生物安全观视野下我国野生动物保护法修订探讨

杨开华 蔡宏图

(攀枝花学院，攀枝花，617000)

1 生物安全观与野生动物保护法的发展

进入21世纪以后，以自然的传染病威胁和恶意的生物恐怖主义威胁为主要内容的生物安全威胁，不仅影响了国家安全，甚至成为影响全球安全的重大国际问题[1]。生物安全威胁是人类文明社会发展中遇到的超越国家地域范围的内源性、深层次的危机和挑战，具有跨国性和不确定性、高难度防扩散性和载体的复杂性等特征，要实现生物安全必须要满足个人安全、国家安全与全球安全的统一性[2]。根据马斯洛的需求层次理论，安全需求是人类满足生理需求后的第一需求，安全在人类需求中具有不可替代的功能性地位。因此，加强生物安全立法，特别是加强与传染病防控密切相关的野生动物保护法的修订完善，保障公民身心健康和人类社会的安全稳定，从源头控制生物安全问题势在必行。

我国《野生动物保护法》自1989年3月实施以来，共进行了4次修订。2021年的修订确立了国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则。将野生动物的保护作为野生动物保护法的主要目的，强化了对野生动物及其栖息地保护，进一步评估与调整了野生动物保护名录，规范了野生动物食用制度，增加了违法行为的情形，进一步加大了法律责任[3]，对保护野生动物，维护生态平衡起到了积极的作用。但回避了部分野生动物保护的重点和难点问题，依然存在一些制度性缺陷。比如对野生动物资源普查和生物安全问题仍然没有给予应有的重视，建设项目环境影响评价制度没有实质性改进，公众参与制度没有受到重视[4]。

野生动物保护法修订实施后，相关学者对上述存在问题展开了进一步研究，但从知网统计可知，直到2021年8月总共仅有47篇关于野生动物保护法的研究成果，主要集中在野生动物保护法修订、盗捕偷猎问题、野生动物驯养繁殖、非法野生动物交易法律规制、野生动物致人损害的国家补偿责任、野生动物资源的刑法保护等问题。不管是研究成果的数量还是质量都非常不足，特别是缺少从生物安全观的角度，对野生动物保护在国家安全、生物安全中的地位和作用，存在问题和解决机制等问题的深层次研究。同时，随着我国生态文明建设步伐的加快，因野生动物保护不足引起的生物安全问题进一步加剧，强化对野生动物保护法的理论研究迫在眉睫。笔者将从生物安全观的角度，系统探讨我国野生动物保护的深层次问题，以期为我国野生动物保护法的继续修订完善提供理论支持，切实保障我国公民和国家的生物安全。

2 当前我国野生动物保护法的“健康”内容缺陷

保障国民的身心健康，是我国政府的基本职责，也是国家长治久安的基石。早在2009年，为了贯彻落实全面建设小康社会新要求，我国卫生部就提出了“健康中国2020”的健康发展战略；2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中明确提出“实施健康中国战略”。要求完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。国家战略任务的转型，人民健康的迫切需要，对国家法律体系提出了新的需求，可纵观我国与生态文明、健康发展联系最为紧密的动物保护法律体系，不管是立法的理念、立法目的、调整范围、管理机制都还存在一定的局限性，与健康中国发展目标需求相距甚远。

2.1 环境法治理念落后，健康保护内容缺失

我国现行野生动物保护立法，以维护生物多样性和生态平衡为立法理念，以保护野生动物的多样性作为立法基础，重点在于保护珍贵、濒危野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。对于普通野生动物，仅仅规定了出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明，对与人民“健康”息息相关的检验检疫环节仅作了原则性安排，缺乏可操作性，对野生动物的合理利用缺乏有效规制。单一的立法视角，狭窄的保护范围，保护内容的缺失，严重影响了法律的执行效力，制约了对野生动物的法律保障。

随着我国经济社会的发展和人民生活水平的提高，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[5]。人们的物质生活已经转向对更高层次、更高品质的健康生活的追求。为了满足人们对美好生活的追求，我国政府提出了“健康中国”的健康发展战略，将“健康强国”作为一项基本国策摆在了国家发展中的显著位置。为了保障国家健康发展战略的实现，满足人们对健康生活的追求，法律必须在制度上做出科学安排，形成对“健康中国”战略的协同规制体系。很显然，以保护生态平衡或生物多样性为目标的法律安排，已经落后于时代发展的需要，必须重新审视我国野生动物保护法的立法目的，完善法律内容，适应新时代健康发展的需要。

2.2 动物保护立法分散，法律衔接不够紧密

我国现有动物保护法律体系主要分为两大部分：野生动物保护法律和一般动物保护法律。保护野生动物的法律主要有：《野生动物保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《濒危野生动植物进出口管理条例》《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等，保护范围是珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。保护一般动物的法律主要有：《畜牧法》《动物防疫法》《渔业法》《食品安全法》《进出境动植物检疫法》等法律，以及《实验动物管理条例》《兽药管理条例》《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》等行政法规。保护范围主要是实验动物、畜禽、宠物、娱乐动物、流浪动物等。从以上立法分析可见，我国目前关于动物保护的立法看似体系完整，数量众多，实则是立法分散，宗旨各异、形式不统一，内容难协调，最终导致生物多样性保护和资源开发利用的矛盾难以调和，《环境保护法》中的“保护优先原则”难以贯彻[6]。不仅增加了法律的执法难度，还严重影响了法律的执行效力，不利于动物的有效保护和利用。

2.3 保护范围比较狭窄，生物安全保障不足

首先是现行法律调整范围较窄。根据我国现行野生动物保护法规定，我国保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。其他绝大多数野生动物被排除在法律保护范围之外。对非重点保护的野生动物的管理，野生动物保护法仅原则性规定了利用的行政许可和收费。

其次是保护的目的不科学。现行野生动物保护法主要是为了保护生物多样性，对于其他非重点保护野生动物，并未明确规定禁止食用，只要求提供合法来源证明和检疫证明，但对检验检疫等内容规定不够详尽，没有规定野生动物可利用的范围、程序和安全保障，给这些非重点野生动物及其制品的销售、购买和食用留下了“空间”，造成了法律监管的真空领域。

再次是监管程序设置有漏洞。缺乏对野生动物合法利用的程序性规定，对动物检疫、卫生保障等方面仅做了原则性规定，法律操作性不强。在野生动物利用的利益链中，有的市场或网络交易平台商家利用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证、生产专用标识就可以对“野味”进行有效“洗白”，将非法贩卖合法化为养殖。由于法律规定的不严密，导致现实生活中滥食和非法交易野生动物现象严重，给野生动物保护造成巨大压力和漏洞，这也是造成生物安全问题严重的主要原因之一。

2.4 生物安全执法不力，公民健康难以保障

首先是检疫责任规定不科学。根据我国现行法律规定，野生动物检疫靠群众自己申报。由于群众法律意识不强，申报程序不够简化，野生动物利用中申报动物检疫的极少；又由于对动物的监管溯源体系不够系统科学，造成现实中难以区分合法和非法来源的野生动物个体或制品，执法人员只能根据许可证进行监督，对许可证发放后很难进行监管，导致了市场监管的严重缺位。

其次是法律责任规定不到位。现行法律对非法捕杀、收购野生动物等违法行为的处罚较轻，对消费者食用野生动物的行为没有规定，对滥食野生动物的食客法律责任不明确，导致我国野生动物消费长盛不衰，屡禁不止，消费价格不断攀升，促使违法分子铤而走险，大肆捕杀销售野生动物。由于对违法行为的责任规定不明确，导致大量的公然销售野生动物及其制品却无人监管，甚至有人举报也无人查处等现象。这是滥食和非法交易野生动物最主要的原因，也是影响野生动物保护执法的最大障碍。

其三是情况复杂执法难。由于我国毗邻的国家较多，边境线较长，边境口岸情况复杂，野生动物外贸交易频繁，造成我国执法部门对野生动物边境贸易监管不力，野生动物违法交易行为屡禁不止，不仅对我国的生物多样性构成重大威胁，也严重威胁着我国的生态安全。

3 环保法治健康内容缺失的原因

3.1 环境法治研究不足，环境问题认识有偏差

近年来，我国对环境法治问题的研究成果颇丰，从早期借鉴国外研究方法和研究成果，传播环境保护法治理念，到结合我国实际情况，研究我国的生态环境问题，我国的环境法治研究可谓硕果累累。但同时我们也清醒地认识到，我国环境法治研究还有很多不足之处，研究方法不够科学，多是实证研究、描述性研究，采用多种方法结合的综合性研究较少；研究内容有重实践轻理论的倾向，专家学者侧重于实证问题研究，个案分析，研究集中在概念界定、资源开发、生态修复和污染防控等方面，基础理论研究程度偏低，特别是对生物安全问题研究不足，对接国家重大发展战略问题缺失。由于对生态问题认识不够深入，人们对环境保护法治的认识还局限在保护“青山绿水”，防治环境污染和生态修复层面，没有认识到生物安全可能给人类造成的巨大危害，导致现行环境保护法内容缺陷。

3.2 监管机构设置不科学，监管职能交叉重叠

我国野生动物监管机构主要有农业、林草、海洋、市场监管、卫生健康、海关等部门，涉及机构庞杂、部门众多。从职责分工来看，各部门之间的管理权限和职责分工存在一定的交叉、重叠甚至冲突现象。作为行政主管部门的林草、渔业部门和市场监管部门，对野生动物交易的监管职能划分存在模糊不清的现象；中央和地方对野生动物的市场监管责任存在不一致之处。

在野生动物监管执法中，既涉及动物的狩猎许可、货物运输，还涉及卫生检疫、经营许可等不同环节，既涉及公安部门，还涉及运输、市场监管、卫生监管，还有可能涉及农业、林业部门。执法机构庞杂，协调难度极大。既增加了执法的难度，又增加了执法成本，还有可能导致权力寻租，形成有利大家争，有事推诿扯皮的不利局面，影响了对野生动物的有效管理。

3.3 生物安全教育缺失，公民健康意识不足

由于受中国传统饮食文化的影响，中国人自古有追求山珍海味和信奉野生动物“大补”的观念，很多人至今对食用野生动物趋之若鹜。由于对野生动物研究不足，缺少野生动物知识的宣传教育，大多数中国人对野生动物知之甚少。早在明代，医学家李时珍在《本草纲目》中就记载，很多野生动物的肉都有一定毒性甚至剧毒，食用会影响身体健康，还有很多野生动物身上都存在不为人知的病毒，一旦防控不到位，就有可能引起传染病的扩散。这些都说明，加强对野生动物的研究，加强野生动物知识的宣传教育，才能有效遏制生物安全问题的频发。

4 野生动物保护法的修订建议

4.1 优化动物保护法治理念，推动法治健康化发展

首先，应确立“普遍保护”的野生动物法治理念。从生态学角度讲，生态系统中的每一个组成部分，都有其特定的生态价值和生态功能，每一种野生动物物种在整个生态平衡中都发挥着不可替代的作用[7]。对其中的任一生态要素的不当利用，都有可能影响整个生态系统的平衡，甚至造成严重的生物安全问题，给人类社会造成不可估量的灾难后果。因此，必须要调整现有的“重点”保护标准，实行“一般保护与特殊保护相结合”原则。以保护野生动物的生态价值作为立法基础，在重点保护珍贵、濒危野生动物和有重要生态、科学、社会价值的野生动物的同时，加强对非重点普通野生动物的保护。通过扩大保护范围，更为有效地保护野生动物，避免因野生动物的不当利用导致的大规模疫病传播等问题。

其次，推动野生动物法治健康化发展。任何一种野生动物都同时具有生态属性和资源属性。野生动物物种除了具有维持生物多样性的生态效益外，还是人类生存和发展的重要资源。野生动植物是人类早期生存和发展的基础，今后仍将是人类生存和发展的重要资源保障，野生动物种群的失衡将对人类造成不可估量的负面影响。野生动物资源与其他的自然要素一样，只有保护好才能很好地利用，只有合理地利用野生动物资源，才能更好地保护好野生动物资源。国际公约和国际惯例也没有禁止利用野生动物。因此，我们既要保护好也要利用好野生动物资源。由于科学技术的落后和研究的不足，到目前为止，人类对野生动物的认识还有很多空白和不足之处，野生动物还有很多鲜为人知的地方，特别野生动物可能带来的生物安全问题。因此，对野生动物一定要加强防范，要做到科学化、规范化保护，在保证生物安全、保障人类健康的前提下合理利用，防止滥食和非法交易野生动植物。

保护野生动物不是人类立法的最终目的。保护野生动物是为了整个生态系统更加和谐，为了人类更好地生存和发展。因此，我们要在传统“保护野生动物”的基础上，明确野生动物保护的最终目的是实现“生物安全和人类健康”，从保护人类健康的角度，重新审视野生动物保护法的保护范围、监管机制，协调好野生动物的保护和利用，立法在坚持保护优先的同时兼顾合理利用，同时要将公共健康、检验检疫的理念和要求纳入动物保护法的立法目的，平衡好保护与利用之间的辩证关系，推进生态系统法治的健康化发展。真正实现人民健康、国家安全，实现国家的长治久安。

4.2 完善生物安全立法，夯实健康保障基础

一是要明确保护对象。要遵循保护利用并重的立法理念，补充完善野生动物保护名录，进一步明确野生动物保护范围。建议采取分级分类保护的原则，按照保护生物多样性和保障生态安全的重要性程度，将野生动物保护分成重点、一般和可食用3个层次。对国家重点保护的野生动物，进一步更新、完善保护名录，继续采取最严厉的保护措施；对一般保护野生动物，明确保护的范围和保护措施，积极进行有效保护。

二是规范野生动物的食用。对于经过研究可放心食用的野生动物，要明确规定可食用的物种清单、捕猎资质、驯养条件、经营资质、交易程序、卫生监管等条件和程序，明确监管主体职责，进行严格的规范化管理，在保证群众健康安全的前提下，规范化开展野生动物的利用。通过规范化利用进行有效的保护。

三是强化法律协调性。应加强野生动物保护法与现有相关环境保护法的衔接，还要注意与将要出台的“自然保护地法”“国家公园法”等法规的衔接，避免野生动物栖息地名录、各类保护地名录、水产种质资源保护区、水生野生动物自然保护区等各类保护地之间的冲突，以及因此导致的部门职能交叉重叠、重复建设等问题。

4.3 构建科学监管机制，强化动物安全监管

一是完善野生动物监管协作机制。建立以属地管辖为主，相关地协同配合的区域间监管协作机制，健全联合或者协同执法机制[8]。建立以市场监管为中心，相关部门协调配合的市场监管机制。明确对野生动物监管以市场监管部门为主体，林业、渔业、海关、环保等部门分工负责、协同配合。明确各地区、各部门的监管协作职责，严格依法协同管理。

二是建立野生动物监管大数据平台。整合现有信息资源平台，不断完善野生动物种群、数量、功能、生活环境、疫情风险等方面的信息，构建起各区域、各部门共享的野生动物监管大数据平台，实行信息共享、协调联动。充分运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，提升疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面的能力，提升动物生物安全的防控水平，提升生物安全治理能力。

三是完善公众参与机制。实践证明，广泛而有效的公众参与是推动环境保护与可持续发展的根本力量[9]。应建立保护野生动物举报公示奖励制度。对公众提交的举报信息，相关部门要立即登记并公示，严肃查处，并将查处结果向社会通报，不按规定执行的追究相关部门和责任人责任。对如实举报的公民进行奖励，保护好公民的隐私，调动群众参与保护野生动物的积极性和主动性。

四是完善环境公益诉讼制度。扩大民间环保组织提起环境公益诉讼的范围，允许公民个人对侵害野生动物的违法行为提起环境公益诉讼，优化诉讼程序，为民间组织和公民提起环境公益诉讼提供方便和法律保障。

五是建立生物安全首问责任制。对侵犯野生动物的违法案件，由首先接触案件的管理部门对整个案件负责查处，并将案件查处结果对社会通报，对乱作为、不作为和慢作为的执法部门，严肃追究部门负责人及直接责任人的法律责任。

4.4 加大环境执法力度，杜绝生物安全风险

野生动物保护立法很重要，但根本问题在执法管理。要杜绝生物安全问题的再次发生，全面保护好公民健康权益，关键还要抓好环境执法，加大对滥食和非法利用野生动物行为的打击力度。

一是要落实监管责任，严明环境执法。要建立地方政府及其相关部门野生动物监管责任清单，明确各部门的监管职责，强化责任落实到位。一体化开展针对走私以及捕猎、繁育、运输、储存、转让、食用野生动物的监管，加大对野生动物监管的执法检查，加大执法力度，杜绝危害生物安全的违法行为。

二是要强化联合执法，提高执法实效。由于野生动物市场隐蔽，交易量大，产业链条较长，涉及环节多，牵涉部门广，沟通不便、协调困难，仅靠某一个或几个部门单打独斗很难收到实效。应借鉴先进国家或地区环境与健康风险规制经验，实施以市场监管为中心、其他各部门协同作战的联合执法，对野生动物的繁殖、捕猎、运输、存储、交易、食用以及走私等行为进行统一监管，联合执法，重点加强对动物重大疫病及动物源性人畜共患疾病的监测，严查滥食和非法销售野生动物及其制品的违法行为。

4.5 强化生物安全教育研究，强化公民生态健康意识

实现生物安全要求落实个人安全和国家安全的统一。当前我国公民的环境保护意识，基本上位于保护生态环境，维护环境美丽的“绿水青山”层面。生物安全问题的出现，对大多数公民是一个全新的话题，虽然国家近年开展了系列生物安全知识普及教育，但是离保护生物安全还远远不够。要进一步健全公民生物安全知识教育机制，完善公民生物安全教育内容，倡导安全卫生的健康饮食习惯，提升公众主动抵制食用野生动物，积极与非法利用野生动物行为作斗争的生物安全法律意识。明确政府部门、学校、媒体和社会各界，加大对野生动物生物安全知识的普及教育的责任，特别要加强公民对人与自然界关系的重新认识，引导人们正确认识人与自然的关系，正确认识野生动物给人类造成的潜在危险，提高保护野生动物的自觉性，杜绝滥食和非法交易野生动物的行为。

4.6 加强国际合作与交流，构建国际生物安全体系

生物恐怖或者恶性传染病是对全人类的威胁。生物安全是一种综合性和全球性的安全，是对国际安全的共同挑战，需要人类命运共同体间的相互合作与不断创新，构建全球生物安全体系。因此，法律要强化我国与国际间的交流与合作，支持对生物安全和食品健康问题的研究，鼓励发展动物疫病防治技术，提升防御生物安全风险的能力和水平，提升国际生物安全保障能力，推动国际生物安全治理水平和治理能力现代化。

生物安全事关人民健康，事关国家安全，必须要加强科学技术研究，完善生物安全监管法治，推动野生动物保护法健康化发展，加强动物疫情防控工作，确保人民群众生命安全和身体健康，维护国家的长治久安。