宅基地资格权认定及实现的思考——以浙江省龙港市为例

张卿梅 叶苏达 袁连光

（作者单位：中南大学公共管理学院、浙江省温州市农业农村局、龙港市宅基地改革专班）

浙江省龙港市常住人口46.5万人，共有农村集体建设用地28416.44亩，其中宅基地面积18097.55亩，占集体建设用地的63.69%。1983年龙港建镇之初，鼓励先富起来的农民自理口粮到龙港市购地建房、投资经商，并简化农民进城审批手续，方便农民进城建房。2020年，龙港市入选全国新一轮农村宅基地制度改革试点地区。2021年，龙港市在全市范围完成村改社区改革，实现全域城市化、农村社区化、就地市民化。在此背景下，农民宅基地资格权如何认定和实现就成了龙港市深化新一轮农村宅基地制度改革的重要内容。

农村宅基地资格权的认定

农村集体经济组织成员资格是认定宅基地资格权的前提，宅基地资格权是集体经济组织成员权的必要组成部分，其确认过程是对农民和集体关系的厘清与调整，首先体现为保障农村集体经济组织成员的基本居住权利。从龙港市试点实践来看，宅基地资格权应视为具有集体经济组织成员资格（基本条件为具有当地农村集体经济组织在籍户口）的自然人依据法律政策规定和村民自治原则获得的权利。龙港市按照“资格到人、不重不漏、按户实现、户有所居”的原则，通过分类认定的形式，将宅基地资格权人分为“享有”“保留”“取消”“不享有”“特殊情形”等五种类型。

一是“享有”类型。保障本集体经济组织成员的基本权利，维护妇女的住房保障权利，充分照顾退伍军人、烈士家属。

二是“保留”类型。保障本集体经济组织的军人、学生、服刑人员的宅基地资格权，保留因历史原因在龙港市外无宅基地的地方城镇居民户口、自理口粮户口（自理口粮户是特殊的历史背景下为解决进城经商农民的实际困难，形成的一种不享受国家供应粮，由自己解决口粮的临时性户口政策）、蓝印户口（介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因公安机关加盖的蓝色印章，而称为蓝印户口）等原小城镇户籍人员的宅基地资格权。这有利于实现对进城落户农民宅基地资格权的保障。

三是“取消”类型。主要包括死亡人员、户籍已转出并不迁回原籍人员以及国有单位人员。这有利于缓解人多地少的矛盾，体现政策的强制性。

四是“不享有”类型。指户口已合法迁入，但在其他集体经济组织已取得宅基地且尚未退还原集体经济组织的人员，此类人员不享有本集体经济组织的宅基地资格权。这有利于保障宅基地资格权取得的公平性，杜绝产生“一户多宅”。

五是“特殊情形”类型。龙港市落实资金进乡村、科技进乡村、青年回农村、乡贤回农村的“两进两回”政策，将原籍为本集体经济组织，且返乡创业对龙港市有重大贡献的杰出人士或者获得有关荣誉及称号的人员，以及回乡定居的华侨、港澳台同胞、外籍华人列入保障范围。如何认定“特殊情形”类型需要充分发挥集体经济组织的作用，可以通过召开集体经济组织成员代表大会综合考虑其对所在集体经济组织的贡献以及集体经济组织成员的认可度等因素，决定其是否为宅基地资格权人，实现集体经济组织对宅基地资格权的自主管理。

农村宅基地资格权的实现形式

宅基地资格权作为一种“身份权利”并非均等分配，会因农村中户籍、婚姻关系等情况存在差异。因此，明确分户条件以及控制户内可享面积是宅基地资格权实现的基础，科学有效的管理则是宅基地资格权认定及实现的保障。

一是明确分户条件。依据政策规定，农村居民以户为单位向集体经济组织申请取得宅基地，一户只能拥有一处宅基地。虽然宅基地是按“一户一宅”申请取得，但只要承认房屋所有权的继承和合法分户的情况，“一户多宅”的情况就很难避免。因此，为杜绝宅基地体量无限扩张，应该对分户条件进行限定。明确父母必须与一位子女合并为一户，与父母或祖父母为一户的独生子女、未满25周岁的未婚子女以及60周岁以上老人不可分户。同时，为杜绝夫妻间以非正规手段获取新宅基地的行为，可将分户条件限定为夫妻离婚满两年，或者离婚后一方再婚的，可认定为分户。在此基础上，为保障农户舒适的人居环境，允许人均建筑面积未达到30平方米的宅基地资格权人进行分户。农户有两个及以上子女的，已婚子女或年满25周岁的未婚子女可申请分户。

二是控制面积指标。村民拥有的宅基地面积不应超过所在省（自治区、直辖市）规定的标准。因此，在宅基地资格权认定与实现的过程中，要注重控制宅基地面积指标。龙港市根据户内成员宅基地资格权认定类型，规定可享受宅基地面积的人数，以此为标准进行宅基地面积指标分配。参照婚姻情况和分户情况，将“享有”类型和“保留”类型的成员计算为按成本价获取套式农房面积的人数，合计户内可享受的保障面积。对于户内非“享有”类型且非“保留”类型成员可按市场价获取套式农房面积。

三是开展数字化管理。龙港市探索建立了宅基地资格权数字化管理机制。宅基地资格权首次认定由申请农户所在的农村集体经济组织进行初审，经成员代表大会讨论通过并公示，公示无异议后由市农业农村局审核并建立电子档案，产生唯一标识码。农业农村局结合土地承包权人登记信息，通过系统提供的自动审核比对功能来进行再次审核。信息一致的自动审核通过，不一致的信息由人工核实确认，大幅提高了审核效率和准确性。电子档案建立后，产生新增分户以及户成员信息变更情况，由农村集体经济组织审核并报市农业农村局备案，农业农村部门按照“不重不漏”的原则对宅基地资格权人新立分户等情况进行动态管理，保证数据长期有效。

思考与建议

一是保障特殊人群宅基地资格权利。在优先保障农民宅基地资格权和本集体经济组织成员合法权利的前提下，可以通过制定农村宅基地资格权认定办法保障特殊人群的资格权利。一是充分分析地区特殊人群形成原因，保障新型城镇户籍人员的宅基地权益。二是依据本地乡贤认定方案，保障乡贤的居住权益，促进乡村发展。

二是坚持“一户一宅、户有所居”原则，因地制宜保障农户的住房需求。在宅基地资格权的实现过程中，必须坚持“一户一宅、户有所居”原则，结合地区宅基地资源与人口比例等实际情况，因地制宜确定人均宅基地面积标准。在人均土地少，不能保证一户拥有一处宅基地的地区，可在充分尊重农村居民意愿的前提下，探索通过建设套式农房的形式保障农民“户有所居”。

三是探索数字管理方式，促进管理科学有效化。农业农村部门应对宅基地资格权认定与实现进行数字化管理，做到数据透明化，直观反映宅基地资格权的认定、申请实现、变更、消亡等过程，提高宅基地管理效率，推动农村宅基地制度改革。