工会经费预算出现重复，容易造成资产重复购置或滋生舞弊现象；（3）拟支出预算金额不科学不合理，教职工文体活动预算金额较多，而培训与教育方面预算金额较少，对教职工素质提升重视程度不够；（4）未实施全面预算管理等。工会经费决算存在的高风险领域主要有：（1）预算调整事项较多，且未履行预算调整审批手续；（2）预算执行比率偏低，特别在一些重要项目中未完全执行预算；（3）决算说明简单，未对预算执行情况详细分析和说明，重点事项披露信息不全等。

2.经费收支。工会经费收入现实行由税务部门代扣代缴给上级工会组织，上级工会组织按拨款的程序及比率定期拨付给基层工会，从历年经审情况来看，在代扣基数和代扣交缴时间上存在风险。由于高校工资薪金核算方式不尽相同，多数高校月工资分两次发放，20日左右发放基本工资等原财政性工资，该项工资须报人事主管部门审批，工会经费代扣基数以该项工资应发数核定；另一项在月末发放上一个月的奖励性绩效工资，发放政策由学校自主制定实施。在经审中，必须区分工会经费代扣基数统计口径，才能审查工会经费代扣基数的准确性。在代扣计提和代缴时间上，没有按月代扣代缴，存在半年甚至一年才代扣和代缴情况，代扣代缴不及时。此外，个别工会还存在资产出租资金收入、利息收入及捐赠性收入入账不及时、记录不规范的情况。工会经费支出经审的高风险领域主要有：（1）由于预算存在结构性问题，导致在支出结构方面，较多经费用于教职工文体活动，而在教职工培训、教育等方面的支出较少；（2）在支出审核管理方面，经费支出审批程序及流程不规范、审批手续不健全、以领代报等问题。

3.固定资产。高校工会的办公场所及设备一般由高校统一购置，用工会经费购置的资产并不多，但其管理和使用的资产数量不少，对工会使用的资产进行审计也是工会经审的一个重要领域。在经审中需要关注的高风险领域有：（1）资产管理制度一般采用学校层面的，没有制定工会层面的资产管理制度；（2）用工会经费购置的资产没有建立资产管理台账；（3）资产盘点机制不健全；（4）资产闲置现象突出等。

（二）高校工会经费风险导向经审模式的构建思路

1.提高政治站位，把握好经审新动向。高校工会经审工作要紧扣学校反腐倡廉建设开展，立足于管党治党、从严治党的高度，充分认识到经审工作对党风廉政建设的重要性和必要性，把风险导向经审工作的特点及优势传达给工会组织负责人及工会经费审查委员会，运用风险导向经审方法识别出工会经费管理的风险点，采取科学、可行的防控措施把控好各风险点，力争把控各环节纰漏的发生，管好用好每一笔工会经费。提升工会经费管理层的认识高度，是工会经费管理、使用和经审工作合法、合规的关键。

2.关注工会外部环境状况。开展工会经审工作前，可对被经审工会及所属高校的内外部环境进行调查及分析，外部环境包括学校办学概况、全国或地区的声誉情况、历年收支财务状况、学校对工会组织的关注度等。外部环境调查，可向该学校所属的教育、上级纪检监察审计等部门了解历年的检查情况，重点了解学校是否存在违法违纪行为，是否存在社会、家长、学生的举报情况等，重点关注与工会相关的事项；通过学校财务部门了解学校年度收支情况、财务管理综合水平等，重点了解教职工工资发放记录情况，可从“应付职工薪酬”科目明细账入手，知晓计发政策、发放总额、工会经费代扣代缴等信息；向组织、人事部门了解工会负责人和工作人员的道德品行，教职工对他们的评价等。内部环境包括工会组织机构、人员构成、领导分工等部门基本情况，以及工会内部控制制度建设和实施、工会经费报销业务流程等信息，重点关注历年工代会工作报告、工会年度工作总结及下一年度工作计划。有关内外部环境的了解，可采用灵活多变的方式来组织完成，比如向工会开具经审材料清单列表，让工会据实提供，也可向工代会代表发放调查问卷或面谈来完成。

3.科学分配经审资源。风险导向审计在实施过程中，不再是全面铺开式的传统型审计，而是根据事前调查所确定风险识别、评价的结果来科学、合理地拟定个性化经审方案，依据风险点来合理分配审计资源。一般风险点的审计，可安排一般经审人员采用传统方法进行，简化经审程序，提高效率；对“三重一大”、“三公经费”等重大风险领域的经济事项，需选择性地安排专业技术能力强、经验丰富的经审人员，有针对性地利用对应的程序及方法进行；对一些技术性强、业务复杂的经济事项，比如必须通过政府招标采购的国内外设备、基础设施修建等资本性支出事项，可联合学校审计部门或外聘审计机构及专业人员合署协同进行，从事项提出、立项论证、工代会决议、招标流程、设备安转调试、项目验收等环节着手，分析、识别是否存在问题，并收集印证问题真实、充分的证据材料。经审方式的改变对工作人员也提出了新的要求，如何提高经审人员的综合素质，也将是工会经费审查委员会要尽快解决的问题。

4.关注业务流程风险点。对于工会经费使用、管理流程高风险点进行经审时，需区分事项、流程节点等采用不同的审计方法展开，可结合历年经费使用中存在的问题和风险点来进行。

（1）经费预决算。工会经费预算一般依据上级工会组织政策、文件、学校决策决议、工会工作计划、年度经费来源等编制，经审时重点抽查预算编制工作底稿，查阅相关资料，比如工代会工作报告、工代会提案、各类文件批复、重要事项调研报告、“三重一大”事项集体决策记录等。同时延伸到支出核算中该事项对应的合同，核查合同签订的条款与集体决策初衷是否一致或相悖，重大事项是否征求过学校或工会法律顾问，在把控预算编制科学、合理性的前提下，联查重大事项支出的合法、合规性，确保工会权益得到应有的保障。依据预算管理相关政策及实施措施，结合上年度决算报表资料，核查是否把上年或历年结存资金纳入本年度预算统一管理，并实施全面预算，把本年度工会的收支事项全面反映在预算中；支出事项预算与学校在工会组织建设方面发展规划的吻合程度，对以往只注重活动事项而轻职工教育培训、维权等情况有无改变，所有支出预算对工会建设、学校发展绩效贡献等等。经费决算的审查，需利用核算系统的账簿，核实账证、账账、账表的相符性，关注重点是报表编制说明和报表分析两个报告，从报告中了解本年收支预算执行、收支结余结转变动、增长增减变动原因等情况。工会经费决算经审中还需关注报表编制方法，以及报表数据的正确性和全面性，报表公示的规范性和及时性。

（2）经费收支。现阶段，工会经费收入由税务部门代扣代缴给上级工会，上级工会再按相应的比例划拨到学校工会，学校教职工工会会费的代扣基数是按学校发放的工资来确定的，工会经费收入的多少直接与学校工资发放金额相关。工会经费收入经审要先从学校人事部门着手，检查工资核发的政策、计算依据等，再到财务部门核查发放金额与人事部门核定的相符性、税金代扣代缴的及时性。对利息、捐赠等收入主要核查入账的准确性和及时性，捐赠收入还需查看捐赠协议、票据的合规性。工会经费支出是支出预算执行的关键点，也是工会经费经审的重点和难点，其风险环节较多，关注重点有报销流程、审批程序、报销审核要素或要点、资金支付复核等。首先看所有支出事项有没有预算，是否存在无预算支出、无预算调整而改变或增减支出的事项；其次看经费报销管理办法，一般情况工会或工会财务部门都会制定相应的管理办法，或参照执行学校财务部门的管理办法，若无对应的管理办法或管理办法不健全，则需重点核查各项支出事项；对学校已安排工会的日常办公、“三公经费”、专项建设等事项，核查工会经费中是否存在重复支出情况；差旅费报销，核实出差事由和报销依据是否充分、出差时间与审批时间逻辑的相符性、出差地点与报销票据的一致性、重复报销或超标准报销的偶发性；公务接待报销，严格把控公务接待与商务接待界限、来访单位公函及人员信息完整性、陪同人员数量及接待标准、累计报销等情况。

（3）固定资产。重点核查资产台账卡片管理情况，是否设置专人或指定固定人员管理资产、工会经费购置的资产与学校配置的资产是否分类管理、工会经费购置资产手续的完备性及资产盘点情况等。

5.优化经审报告及整改方案。经审过程中，对存在风险发现问题的界定要非常谨慎，须及时与工会负责人反映、沟通和交流，多听取具体事项参与人的陈述及说明，真正核实问题的存在、成因，避免出现因为“信息不对称”而产生错误的判断。出具经审意见书时，除参照传统经审报告一样，通报工会基本情况、责任人主要业绩、存在问题等，还需要将经审中已查明核实问题的风险程度、风险成因、风险控制措施或建议等进行披露。经审报告出具之前，要与工会及负责人充分交流，对核实的风险点问题可提出防控建议，相关人员认可后，要求立审立改；经审过程中发现存在风险苗头的事项，须及时向相关负责人提出预警通知，再向经办人核实问题及成因，要求立即整改，避免风险扩大化，及时减少相应损失，提升经审工作效率。工会经费年度或项目经审结束后，归纳总结与经审报告同步进行，认真梳理经审过程中发现的风险和识别标准，以此对工会同类风险进行排查或在下一年度经审中借鉴使用，充分利用好每次经审的有效方式方法，不断提升工会经审工作水平与质量。