新发展阶段科研院所全面预算执行管理存在问题和应对策略

容啟赞

随着国家科技创新驱动发展战略实施和国家财政体制改革不断深入，科研院所资金渠道来源多样化，国家财政投入经费形成递增态势，科研院所资金总量不断增长。新发展阶段如何做好预算执行全过程督促和监管显得尤为重要。

一、科研院所预算执行管理的意义

（一）预算执行反映单位全面落实国家重大政策的具体情况

预算执行管理是预算实施的关键环节。加强预算执行管理，关系着国家各项政策贯彻落实，关系着财政资金的使用和分配，具有重要的社会意义和经济意义。因此，要充分树立起“分配与管理并重，投入与绩效并重”的预算执行理念，加强组织领导，严格执行财经纪律，把预算执行工作摆在更加突出位置抓实抓牢，形成“时时盯，天天抓”的工作局面，促进各项科研业务活动有序开展。

（二）全面预算执行管理要贯穿于科研院所业务活动的全过程

一是实行全面预算执行管理，对科研活动涉及的资金、资产进行全面预算、控制、分析、考评，提高科研活动综合管理水平，加速科研院所实现中长期发展目标。二是以预算执行管理为核心，实现单位各类资源有效协调和科学配置，细化项目资金分配，确保科研活动各环节均等得到经费保障。三是运用全面预算控制手段，对资金使用管理风险实行全过程监管，从而降低经济风险。

（三）预算执行管理与内控管理相辅相成

《事业单位内部控制规范》（财会〔2012〕21号）中明确指出，预算执行管理不论是单位层面还是业务层面，都属于内控管理范畴。全面预算执行管理和单位内控体系建设是一个有机整体，预算执行贯穿于单位业务活动全过程，而业务活动全过程需要实行全面内部控制风险防范。加强预算执行监督管理，既是对内控管理制度执行效果的直接反映和有效推动，也可检验内控制度应用于预算执行过程中的适应性和有效性等情况。

二、科研院所预算执行存在问题

（一）预算编制缺乏统筹考虑，存在局限性和不合理性

一是预算编制缺乏有效审核。预算编制由财务部门牵头汇总编报，数据来源于业务部门，因业务人员重视不够或专业限制等，申报文本内容、预算指标数据往往与实际需求不符，财务人员难以提出改进意见。二是预算编制缺乏全局考虑。受到预算编制工作重视程度影响，每年都按部就班编制，没有结合单位实际需要充分测算资金需求，缺乏统筹安排，存在“有的地方经费保障不足，有的地方却保障过大”等矛盾。三是预算编制科学性论证不足。每年预算编制工作时间紧、任务重，相关考虑不充分，出现编制质量不高，内容粗糙，支出经济分类预算与实际需求脱节。另外绩效指标设置缺乏规范性、完整性和合理性，预算数据缺乏调查研究、论证分析、经费预测等，前期工作不够到位，出现预算执行难问题。

（二）预算执行缺乏整体规划，责任意识不强

一是预算资金支出缺乏统筹规划。预算资金往往围绕科研业务统筹安排支出，而科研业务具有一定季节性和不确定性，并不是按照序时进度开展科研活动，而现行财政制度下，预算执行考核目标则是按序时进度。因此科研业务与预算执行管理时序脱节，无法按照序时进度统筹安排支出。二是预算执行联动机制不够健全。全员参与推进预算执行工作积极性不高，各层级预算执行责任目标不清晰，责任传导不通畅，科技人员往往关注科研活动进程，预算执行监管部门往往关注是否按照序时进度安排资金支付，这就出现了沟通协调和上下联动机制受阻问题。三是预算编制与执行间相互脱节。财务部门是预算编制审核汇总部门，业务部门为预算编制和预算执行责任部门，财务人员缺乏对科研业务的了解，科技人员也缺乏对财经制度的了解，两者间脱节，由此出现预算编制不科学、不合理，存在“被动执行”、“随意执行”和“突击花钱”等现象。

（三）重大项目执行程序复杂，执行进度缓慢

一是基建项目前期启动时间过长。基本建设项目前期启动耗用时间过长，项目实施方案审批、初步设计概算审批、项目招标、土地划转等施工前期准备办理时间过长，影响了资金支付进度和预算执行管理质量。二是基本建设项目后期结算缓慢。基本建设项目后期施工和工程结算工作进展偏慢，主要是受到施工单位管理不到位和施工力量不足等因素影响，工程变更和工程结算办理缓慢，很大程度上影响了预算执行进度。三是购置设备项目执行程序复杂。购置设备项目从申报到获批，再到实施方案审批和进口设备报备，完成项目采购等程序所需时间过长，影响了预算执行进度。

（四）政府采购业务周期过长，影响资金支付

一是集中批量采购方面。时常出现拟采购项目无货等情况，影响资金按时支付；若采用批量采购方式，从中标至到货所需时间很长，也会拖延资金支付进度。二是公开招标投标方面。公开招标方式前期调研、合同准备签订、代理商选定等准备期间较长，公开招标程序较为繁琐、中标周期过长，影响了项目资金支付办理的及时性。三是进口设备采购方面。购置进口设备前，需要组织专家论证并出具具体意见，才能呈报主管部门和财政部门备案后再行购置，期间耗时过长，影响了预算执行进度。

三、加强科研院所全面预算执行应对策略

（一）注重预算编制质量，夯实预算执行管理基础

预算编制质量对预算执行难易程度和资金使用规范化管理起到了根本保障作用。①要注重编制质量和编制规程管理。严格执行《预算法》《预算法实施条例》及主管部门关于预算编制有关规定，确保在足够时间内完成预算编制，做到提前谋划和充分测算，根据各业务部门需要，科学合理测算数据和经费需求，各部门通力协作，确保预算编制的全面性、完整性、真实性、合理性和合规性。②预算要紧紧围绕各层面发展方针和战略。科研院所要围绕国家发展方针战略、主管部门职能定位、单位履职情况定位开展预算编制工作，科学合理测算编制机构运行保障经费、财政专项工作经费、自筹经费等收支。要确保各项经费使用具有社会效益、经济效益、生态效益和政治效益。③强化预算规划，做到规范化和精细化管理。建立项目库是支撑预算执行的基础，要提前策划，充分测算。另外，做好预算评审论证，充实项目储备，提高项目入库质量。同时，推行三年中期规划编制，确保业务发展得到专项经费滚动支持。强化经济分类精细化设置，确保经费用于各项业务有序开展，提高资金使用效益。

（二）增强预算执行责任意识，调动全员参与预算管理

全面预算管理涉及科研院所方方面面，要切实实现全面预算管理，必须充分调动全员参与预算管理。①坚持全员参与，自上而下形成联动机制。科研院所各层级要充分认识到预算管理的重要性，明确界定预算管理责任范围，建立科学合理的预算督促机制，定期开展预算执行动员会、预算执行督促会、预算执行分析会等，重点分析预算执行存在问题，全面消除预算执行障碍，健全预算执行刚性约束制度，提高全员参与预算执行的主观能动性。②凝聚全员共识，形成计划性主动性合作机制。应全面提升全员责任担当意识，强化责任和压力传导，制定预算执行工作实施方案，预算执行应从“随意性”向“计划性”转变，从“被动执行”向“主动执行”转变，从财务“单一执行”向所有部门“通力合作”转变，同时强化预算执行合法性、合规性、科学性、合理性、有效性。③强化过程管理，建立事前事中事后监控机制。全面预算管理要求全员参与，建立全过程监控体系，确保各项业务、各项重点经费、各个支付环节得到有效监控，调动全员加快预算执行进度，建立健全事前威慑、事中监控、事后查处的一体化预算执行监控机制，全面提升预算执行管理水平。

（三）优化政府采购管理机制，规范政府采购行为方式

要严格执行政府采购法和公开招投标法，建立政府采购工作程序，规范政府采购方式，加快政府采购业务办理，提高预算执行进度。①设置政府专员专岗职责。单位应设置专岗、专员从事政府采购事宜，及时与业务经办人协调沟通，及时准确统计和汇总政府采购数据。针对基本建设项目、修缮购置项目等重大专项，成立专门工作组开展项目实施工作，明确项目实施主体责任，进一步加快重大专项预算执行进度。②理顺政府采购预算编报流程。加强政府采购预算计划编报管理，确保预算编报数据完整和准确，同时做好月度和季度政府采购计划编报工作，加强跟踪管控，坚持做到“有预算有计划方可采购”。③规范政府采购执行行为管理。规范和简化公开招投标程序，简化项目实施方案和进口设备报备或批复程序，形成明确的政府采购程序。涉及修缮购置类项目和基本建设项目等事宜，要严格按照政府采购法公开进行招投标，强化资金支付审核把关，强化政府采购事项全过程监管。

（四）落实预算执行责任制，规范预算执行绩效考核

全面预算执行贯穿于业务活动全过程，为加快预算执行进度，应建立预算工作岗位责任制，推进绩效考核有效实施。①实施预算执行分级负责制。坚持预算资金执行安全性、规范性和有效性并重，树立依法预算、依法执行、依法追责理念。成立预算执行领导小组，明确预算执行责任主体，明确预算执行总负责人、过程监管责任人、经费使用责任人等职责，形成自上而下分级管理责任机制。②建立预算执行绩效考核机制。为了提升预算执行管理水平，充分调动全员工作积极性，应建立科学量化、奖惩分明的绩效考核机制，将考核结果与年终考核、评先评优、绩效工资挂钩，凡是完不成预算执行进度者，进行层层约谈。③推行预算执行公开预警机制。按照序时预算执行和关键时点预算执行工作部署，选择实施按旬、按月、按季度或者不定期地公开预算执行情况。针对执行缓慢的单位，要求责任人说明原因，必要时启动约谈机制；对执行偏慢者，督导部门完成分析报告，并形成预算执行责任清单加以公示，督促其整改。

四、结语

预算执行管理和控制效果直接影响到预算资金使用的效益，直接影响到单位履职的质量和效果。必须加强科研院所预算执行管理和控制，改进措施，优化策略，使得预算执行更具科学性、高效性、合规性、合理性。