乡村振兴战略下农垦改革现状、问题和对策研究

张 凯 张奕奕 张燕丽

一、研究背景

城乡发展不平衡、农村发展不充分已经成为社会主要矛盾的重要表现之一，也成为决胜全面建成小康社会的突出短板。党的十九大报告针对“三农”问题提出实施乡村振兴战略，强调“坚持城乡融合发展”一定要推动新型工业化、信息化同步发展，才能更加有效地实现这一目标。实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。乡村振兴，产业兴旺是重点，必须坚持质量兴农、绿色兴农，以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国转变。

新中国的农垦事业经过60多年发展，成为国家粮棉油糖胶等重要农产品生产基地，是国有农业经济的集中代表和主要表现形式，是国家现代农业示范区，是国家重要战略资源和优质农产品的生产保障基地，是国家农业“走出去”发展的“排头兵”，是屯垦戍边的稳定器，也是贯彻执行乡村振兴战略重要主体之一。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，要求发展壮大农垦国有农业经济，培育一批具有国际竞争力的农垦企业集团。《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）也明确提出继续推进农垦改革，建设大型现代农业企业集团，垦区改革的主导方向就是以垦区集团化和农场企业化为主线，建立健全适应市场经济需求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制，打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团。从国家层面上看，通过垦区改革，组建国有大型现代农业企业集团，有利于提高国家对农业的控制力，对增强我国农业的国际竞争力，维护国家农业产业安全，保障国家粮食安全，示范引领乡村振兴战略和农业现代化建设具有十分重要的意义。从农垦自身改革发展来看，垦区集团化和农场企业化改革，是推进农垦管理体制和管理方式创新的重要途径，也是实现垦区经济发展产业化、市场化、股份化，完善垦区企业现代企业制度的保障。只有坚持垦区集团化和农场企业化改革方向，农垦管理体制才能更加稳定、更具活力，农垦独特优势才能得到充分发挥，农业先进生产力才能够更好发展，国有农场统一经营管理和服务职能才能进一步强化，农垦历史遗留的困难和问题才能够得到解决。目前，农垦系统在不断深化垦区改革，在构建现代企业集团组织架构，建立健全现代企业制度，完善风险防控体系等方面取得了不少成就，积累了丰富的经验。但农垦改革也存在产业集团与农场基地之间管理体制不顺、经营机制不灵活、集团核心竞争力不强、国有资本经营和配置效率不高、产业资源缺乏有效整合和一体化、法人治理结构还有待完善、混合所有制经济产权制度改革相对滞后等问题。目前对农垦改革的研究，主要是针对农垦改革实践中阶段性问题的分析和处理，缺乏农垦改革在总体上系统上的分析和把握，特别缺乏在农业供给侧结构性改革、乡村振兴战略背景下的垦区改革研究。因此，根据农垦改革现阶段要求，系统分析农垦改革问题，总结已有垦区改革的经验，对农垦改革提供理论和实践指引具有十分重要的学术价值和实践意义。

二、农垦改革现状

《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》印发以来，各级部门、农垦企业坚持攻坚克难，推进农垦改革发展取得重要成效。一是“两个三年”改革任务按时完成既定目标，为农垦改革提供了基本保障。中央对农垦改革明确要求，用3年（2015-2018年）左右时间，“将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理”，“基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务。”到2018年底，不含新疆生产建设兵团，全国1 558个国有农场完成办社会职能改革任务，完成率为90.6%；土地确权登记发证面积4.13亿亩，确权登记率为96.2%，“两个三年”改革任务基本完成。海南农垦通过首创设“居”方式全面完成社会职能属地化改革，在垦区40家农场（所）设立82个居，承接了农场移交的20多个大类110多个小项的社会管理和公共服务职能，接收交各类人员约1.6万人。黑龙江农垦行政职能完成移交，撤销机构225个、移交机构49个，属地安置人员1 552人，与12个市政府签署了中小学属地化移交协议。广东农垦解决了105所中小学教职员工待遇遗留问题，顺利完成所属医院改制和医疗卫生集团组建工作。二是理顺管理体制，激活经营机制，垦区集团化改革不断深入。首先，各垦区立足集团战略定位，聚焦重要农产品供给保障，跨行业、跨系统推进资源资产整合，全国有16个省份组建农垦企业集团，发展活力、内生动力和整体实力不断增强。海南农垦于2015年12月在省农垦总局和省农垦集团有限公司基础上，组建农垦投资控股集团有限公司。黑龙江农垦于2018年12月成立黑龙江北大荒农垦集团总公司，实现由行政管理为主的体制向集团化企业管理体制转变。广东农垦深耕国家战略资源和城市食品安全两大主业，打造国际化大型现代农业企业集团，整合垦区资源，先后成立广垦旅游集团有限公司和广垦（湛江）医疗健康有限公司等，目前垦区有广垦橡胶集团有限公司、广垦糖业集团有限公司和广垦畜牧集团股份有限公司等多家二级集团公司。其次，全国17个国有农场归属市县管理的垦区区域集团化和农场企业化改革取得重要进展。通过管理重构、股权重组、资产划转、兼并整合等方式，共组建区域集团公司和专业化农业产业公司300余家。辽宁农垦各垦区整合资源、产业优化升级，实现农业产业组织集团化、土地资源资产化和资本化，推进了现代农业产业布局升级。其中盘锦垦区以县（区）、经济区所属农场为基础，县（区）、经济区国有资产监管部门代表县（区）政府、经济区管委会出资并绝对控股组建了盘山、大洼、辽东湾、辽河口4个区域性现代农垦企业集团，并在原有国有农场基础上组建了27个农场有限公司；朝阳垦区采取市级国资部门代表市政府出资控股，县（市）所属5家骨干农场参股方式，组建了朝阳农垦集团。江西推出股权多元化改革实施意见。湖北农垦筹组省级农垦集团迈出实质性步伐。

三、农垦改革存在的问题

（一）政企和社企关系未完全理顺

国有农场大多是上世纪五六十年代在远离城镇的荒山荒地上，通过大规模集中开垦建设而发展起来的。由于垦区大规模开发建设时期正值新中国百废待兴，国有农场开垦任务十分迫切，地理位置比较偏远，同时管理体制多种多样且自成体系，在计划经济体制下，为了不影响垦区发展和职工家属的生产生活，农垦在进行经济开发建设的同时，不得已承担了垦区社会事业的建设责任，充当政府办社会和管社会的角色，建立了政社企合一的特殊管理体制。这种体制已实施了70余年，形成了垦区政企和社企不分的管理模式。虽然此轮以垦区集团化和农场企业化为主线的农垦改革已卓有成效，全国1 558个国有农场完成办社会职能改革任务，完成率达90.6%；但是目前全国农垦的35个垦区中，除北京、天津、上海、重庆、广州等5个城郊型垦区，已将承担的行政和社会职能基本移交当地政府外，其他垦区仍然承担着如环境卫生（垃圾收运）、防疫、计划生育、供水、供电、供暖和道路等行政和社会职能，垦区政企和社企关系未能完全理顺。

第一，垦区政企和社企不分，导致农垦企业集团组建和运行的行政化管理色彩较浓，大多数垦区形成了层级结构的组织模式和等级式管理架构。这种组织模式和管理架构适应传统的管理职能需要，较好地实现计划、组织、领导和控制等管理基本职能，组织性和纪律性较强，但也存在“层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低和创新能力弱”等弊端，对快速变化的市场反应迟钝。第二，垦区政企和社企不分，虽然部分垦区进行了整体集团化转制，但企业经营利润中很大一部分要被行政和社会性负担侵蚀，企业竞争力受到严重影响，对农垦企业引进战略投资者、推进混合所有制改革形成屏障，阻碍更多投资进入。第三，政企和社企不分，增加企业经营者掌控决策风险的难度。在行政管理体制和企业管理体制并存的集团化企业里，其集团领导人集行政领导和企业领导于一身，作为行政领导，注重政绩最大化，对企业利润最大化和价值最大化有所忽视；而作为企业经营者，难以摆脱社会效益和保持整体政治稳定带来的压力，难以集中精力于经营。最后，政企和社企不分还必然造成集团目标的多元化，客观上加大考核评价难度，难以制定科学合理的激励机制，同时受目前干部管理体制、观念的限制，易导致企业经营行为的表面化、短期化。

（二）产业资源需要进一步整合并一体化

第一，部分垦区集团内部许多产业资源还处于分散化、碎片化的状态，在横向整合和纵向一体化上还有一定差距，没有构成其完整的原料体系、加工体系、营销体系、物流体系、人才体系、创新体系和政策支持体系。这也导致部分区域化集团即使搭起了架构，却缺乏产业实体特别是龙头企业的带动，产业发展的层次和产业集中度不高，乡村振兴的产业带动能力需要进一步加强，距离建设现代农业大基地、大企业和大产业的要求仍有不小差距。第二，部分垦区主导产业的产业链不够长，产业链中加工环节薄弱，特别是精深加工水平较低、产品附加值不高，科技含量不多，导致利润空间小，龙头企业带动力弱，在国内国际市场上缺乏独特竞争力。第三，受地域位置和待遇水平影响，垦区基层单位很难吸引高素质人才，难以形成人才聚集效应，对产业资源整合和一体化发展不能提供高质量人才支持。垦区集团公司产业资源融合和一体化发展所需要的科技创新、产品开发、标准化建设、营销环节人才较为缺乏，产品创新、网络营销、电子商务、连锁经营等方面需要高质高效发展。

（三）企业法人治理结构有待进一步完善

第一，垦区集团的股权结构普遍存在整体上国有股高度集中化，其治理结构总体上是行政型治理结构，导致建立规范的公司管理体制和运营机制存在困难。第二，垦区企业股份化改造时，存在较多系统内法人相互持股现象，容易造成内部人控制，规范的公司治理结构难以建立。第三，垦区绝大多数企业集团已建立由股东会、董事会、监事会经营管理者组成的法人治理结构，但是企业的董事会、监事会成员和高级管理人员主要由上级委派，董事会和与经理层人员也较多重合，权力机构、决策机构、监督机构和经营者之间的有效制衡机制有的还未真正形成，公司治理结构不十分规范，对经营管理者的激励惩罚机制也有待完善。第四，大多数集团公司的董事、经理层，是由省（市）国资委、省农垦集团公司任命，或政府部门委派，董事会对公司高级管理人员不具有任免权和监督权。部分农垦集团化企业没有设立独立董事，董事会成员由内部人员组成，相互之间难以制衡，董事会对经理层制约弱化，难以形成有效监督。最后，集团公司治理的组织机构，应包括股东大会、董事会、监事会、经理层和利益相关者。垦区集团公司中具备完整机构设置的企业较少，部分监事会功能没有得到有效发挥，缺乏有效的内部监督机制，职工参与企业管理方面存在缺失，没有形成对企业应有的监督。

（四）农垦改革中组织间关系未完全理顺

第一，农垦集团与产业公司的关系。目前，部分农垦集团是产业公司的行政管理机构，与产业公司是上下级行政隶属关系，农垦集团直接干预产业公司的日常生产经营活动，由此造成产业公司对农垦集团产生依赖性，担当作为能力弱化。第二，产业公司与国有农场的关系。在传统行政管理体制下，国有农场、加工企业、商贸企业是分散的市场经营主体，在产业链环节之间相互独立，垦区内部经营主体间相互竞争，存在相互推诿扯皮现象，降低生产效率，增加生产成本。第三，国有农场与农业职工的关系。现阶段，职工家庭农场是国有农场生产的基础和主体，国有农场和职工家庭建立承包租赁经营关系，国有农场有时以行政命令等方式干涉职工家庭正常的生产经营活动。家庭农场分散、规模小的生产方式，不利于农垦企业统一经营管理和服务，农业全程机械化和智能化生产难以推广，农业生产缺乏标准化，粮食食品生产安全性难以保障，农产品种植成本居高不下。

四、完善农垦集团化改革的建议

（一）强化垦区政企和社企分开

理顺政企和社企关系，直接关系到垦区集团的市场主体地位能否真正确立，垦区的内生动力和发展活力能否得到全面提高，是推进垦区集团化改革必须实施的重要举措，必须毫不动摇地坚持政企分开、社企分开改革方向。从目前垦区承担的行政和社会职能来看，主要包括行政管理、社会管理和和公共服务三大类，以及其他与产业生产经营无关的职能，具体情况如表1所示。

第一，垦区集团化改革要将垦区企业所承担的大部分行政和社会职能、机构、人员及相关资产移交给属地地方政府，纳入政府管理序列，经费由财政承担。这是解决垦区行政和社会职能、减轻农垦企业负担的根本途径，有助于农垦企业成为名副其实的现代企业。目前，全国农垦绝大多数垦区都选择了这种改革模式，分离行政和社会职能的原则是有条件的先移交，没有条件的待条件成熟时再移交，农垦企业的经费负担逐年降低，政府的相应支出逐年增加，直至最终完全承担。远离中心城镇等不具备社会职能移交条件的农场，在成立社区管理委员会的基础上，继续完善推进行政和社会职能内部分开、管办分离，由政府采取授权委托，购买服务等方式赋予相应管理权限和提供公共服务，所需经费全额纳入公共财政保障范围。第二，垦区属地政府应支持农垦建设国有农场新型社区，把农场小城镇规划纳入属地所在的城市或乡镇城乡规划中统筹，逐步将农场场部小城镇公共服务设施纳入所在地政府市政规划，统一建设和管理。减免农场城镇土地使用税和房产税。减少企业改革所承担的退休人员医保费用和社会分离“三供一业”费用。农场按规定缴纳城市生活垃圾处理费和生活污水处理费后，生活垃圾和污水纳入当地市政集中统一处理。垦区农场及相关单位纳入属地新一轮农村电网改造升级工程行动计划，支持解决垦区农田机井通电及移交。

（二）整合资源提高产业带动力

第一，以资源和资产的整合重组为核心，构建以产业公司为核心的经营新主体。乡村振兴需要建成一批稳定可靠的粮食、棉花、橡胶、牛奶、肉类、种子、油料等重要农产品生产加工基地，形成完善的现代农业产业体系。农垦集团化改革要有效整合从原料生产、精炼加工到终端销售产业链的环节，打通产品制造链和商品流通链之间的隔层，实现生产、加工、运输、分销和零售等环节在不同区域的优化布局，这是获取成本领先等竞争优势的重要突破口，是提高企业竞争力的重要基础。集团化是垦区内部企业联合的现代组织形式，产业化是集团具体的经营组织方式，产业公司是产业化的实现载体，也是整合垦区集团的经营性主体。垦区集团化改革中，要打破原农垦总局、二级局、农场、分场、生产队五级管理行政框架，以产业为主线加快垦区经营性国有资产重组，组建专业化产业公司，在垦区内外进行纵向的企业重组、资源整合和股份制改造，打破由各个国有农场、加工企业、商贸公司等分散经营的状况，形成“集团总公司—产业公司（含加工企业、农场基地公司、商贸流通公司等）”模式。专业化的产业公司，作为垦区集团的控股子公司，具体负责本产业的生产经营活动，是产业的竞争力核心和发展龙头，也是整个垦区集团的利润中心。第二，产业公司要依靠大数据市场分析、技术创新和产品创新等方式，进行产品深加工，强化农产品营销和推广，提高乡村振兴的产品带动力。第三，农垦企业要加大生产、产品研发、管理和营销领域青年人才的引进和培养力度，建立健全“集团公司、产业公司和基地农场”的人才交流晋升机制，解决垦区基层企业职工老龄化问题，增强企业创造力和竞争力。

（三）进一步完善企业法人治理结构

第一，开展“两类公司”改革。垦区特别是各省级农垦集团公司要认真贯彻《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）精神，借鉴新时代国企改革的做法，逐步成立国有资本投资公司和运营公司，改革垦区国有资本管理体制，激发垦区企业发展活力。省级农垦集团公司向“国有资本投资公司”方向改革，与二级企业建立以资本为纽带的母子公司管理体制及二级法人管理架构，进一步理顺管理体制，完善公司治理结构，提高国有资产监管效率。第二，垦区集团化改革的重点要放在按照现代企业制度要求，改进公司法人治理结构，转换企业经营机制。垦区集团公司和产业公司要健全和完善董事会制度，严格实行董事会和总经理分设，使董事会真正代表出资人的利益；要通过健全监事会制度，引进独立董事，聘请法律顾问，组建专门委员会、委派全权代表和财务总监，以及加强监管、审计等措施，逐步建立风险防范机制，深化分配制度改革，处理好决策者和执行者间关系，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间各负其责、协调运转、有效制衡的机制；垦区集团公司要实行任期制和契约化管理，建立能上能下的经营班子管理机制；要坚持党对国有企业的领导，充分发挥企业党组织政治核心作用。第三，在确保国有控股前提下，垦区集团公司要积极引进战略投资者，依法推进集团公司股权多元化改革，稳妥推进集团公司从国有独资向多元投资主体的转变。根据产业发展的战略要求，积极探索与大型跨国公司、投资公司和国内大型企业集团合作，实现集团产业扩展和延伸，学习借鉴先进管理理念和经验，进一步创新运行机制，提高管理水平，增强乡村振兴产业带动力。第四，健全风险管理机制。农垦集团要建立健全一套科学完善的风险管理体系，加强对战略投资风险、经营风险、财务风险、信息风险、政策风险，以及自然风险的预测、监督、控制和管理，通过相互监督与制衡，达到规避风险、减少风险、分担风险的目的，达到风险管控的目标。风险管理要强化内部控制制度建设，形成内部控制体系。管理层和员工要进行内部控制自我评估和监督，定期或不定期采用结构化的方法对内部控制效率和效果进行评估，关注业务过程和控制效果。内控控制要加强信息化建设，完善风险管理基础平台，减少人为干预因素。最后，要建立企业风险诊断体系，形成内部自检和外部诊断共生共存的检查机制，引入第三方评估机构，使企业能够即时发现各种风险隐患，并及时得到有效解决。

（四）理顺垦区集团化和农场企业化改革中组织间关系

第一，理顺农垦集团与产业公司的关系。农垦集团化改革中，农垦集团和产业公司之间的关系是以资本为纽带的母子公司体制。母公司和子公司都是依法设立的公司制企业法人，各自享有独立的法人财产权，独立行使民事权利，承担民事责任。农垦集团与产业公司是出资人和被投资企业之间的关系，不能违反法律和章程的规定，直接干预产业公司的日常生产经营活动。农垦集团公司主要功能是，依照法定程序和集团章程，组织制定和实施集团的长远规划和发展战略；开展投融资、企业并购、资产重组等资本营运活动；决定集团内的重大事项；推进集团成员企业的组织结构及产品结构调整；协调集团成员企业之间的关系；编制集团合并会计报表、统计报表；统一管理集团的名称、商标、商誉等无形资产；建立集团市场营销网络和信息网络。第二，理顺产业公司和国有农场的关系。农垦集团化改革中，要以产业公司为核心，重组企业经营组织框架，解决垦区内部分散化相互竞争的问题。通过集团化改革，将原本分散在各个农场和工商企业的产业资源整合到产业公司，提升产业整体规模，形成完整的产业链条和市场综合竞争能力。国有农场作为产业公司的生产基地，是整个产业链的基础环节，要按照产业公司的总体布局，组织职工家庭农场落实好生产任务，并提供农资采购、农机作业、良种供应、病虫害防治等集中统一服务。产业公司要通过大力发展仓储物流、营销贸易、科技创新、金融保险等产业链高端，带动产业经营的整体效益，带动国有农场和所在区域乡村振兴，分享更多的产业链增值收益。第三，理顺国有农场与农业职工的关系。农垦集团化改革中，要构建起“农垦集团—产业公司—国有农场—家庭农场”之间纵向利益共同体和全产业链体系，国有农场要强化农业统一经营管理和服务职能，发挥统筹家庭农场的作用，发展多种形式的适度规模经营，开展全程机械化和标准化生产，在垦区集团的产业体系总体布局下，实现统与分的有机结合，带动职工家庭提高农业经营综合效益。

总之，当前农垦改革要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院关于推进农垦改革发展的决策部署，结合乡村振兴战略对农垦系统的要求，开展垦区集团化和农场企业化改革，提升农垦企业竞争力，实现垦区产业兴旺，带动区域乡村振兴。