推动农民合作社与集体经济组织融合发展的意义与路径

任大鹏 中国农业大学农业与农村法制研究中心主任、教授

农民专业合作社经过10 多年的发展，已经到了转型期，一是在土地经营权流转或者入股合作社后，合作社衔接小规模农户的方式在发生变化，农户不再是作为生产者利用合作社的服务，而是更多基于其对合作社的土地投入和劳务投入分享合作社利润；二是越来越多的合作社从服务主体转向为生产经营主体，对合作社的要素配置能力、市场拓展能力和风险承担能力提出了更高要求；三是合作社面临的政策支持出现波动，政府的财政直接补助等“硬支持”更多转向了为合作社发展提供培训、辅导等“软支持”，即使是财政直接补助也越来越与合作社承担的项目挂钩；四是农产品市场竞争加剧，合作社面临的市场风险加大；五是用地政策制约着合作社的产业融合发展目标实现。在这些因素的共同作用下，农民专业合作社发展遇到了诸多困难。由于合作社发展基础、组织特性和外部环境制约，合作社依靠自身的资源、机制和经营策略难以适应转型发展的需要，需要寻求与农村集体经济组织等主体之间的合作，充分利用不同类别组织的优势互补机制，实现共赢目标。

与合作社相比较，农村集体经济组织具有其独特优势，这些优势主要表现在：第一，政治资源整合优势。农村集体经济组织因为肩负集体经济发展壮大的特殊使命，加之在众多村级鼓励村支部书记、村委会主任兼任农村集体经济组织负责人，因而可以实现多种治理工具的综合运用。第二，支持政策倾斜优势。农村集体经济作为社会主义公有制经济的重要表现形式，更能够得到各级政府及其有关部门的关注和支持。第三，土地资源配置优势。农村集体经济是农村土地的所有权主体，同时也是土地利用的管理主体，在土地经营权流转、经营性建设用地入市、闲置宅基地盘活利用等方面承担着重要职责，可以在一定程度上满足农业产业发展的规模化利用农用地以及产业融合的建设用地需求。

农村集体经济组织的上述优势恰是农民专业合作社发展中的薄弱环节。与农村集体经济组织合作，可以摆脱专业合作社支持政策不稳定的困境，利用集体经济组织的管理优势克服农户道德失范问题，降低专业合作社直接面对小农户时较高的交易成本，利用集体经济组织的土地资源配置优势实现农业经营的规模化和一二三产融合发展。

对村集体而言，农民专业合作社无疑是最适合的合作伙伴。专业合作社法律地位明确，内部管理和利益分配机制相对规范，通过10 多年的发展，多数专业合作社在对接市场时已经形成了自己的销售渠道、品牌优势，产业融合发展也呈现出广阔前景，已经成为乡村产业振兴的最为活跃的市场主体。专业合作社以谋求全体成员的共同需求为导向，强调同业联合，有利于采用先进的技术装备提高经营效率，克服农村劳动力短缺的困难。集体经济组织与专业合作社融合发展，可以快速提升资产利用效率，盘活闲置的建设用地，稳定促进集体经济的发展壮大。

诚然，二者的融合发展也会存在诸多障碍或者限制性因素。例如，目前，农村集体经济组织法律地位还不明确，部分村集体还有遗留的债务问题没有理清，个别集体经济组织内部产权关系不清，内部管理机制不完善；再如，农村集体经济组织功能多元，村干部角色交织，村级股份经济合作社的经营管理者参与盈利分配可能被追责，因而与专业合作社合作的动力不强。一些农村集体经济组织存在严重的内部人控制，管理者的谋利企图加大了与专业合作社之间合作的不稳定性。对专业合作社而言，尽管经过了规范化指导和“空壳社”清理行动，但仍然存在着发展质量不高的突出问题，如合作社规模过小，市场竞争能力不强；部分合作社由少数人控制，小规模农户在合作社中的民主权利和经济利益不能得到有效保护等。因此，两类组织的融合发展需要满足一定的条件。目前需迫切解决的是农村集体经济组织的法律地位问题，要加快农村集体经济组织立法的步伐，从法律制度上明确集体经济组织的产权关系、财产支配方式、内部运行机制和决策机制，要强化集体经济组织管理者的组织动员和协调能力。专业合作社也需要做大做强，提高对各类要素的配置能力，理顺合作社内部民主决策与高效决策的关系，夯实产业融合发展的基础，提升农业社会化服务能力。

两类组织的融合发展，要坚持自愿和诚信原则。双方应当根据各自的组织优势和发展目标，选择适宜的合作伙伴。双方确立合作关系应当订立书面协议，约定各自的权利义务关系，尤其是合作期限、合作内容、合作方式、各自的主要工作内容和基本职责以及利益分配、风险分担等相关内容。

从合作路径看，只要是有助于双方的优势互补，就可以选择对应的模式：

第一，农村集体经济组织以集体经营性资产、政策支持资源投入专业合作社中，与合作社建立利益共享机制。在这种方式中，农村集体经济组织是农民合作社的成员，按照合作社章程享有成员权利、承担成员义务。集体经济组织依据合作社法律和章程规定的盈余分配规则分享收益。这种模式中双方的利益联结更加紧密，但也需要共担经营风险。产权关系清晰、集体经营性资产较多的集体经济组织选择这种模式更为适宜。

第二，集体经济组织通过中介服务方式实现要素集聚，由农户将分散的土地流转或者入股合作社，组织农户在合作社中务工，在合作社与集体经济组织成员之间搭建利益联结纽带。这种模式中，集体经济组织不必加入合作社，与合作社之间是合同关系。对合作社而言，集体经济组织中有意愿的农户是合作社进行农业社会化服务的对象。在双方的合作过程中，集体经济组织负责协调融合发展过程中的农户动员、组织和协调，降低专业合作社的社会环境维护成本。集体经济组织可以收取适当的管理费或者服务费作为集体经济的收入来源。对集体经济组织而言，这种模式风险相对较低。经营性资产较少、抗风险能力较弱的集体经济组织可以选择这种模式。

第三，农村集体经济组织将集体经营性建设用地或者其他设施，以及农村闲散的宅基地等出租给合作社，由合作社开展统一经营，满足合作社产业融合发展的需求，集体经济组织根据约定收取租金。这种模式相对比较简便，双方的权利义务关系更加清晰，但集体经济组织难以分享专业合作社的增值利润。

第四，集体经济组织直接领办农民专业合作社，融合两类组织的优势。这种模式可以便捷对接两类组织的优势，但由于成员重叠度高，难以实现土地、货币、劳动力等要素与经营管理才能的良好匹配。