中山：“小切口”立法回应民生“大关切”

钟 常

2015年5月中山市获得地方立法权以来，市人大常委会坚持立足本地实际，着力聚焦城市建设管理的痛点堵点，切实破解社会普遍关注的热点难点，生动演绎了一个个立法“小切口”回应民生“大关切”的地方立法故事，为中山加快高质量崛起提供了有力的法治保障。

破解水环境治理之困

中山市是著名的岭南水乡，城市数十年高速发展带来的河涌污染等问题却饱受人民群众诟病。获得地方立法权之后，为了确定首部法规项目，市人大常委会围绕地方立法权限发放了5 000份调查问卷，公众反馈排在前5位的选题有4个与水环境保护直接相关。根据习近平总书记要求广东切实抓好水环境污染治理的重要批示和社会主流民意，市人大常委会确定《中山市水环境保护条例》为中山第一部地方性法规项目，并紧扣市委市政府推进水环境污染治理的重点难点，从“小切口”立法的角度确立了水环境保护联席会议工作制度、河（段）长制度、排污口分项管理制度、黑臭水体排查公布制度等主要制度规范。为了强化刚性执法，市人大常委会连续多年把推进黑臭水体整治列入监督重点，打出了强有力的监督组合拳，尤其是开展专题询问并落实问责机制，重组了市水务部门领导班子和工作团队，推动政府走出了“九龙治水、各自为政”的困局。目前，中山已完成21座生活污水处理厂提标改造，新建污水管网747公里，15处城市黑臭水体消除了黑臭，全部入海河流消除了劣Ⅴ类水体。

《中山市停车场条例》颁布实施新闻发布会现场

保障市民用水用电安全

由于旧城改造滞后和供水企业责任不清等原因，中山很多老旧小区的二次供水设施严重老化，管网漏损率居高不下，个别小区水损最高时达到50%以上。为了破解人民群众普遍关切的民生问题，市人大常委会制定了《中山市供水用水条例》，对供水用水管理制度、公共供水制度、供水水质保障等主要方面进行了规定，明确将二次供水设施纳入公共供水设施范围管理，明确供水企业应当抄表到户，向最终用户收取有关费用，不得将家庭用户水表前的损耗转嫁给用户。配合条例的实施，中山公用水务近年持续推进全市老旧小区二次供水设施改造，今年预计将改造管网长度115公里，惠及约1万户市民用上“放心水”。

电力设施安全事关百姓民生和经济社会发展，为了确保居民用电安全，《中山市电力设施保护条例》明确了政府及相关部门主要职责、电力架空线路电缆改造，以及小区电力设施的管理维护责任主体、电力线路相互妨碍处理等制度，尤其是明确了110千伏及以下架空电力线路进行地下电缆改造的申请主体、行政审批程序和费用承担等具体措施。受益于这部“小切口”地方法规的出台，目前全市住宅小区电力设施已基本全部移交电力企业管理维护，年度平均停电时间低于一小时，达到了世界一流供电可靠性水平。中山中心城区范围内计划改造110千伏及以上架空电力线路约106公里，预计改造后将释放土地资源约5 000亩，为中心组团和岐江总部区现代服务业发展提供有力支撑，取得良好的经济和社会效益。

擦亮城市文明建设名片

中山是全国首批文明城市，早期的创文经验在全国具有重要的标本意义。为了巩固一系列创建成果，进一步增强这座城市的凝聚力和影响力，市人大常委会围绕城市文明建设存在的主要问题和薄弱环节，先后制定了《中山市停车场条例》和《中山市市容和环境卫生管理条例》，并正在加快制定《中山市慈善万人行促进条例》和《中山市文明行为促进条例》。

针对停车位供需关系紧张、缺乏统一有效的停车引导信息系统、收费标准不明确、老旧开放式小区停车配套不足等问题，《中山市停车场条例》明确了政府及相关部门的职责，城区开放式小区停车泊位的设置条件与程序，以及道路临时泊位的划设、使用和管理，确立了业主优先原则，规定制定住宅小区停车服务收费议价规则。近几年来，市政府及其相关部门认真执行停车场条例，积极投入财政资金进行公共停车场建设。目前，纳入市财政投资的公共停车场项目已启动4个，预计新增停车位3 262个，将很大程度缓解这些大型公共场所的停车难问题。

针对城市市容和环境卫生管理工作，《中山市市容和环境卫生管理条例》明确了政府及其相关部门的职能分工，建立了责任区制度，明确责任区范围、责任人确定原则以及责任人责任，对乱张贴、乱摆卖等城市顽疾实行分类治理。为增强可操作性，条例在原有的“门前三包”制度基础上，设定了市容和环境卫生责任区制度。条例正式实施不到1个月，市城管部门就依法开出了两张罚单，并通过报纸、网络等媒体进行了曝光，有效的执法大大提高了市民爱护市容和环境卫生的公共意识。随着细化的镇街及基层自治组织职责的进一步落实，城市市容卫生管理的系统化、网格化、精细化格局逐步形成。

“小切口”地方法规的适时出台，较好地解决了城市创文工作存在的上位法不够细化、城市文明建设管理难以到位的一系列问题，为形成依法治理和全民共治的城市管理格局奠定了良好基础。在全市上下的共同努力下，2020年中山第六次蝉联“全国文明城市”称号。

“小切口”立法的启示

中山市5年多地方立法工作的实践证明，要让“小切口”立法“切得准”、效果好，切实发挥地方立法的引领、推动、规范和保障作用，在法治轨道上推进社会治理能力和治理体系现代化，市人大常委会要始终做到四个“紧贴”。

第一，紧贴中心工作和发展大局。要始终坚持党对立法工作的领导，确保“小切口”立法沿着正确的政治方向前进。要严格执行党对立法工作领导的相关工作制度，确保一切重要立法活动都在党的领导下进行，确保立法工作能紧扣党中央的决策部署和市委的要求，始终服从和服务于党的中心工作和改革发展稳定大局。

第二，紧贴城市建设管理迫切需要。要用好有限的立法资源，抓住城市建设管理中亟需通过地方立法解决的突出问题。中山市城市管理方面立法主要针对供水用水、供电、停车、市容环境卫生等城市管理难题，有效解决了小区居民二次供水设施改造、维护和安全等问题，推动了小区电力设施的集中统一维护、管养问题的解决，规范了停车场建设规划、管理及老旧小区停车位改造等，明确了店外经营、私搭乱建、擅自往交通工具投放宣传品、共享单车乱停乱放、“牛皮癣”等城市日常管理和执法中突出问题的相应规范和法律责任。

第三，紧贴百姓民生关切。要始终坚持开门立法，拓宽公民有序参与地方立法的途径，确保立法充分反映民意，精准聚焦人民群众所需所急所盼。在立项、起草、审议等环节，除了发函征求政府及其相关部门的意见外，还要通过多种途径广泛征求社会各方的意见和建议，拓宽征求意见渠道。例如，在审议修改《中山市未成年人托管服务条例》期间，首次采用网络听证会的方式征求意见，线上听证有近2万人次参与，总投票数23 257票，留言近700条，并邀请部分听证代表参与现场听证，由网易中山、中山日报、南方+等媒体进行实时直播，总观看人次超过30万。

第四，紧贴推进法治政府建设需求。法治政府建设最重要最基本的要求是依法行政。立法过程中，要注重厘清政府及其相关部门职责，确保各部门在法规执行过程中能够各司其职，严格规范执法，避免出现推诿扯皮的现象。还要注重加强对执法部门的指导，强化执法人员法治思维和依法行政能力。针对执法部门在贯彻落实地方性法规过程中遇到的问题，市人大常委会组织召开协调会，积极予以协助。如就《中山市市容和环境卫生管理条例》在执法过程中遇到的问题，与市城管执法局和坦洲镇、民众镇、石岐区等5个城管执法分局召开座谈会，认真解答大家在会上提出的问题，加强执法人员对法规的认识和理解，让条例在城管部门执法中得到更充分的运用；针对市水务局就《中山市供水用水条例》推进住宅小区二次供水设施改造面临的问题，多次召开协调会，指导市水务局抓紧修改实施细则，并协调各相关部门，大力推动条例进一步贯彻落实，确保改造工作按计划顺利实施，切实提升居民二次供水水质安全。■